行政相对人的法律素质及其与行政效率相关性研究

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摘 要
提高行政效率是公共行政管理现代化追求的最终目标。自 2004 年3月温家宝
总理向全国人民承诺“全面推行依法行政”之后，国务院关于《全面推进依法行
政实施纲要》中强调依法行政的原则之一是“必须把坚持依法行政与提高行政效
率统一起来”。依法治国及依法行政的实现，需要全社会营造良好的法治环境，
真正把法律和法治的精神交给亿万人民群众。随着我国社会主义民主和行政法治
的不断完善，行政相对人主体地位的不断提升，行政相对人对法律的需求由单纯
接受法律知识教育，转变为欲求法律素质的全面提高，并逐步开始运用法律，参
与社会法治实践。因此，在全面推行依法行政，重视人才强国，推进素质教育，
强调普法教育的新形势下，关于“行政相对人的法律素质及其与行政效率相关性
研究”是一项及其重要的课题。本文正是在此背景下展开研究。
本文综合运用公共行政管理学、行政法学、教育学和马克思主义哲学等理论
方法，力图通过对影响行政效率的因素，尤其是行政相对人的法律素质对行政效
率的影响，以及两者相关性的研究，为提高行政相对人法律素质、提高行政效率
提供有参考价值的理论与方法，为政府高度重视行政相对人法律素质对行政效率
的影响而提供决策依据。全文包括五部分：
第一部分介绍了本文研究背景与研究意义以及行政效率理论渊源、行政效率
研究新趋势。基于行政效率的层次分析，分析影响行政效率的因素，特别是人的
因素对行政效率的影响。这是本论文的研究成果之一。
第二部分基于行政发展的价值取向、和谐社会的人本主义、马克思主义关于
人的全面发展理论，以重视行政组织外部资源对行政效率的影响为基点，提出依
法行政背景下重视行政相对人法律素质为提高行政效率的路径选择。这是本论文
的创新成果之一。
第三部分主要从公民等一方的角度对行政相对人作出界定，提出行政相对人
在现代法治社会中所应具备的法律素质的内涵，并对行政相对人法律素质与时俱
进的重要性进行一定的阐述。通过实证调查与统计分析对行政相对人法律素质的
现状及其形成原因进行深入剖析。这是本论文的研究成果之三。
第四部分主要从行政相对人参与行政管理、支持合法行政、制约违法行政三
个层面对行政相对人法律素质与行政效率的相关性进行论析。为政府在公共行政
管理实践中，高度重视行政相对人法律素质对行政效率的影响而提供决策依据。
这是本论文的研究成果之四。
第五部分为促进行政效率的提高，针对行政相对人法律素质存在的普遍问题、
重点环节和关键因素，在政策制定、教育调整、制度建设和行政手段运用等方面，
提出提高行政相对人法律素质的可操作性的建议。同时，借鉴国外先进经验，并
使其本土化。最后，归纳总结本文所有研究工作，指出不足之处和今后进一步研
究方向。这是本论文的研究成果之五。
关键词： 公共行政管理 行政效率 行政相对人 法律素质 相关性
ABSTRACT
Advancing the administrative efficiency is the final aim in modernizing the public
administration. In March of 2004, Premier Wen Jiabao had promised that we are
advancing administration by law across-the-board. Its compendium had emphasized that
the principle of administration by law is to connect administration by law with
enhancing the administrative efficiency. We need to build the well law surroundings and
deliver the real spirit of law to the people. With the perfecting of the democracy and law
and the upgrade of the private party’s station in administrative process continuously, the
law need of private party turn the legal knowledge receiving purely into the legal quality
enhancing roundly. They also start to use law and take part in the law practice. Therefor,
in the new age of advancing administration by law across-the-board, attaching
importance to the person with ability, promoting the quality education and stressing the
lagal quality education, the researching of “the legal quality of the private party in
administrative process and the relativity between itself and administrative efficiency” is
the important issue. This paper is written in this situation.
The purpose of this paper is to provide some valuable theories and measures for
enhancing the legal quality of the private party and administrative efficiency and the
basis of the government’s dicision-making. It is written by using the theories of the
public administration, the administrative law, the pedagogy and the Marxist philosophy
and so on. The paper is divided into five parts.
Firstly, it introduced the situation and the meaning of this researching, the origin of
the theory of administrative efficiency and the trend of its researching. Then, it analysed
the factor which affect the improving of the administrative efficiency, especially the
factor of the human being.
