公共政策视角下城市民工同住子女义务教育研究

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3.0 牛悦 2024-11-19 6 4 1.03MB 95 页 15积分
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I
摘 要
农民工是我国工业化、城市化进程中出现的一个特殊群体。尤其是进入 20
世纪 90 年代以后，我国的农民工在规模不断增长的同时，结构也发生了重大变
化，最为显著的结构变化之一就是农民工迁移的“家庭化”趋势，由此便衍生了
进城农民工同住子女教育问题。
本文里，城市农民工同住子女是指那些随父母双方或一方在城市居住的孩
子。他们面临的主要问题是教育机会不均等和教育质量低下，而这将影响一代人
的成长，也不利于我国义务教育的普及和和谐社会的构建。因此，关注和解决进
城农民工同住子女教育问题不仅是加快现代化进程的客观要求，也是促进义务教
育均衡发展，构建和谐社会的现实需要。
进城农民工同住子女教育问题产生于我国二元社会结构和二元教育体制的
制度背景下，有着深刻的体制根源。具体体现为现行制度下义务教育政策文本的
欠缺和政策执行主体的利益权衡以及政策执行资源不足等因素。近几年，尽管政
府高度关注和重视进城农民工同住子女的教育问题，并出台了一系列保障进城农
民工同住子女公平接受教育的政策法规，但进城农民工同住子女的教育状况仍不
容乐观，
本文从分析城市民工同住子女教育问题产生的背景和现状出发，以义务教育
政策解读和政策执行分析作为切入点，来分析民工子女教育中存在的问题及其产
生的原因，并在此基础上提出解决城市民工同住子女义务教育问题的对策建议。
主要有发展生产力，调节人口合理流动；通过全面的体制改革为民工子女教育创
造公平的制度环境；广拓政策执行资源等。
本文的创新之处是总结了新的经验和问题，探讨了一些具有现实意义的问
题，提出一些创新性建议。
关键词：城市民工同住子女 义务教育 教育政策 政策执行 原因及对策
制度
II
ABSTRACT
The peasants working in cities are the special community which appears in the
process of our country’s industrialization and urbanization .In particular after entering
the1990s，our country’s peasants working in cities constantly grows in the scale，while
the structure has also had the tremendous changes. One of the most remarkable
structural changes is the family tendency of the peasants working in cities. Thus the
education problems of their children who lived with them in cities have come into
being.
In this paper，children of peasant working in cities refer to the young persons who
lived with their parents in city. The problems they faced mainly include the unequal
opportunity educated and the poor quality of education，which will affect a generation
of person’s growth ，also will be unfavorable to the popularization of our country’s
compulsory education and construction of the harmonious society. Therefore，Paying
attention to and solving the education problems of the children of peasants lived in
cities with their parents is not only the objective request of speeding up the modernized
process，but also the actual needs promoting balanced development of the compulsory
education and construction of the harmonious society.
The education problems of the peasant’s children living in city result from the dual
society structure of our country and the system background of the dual education
system，having profound system root. The specific expression of the root causes are the
defects of compulsory educational policy under the current system and the interests
balance of policy holders ，the lack of resources of implementation them and other
factors. In recent years，although the governments highly pay attention to the education
problems of these children’s education and produce a series of policies and regulations
to safeguard the peasant’s children to accept education fairly，the present situation of
these children’s education is still not too optimistic.
The background and the status quo of the problems of these children's education as
a starting point ，from the point of interpretation of those compulsory educational
policy and implementation of policy，I analysis the problem and the causes of these
children's education .On the basis of these analyses，I proposed some suggestions to
solve the problem of these children’s compulsory education living with their parents in
III
cities. These suggestions mainly include the development of productive forces ；
adjustments to the rational flow of people；through a comprehensive structural reforms
to create a fair system for the children of peasant working in city ；widely extended
resources for policies implementation
The innovation of this paper is to sum up new experiences and problemes ，
analysis a number of issues of practical significance，and put forward some innovative
proposals.
Key Word ：migrant children ，educational policy ，Policy
implementation ，Causes and Countermeasures ，
instition
IV
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ...................................................... 1
§1.1 研究背景及意义 .............................................. 1
§1.1.1 研究背景 ................................................. 1
§1.1.2 研究意义 ................................................. 2
§1.2 研究思路及方法 ................................................2
§1.2.1 研究思路 .................................................. 3
§1.2.2 研究方法 ................................................. 3
§1.3 相关理论基础及概念界定 ........................................4
§1.3.1 理论基础 .................................................. 4
§1.3.2 概念界定 .................................................. 8
1.4 文献综述 ....................................................... 9