Secondly, its point of view is to take the improving of the legal quality of the
private party in administrative process as one of the most important way to enhancing
the aiministrative efficiency basis on the theory of human’s full-development of
Marxism.
Thirdly, the paper made the definition of the private party and the meaning of the
their legal quality.Then, it discussed the importance of improving the legal quality all
the time. It analysed the actuality and the formative reason of the legal quality of the
private party in administrative process with demonstration.
Fourthly, the paper used the measure of the qualitative analysis to study the
relativity between the legal quality of the private party in administrative process and
administrative efficiency. In the qualitative analysis, it discussed their relativity in three
parts: taking part in adminstion, sustaining the legitimate administration, restricting the
illegitimate administration for public decision-making.
Fifthly, some constructive suggestions had been set foth in policy-making,
educational regulating, system constructing and administrative means’using after
studying the actuality of the legal quality of the private party in administrative process.
At the same time, we should study the overseas advanced experience. Then, the paper
made a conclusion for the whole researching, indicated the faultiness and analysed the
farther direction of this research for the future.
Key Word: Public administration, Administrative efficiency, Private
party in administrative process, Legal quality, Relativity
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 .......................................................1
§1.1 研究背景与意义 ................................................ 1
§1.1.1 研究的背景 ................................................... 1
§1.1.2 研究的意义 ................................................... 1
§1.2 国内外研究综述 ................................................ 2
§1.2.1 国内外研究现状 ............................................... 3
§1.2.2 相关研究综述 ................................................. 3
§1.3 研究思路与方法 ................................................ 5
§1.3.1 研究的思路 ................................................... 5
§1.3.2 研究的方法 ................................................... 5
§1.4 研究内容与框架 ................................................ 6
§1.4.1 研究目的与对象 ............................................... 6
§1.4.2 研究的总体框架 ............................................... 7
第二章 行政效率及其影响因素 .........................................8
§2.1 行政效率的涵义 ................................................ 8
§2.1.1 效率理论渊源 ................................................. 8
§2.1.2 行政效率研究公共性显现 ....................................... 9
§2.1.3 行政效率的界定 .............................................. 10
§2.2 行政效率的影响因素 ........................................... 13
§2.2.1 行政效率的层次分析 .......................................... 13
§2.2.2 行政效率影响因素的基本分类 .................................. 14
§2.2.3 人的因素对行政效率的影响 .................................... 16
第三章 提高行政效率的路径选择 ......................................18
§3.1 提高行政效率的基本途径 ....................................... 18
§3.1.1 行政效率提高的一般途径 ...................................... 18
§3.1.2 路径选择视角的缺失 .......................................... 20
§3.2 公共行政管理追求人的全面发展 ................................. 21
§3.2.1 和谐社会中行政发展的主体动因：人的发展 ...................... 21
§3.2.2 马克思主义关于人的全面发展理论 .............................. 22
§3.2.3 公共行政管理价值体系与实践需要人的全面发展 .................. 23
§3.3 依法行政背景下提高行政效率的路径选择 ......................... 24
§3.3.1 依法行政与行政相对人 ........................................ 24
§3.3.2 提高行政效率的路径选择——重视行政相对人的法律素质 .......... 25
第四章 行政相对人法律素质的探讨 ....................................28
§4.1 行政相对人及其法律素质的涵义 ................................. 28
§4.1.1 行政相对人的界定 ............................................ 28
§4.1.2 法律素质的内容 .............................................. 29
§4.1.3 行政相对人法律素质的内涵 .................................... 33
§4.2 行政相对人法律素质与时俱进的重要性 ........................... 35
§4.2.1 是全面建设小康社会、有效实现依法治国的前提基础 .............. 36
§4.2.2 是全面推进依法行政、建设高效法治政府的必然需要 .............. 36
§4.2.3 是充分尊重人权发展、增强行政相对人权利意识的客观需求 ........ 37
§4.2.4 是力争人才强国、实现可持续发展战略的现实需求 ................ 37
§4.3 行政相对人法律素质的现状分析 ................................. 38
§4.3.1 行政相对人法律素质的基本现状 ................................ 38
§4.3.2 实证分析：上海市行政相对人法律素质现状 ...................... 43
§4.3.3 影响行政相对人法律素质之原因分析 ............................ 50
第五章 行政相对人法律素质与行政效率相关性论析 ......................54
§5.1 行政相对人行为与行政效率 ..................................... 54
§5.2 行政相对人法律素质与行政相对人行为 ........................... 55
§5.3 行政相对人法律素质与行政效率相关性论析 ....................... 56
§5.3.1 行政相对人参与行政管理层面 .................................. 57
§5.3.2 行政相对人支持合法行政层面 .................................. 59
§5.3.3 行政相对人制约违法行政层面 .................................. 62
§5.4 本章结语 ..................................................... 65
第六章 对策思考 .....................................................67
§6.1 建构厚实的法治基础 ........................................... 67
§6.1.1 进一步推进与落实社会主义政治文明建设 ........................ 67
§6.1.2 进一步培育和滋养法治市民社会 ................................ 68
§6.2 确立法信观念，加强法制教育 ................................... 69
§6.2.1 确立法信观念，增强法律的认同感 .............................. 70
§6.2.2 加强法制教育，全面提高法律素质 .............................. 71
§6.2.3 促进中外交流，借鉴国外先进经验 .............................. 73
§6.3 塑造多元理性法律文化 ......................................... 75
§6.4 建立合理的法律素质与行政效率测评体系 ......................... 76
第七章 结束语 ......................................................77
§7.1 本文的研究工作 ............................................... 77
§7.2 进一步研究方向 ............................................... 78
附 录 ..............................................................79
参考文献 ............................................................ 84
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ......................88
致 谢 ..............................................................89
第一章 绪 论
1
第一章 绪 论
§1.1 研究背景与意义
§1.1.1 研究的背景
从19 世纪末公共行政管理学的诞生到现今新公共管理运动的“重塑政府”，
以科学发展观提高行政效率，是公共行政管理现代化追求的最终目标，是世界各
国政府面临的一个迫切需要解决的实践问题，也是中外学者致力于研究的一个重
要理论问题。
2004 年3月温家宝总理向全国人民承诺“全面推行依法行政”，在《全
面推进依法行政实施纲要》中明确提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现
建设法治政府的目标。2004 年9月《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》
又重申了“依法执政要按照依法治国方略的要求依法行政”，“需要人民群众培养
和形成法律意识，依法行使权利和履行义务，依法参与管理国家经济、政治和社
会事务”，“需要在全社会营造良好的法治环境，充分运用法律的手段来构建社会
主义的和谐社会”。
1999 年6月第三次全国教育工作会议通过了《关于深化教育改
革全面推进素质教育的决定》。2001 年4月《关于进一步开展法制宣传教育的决议》
使全民法制宣传教育的重点从普及法律常识转移到增强法律意识进而转移到“进
一步提高全体公民法律素质”上来，真正把法律和法治的精神交给亿万人民群众。
2003 年12 月《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》要求我们树立
科学的人才观、大教育观、大培训观，以人才资源能力建设为人才培养的核心。
§1.1.2 研究的意义
因此，关于行政相对人的法律素质及其与行政效率相关性研究具有重要的理
论意义与现实意义。其理论意义主要有：
第一，有利于丰富和完善公共行政管理学理论体系。本课题综合运用规范分
析与实证分析等方法，集中在行政效率的特定方面进行深入研究，凸显效率研究
的“公共性”。并以“人本主义”为主导价值观，以管理学、法学、思辨哲学、
系统学等为方法论，以“人的全面发展”为共同问题，拓展多元行政观学术领域。
第二，有助于发展和完善行政法学理论体系。目前，中外行政法学界对行政
行政相对人的法律素质及其与行政效率相关性研究
2
相对人的界定、范围等基本理论问题没有统一、清晰的认识。本论文从行政相对
人的视角去理解行政法、行政主体有助于理论体系更完善、学术视野更开阔。
第三，有益于进一步完善素质教育理论体系。近几年，行政相对人在法律素
质方面暴露出严重缺憾。本课题的研究不仅有助于引起政府有关方面对这个领域
的必要关注，而且有助于在行政相对人法律素质的内涵等基础理论方面填补某些
空白。也是新形势下，为政府有关部门正在研究的加强公民和法人法律素质教育
决策，为部分高校正在推动的素质教育提供理论依据。
同时，本课题的研究对在依法行政过程中行政相对人的法律实践，提高公共
行政管理效率，实现人与社会、政府全面、协调和可持续发展有重要的现实意义：
第一，行政相对人地位的提高为研究提供了实证基础和契机。行政相对人政
治权利、民主权利逐渐具体化、丰富化，使行政相对人对法律的态度和需求由单
纯接受法律知识教育，转变为欲求法律素质的全面提高，逐步开始运用法律，参
与社会法治实践。
第二，对在实践中重视行政相对人的法律素质，推进依法行政，提高行政效
率有重要而深远的意义。本课题的研究有益于行政相对人增强自身的法律意识，
充分发挥对行政主体依法行政的群众性配合、支持、制约、监督作用；有利于行
政主体转变行政管理理念，加强与行政相对人的合作而顺利实现行政管理目标；
有助于政府有关部门通过“两手抓”全面推进依法行政，提高公共行政管理效率。
第三，有利于实现人与社会、政府全面、协调和可持续发展。本课题的研究
有利于实现人的主体性，完成人的自我解放，并与人所生存之人文、自然环境建
立和谐关系；有利于全面推进依法治国及依法行政，实现以法治为主要表现形式
的制度文明——政治文明！
综上所述，在全面推行依法行政，重视人才强国，推进素质教育，强调普法
教育的新形势下，关于行政相对人的法律素质及其与行政效率相关性研究能为公
共行政管理学等相关学科提供一定的理论支持，并对国内公共行政管理实践有一
定的启发意义。
§1.2 国内外研究综述
对国内 CNKI 数据库、万方数据库、维普数据库、人大复印资料数据库和国外
EBSCOhost 数据库、SpringerLink 数据库以及相关杂志检索后，该领域目前的国
内外先进水平综述如下：
第一章 绪 论
3
§1.2.1 国内外研究现状
国内外资料检索结果显示，专门研究行政相对人法律素质及其与行政效率相
关性的课题和成果难觅踪影！大多间接涉及本课题的相关理论研究，如关于公共
行政管理效率的研究、关于行政相对人的研究、关于公民与法人法律素质的研究、
关于人的因素影响公共行政管理的研究、关于依法行政与行政效率研究等。
在公共行政管理效率研究方面，国外学者不再围绕行政管理活动的各个方面
探讨如何提高行政效率，不再提出涵盖一切的一般原则和途径，而是集中在影响
行政效率的某个方面进行深入研究。在研究对象上针对不同部门设计不同效率示
标为努力方向，在研究方法上力求定量分析与定性分析的结合。国内，20 世纪 70
年代以前国际行政效率研究的主流——综合研究模式，仍存在于目前的研究中。
主要体现在研究取向的综合性，全方位论述影响行政效率的因素与提高效率的途
径；研究方法的单一性，定性描述为主，忽视定量的深入分析；研究模式的无相
关性，对共性过度关注，缺乏针对具体部门的个性研究。
§1.2.2 相关研究综述
对于本课题所涉及到的部分理论，国内外学术界有间接研究。以下是本人对相
关研究的简要综述:
1．关于行政相对人法律素质研究
（1）关于行政相对人的研究
学者张正钊在《行政法与行政诉讼法》（1999）中指出：行政相对人是在行政
法律关系中与行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的机关、组织或个人。
受早期行政法理念——控制行政权力的影响，中外行政法学者都未对行政相对人
进行系统研究。90 年代罗豪才教授率先提出“现代行政法的平衡理论”，强调行政
主体与行政相对人之间权利义务平衡。目前，国内学者如方世荣等大多从行政法
学的角度研究行政相对人的行为对行政管理的影响，以及其权利义务的平衡。
（2）关于公民与法人法律素质的研究
美国学者戴维·H·罗森布鲁姆等在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》
（2002）一书中提出了如何在中国通过提高国民的宪政知能来实现立国的基本价
值等思考。我国国民素质研究专家解思忠先生在《观念枷锁》（1998）中提出人的
现代化，主要是观念的现代化，即价值尺度、思维方式、行为方式和感情方式等
文化心理方面的现代化。其在《中国国民素质危机》（2004）中提出我们的国民只
摘要：

摘要提高行政效率是公共行政管理现代化追求的最终目标。自2004年3月温家宝总理向全国人民承诺“全面推行依法行政”之后，国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》中强调依法行政的原则之一是“必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来”。依法治国及依法行政的实现，需要全社会营造良好的法治环境，真正把法律和法治的精神交给亿万人民群众。随着我国社会主义民主和行政法治的不断完善，行政相对人主体地位的不断提升，行政相对人对法律的需求由单纯接受法律知识教育，转变为欲求法律素质的全面提高，并逐步开始运用法律，参与社会法治实践。因此，在全面推行依法行政，重视人才强国，推进素质教育，强调普法教育的新形势下，关于“行政相...

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