§1.4.1 主要文献 ................................................. 9
§1.4.2 主要内容 ................................................. 10
§1.4.3 相关研究的主要特点及不足 ................................ 15
第二章 城市民工同住子女义务教育现状 ................................ 17
—以上海为例 ........................................................ 17
§2.1 城市民工子女义务教育现状调研 ................................ 17
§2.1.1 调研角度的选取 .......................................... 17
§2.1.2 调研区域的选择 .......................................... 17
§2.1.3 调研对象的选择 ........................................... 21
§2.1.4 调研过程 ................................................ 21
§2.2 城市民工同住子女义务教育政策解读 .............................22
§2.2.1 中央及上海市城市民工同住子女义务教育政策 ................ 22
§2.2.2 相关教育政策的价值取向解读 .............................. 23
§2.3 城市民工同住子女义务教育现状 ................................ 24
§2.3.1 城市民工同住子女义务教育现状总体概述 .................... 24
§2.3.2 民工子弟学校的办学状况 .................................. 25
V
§2.3.3 公办学校入学就读概况 .................................... 33
§2.3.4 浦东新区民工子弟学校转型专题 ............................ 35
第三章 城市民工同住子女义务教育问题原因分析 ........................ 43
§3.1 民工同住子女教育问题本身的复杂性 ............................ 43
§3.2 城乡二元的制度和政策藩篱 .................................... 43
§3.2.1 居于核心地位的制度因素 .................................. 43
§3.2.2 受制度制约的教育政策 .................................... 45
§3.3 政策目标群体利益表达渠道可能欠缺 ........................... 45
§3.4 政府政策执行力不强 .......................................... 45
§3.4.1 政策体系的欠缺 .......................................... 46
§3.4.2 政策执行资源不适应现实要求 .............................. 49
§3.4.3 政策执行主体的利益权衡导致的民工子女入学困难 ............ 50
第四章 解决城市民工同住子女义务教育问题的必要性及原则 .............. 57
§4.1 解决民工子女义务教育问题的必要性 ............................ 57
§4.1.1 建设和谐社会需要重视民工子女教育 ......................... 57
§4.1.2 教育公平要求解决城市农民工同住子女义务教育问题 ........... 59
§4.1.3 公民的受教育权应该得到保障 .............................. 60
§4.1.4 城市建设和发展需要办好民工子女教育——以上海为例 ......... 61
§4.2 国外流动人口或移民子女教育理念介绍及借鉴意义 ................ 62
§4.2.1 国外流动人口或移民子女教育理念介绍 ...................... 62
§4.2.2 借鉴意义 ................................................ 63
§4.3 解决民工子女义务教育问题的原则 .............................. 63
§4.3.1 遵循教育自身规律和客观情况 ............................... 63
§4.3.2 政府为第一责任者 ........................................ 64
§4.3.3 继续坚持 “两为主”原则 ................................. 65
第五章 解决城市民工同住子女义务教育问题的对策及建议 ................ 67
§5.1 宏观的制度和政策层面 .........................................67
§5.1.1 加强制度建设，调整、健全相关公共政策 .................... 67
§5.1.2 建立民工子女教育政策决策过程中的利益平衡机制 ............ 70
§5.2 政策执行资源层面 ............................................ 71
§5.2.1 发展生产力， 调节人口合理流动 ........................... 71
VI
§5.2.2 增加义务教育经费的投入 .................................. 74
§5.2.3 公办中小学进一步挖潜增容 ................................ 74
§5.2.4 规范管理、扶持民工子弟学校 .............................. 77
§5.2.5 广泛动员社会力量 广拓政策执行资源 ...................... 80
§5.3 政策执行层面 .................................................81
§5.3.1 解放思想，城市政府应以积极的态度接纳农民工及其同住子女 .. 81
§5.3.2 统筹协调，政府各部门齐抓共管、综合治理 .................. 82
§5.4 打通城市民工同住子女义务教育前后阶段承续之途 .................83
§5.4.1 发展针对民工子女的城市职业技术教育 ...................... 83
§5.4.2 逐步开辟城市民工同住子女在流入地参加高考的途径 .......... 84
§5.4.3 关注幼儿阶段民工同住子女教育 ............................ 84
结 语 .............................................................. 85
参考文献 ............................................................ 86
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ......................90
致 谢 .............................................................. 91
第一章 绪 论
1
第一章 绪 论
§1.1 研究背景及意义
§1.1.1 研究背景
农民工子女教育问题是与上世纪 80 年代后期农村劳动力大流动紧密联
系在一起的。中国的城市化进程及由此产生的大规模人口流动，导致了城市
民工子女基础教育问题的生发。20 世纪 80 年代初，随着改革开放和社会主
义市场经济的发展，大城市对劳动力资源的需求迅猛增长，提供了大量新的
就业机会。农村经济体制改革激发了农民的积极性以及对于改善自身生活质
量的追求。数以亿计的农村剩余劳动力离开土地进入城市谋生，他们没有城
市常住户口，从事各种非正规的生产、服务式经营，成为城市中的流动人口。
当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限
制”农民工的大流动。因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也就
处于一种被“限制”的境地。只不过那时的农民工多以“单身进城打工”为
主，随同父母进城的儿童少年数量十分有限。20 世纪 90 年代中期后，进城
务工农民数量再度爆发式增长，“举家迁徙”趋势显著，其子女随迁人数急
剧增加。他们的学龄子女成为城市流动儿童少年。但由于缺乏相关教育政策
的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中受
教育权不能得到保障，不能接受和城市居民子女同样的正规教育，相当一部
分在简易学校接受教育，且失学情况严重。
当前我国流动人口已达 1.4 亿，流动儿童已达 2000 万。据抽样调查，中
国城市流动儿童少年总数达 200 多万人。根据《人民日报》报道，我国每年
失去土地的人口以 200 万的速度在上升，这批人必然加入流动人口大军，目
前的基本估计在 2亿左右，而且这个数字将会接近 3亿，城市民工子女数必
将大幅度攀升。在上述时代大背景下，由于种种原因，民工子女中，一部分
孩子不能接受和城市居民子女同样的正规教育。尤其是在上海这样实行独立
高考的城市，即便公办学校接纳了大部分流入儿童，不能在上海参加中考依
然成为困惑家长和儿童的一大问题。为流动人口子女提供切实可行的教育途
径和方向，成为已经普及九年义务教育的许多大城市面临的一个新问题，也
是我国城市化过程中因人口大量、快速地流动而产生的一种新的教育需求。
公共政策视角下的城市民工同住子女义务教育研究
2
§1.1.2 研究意义
农民工子女的义务教育工作，是关乎“社会稳定”以及“我国城市化进程”
的社会问题，而不仅仅是一个“教育问题”。在当前我国人口流动出现“家庭
化”、“移民化”的新特点的时代背景下，研究城市民工子女的基础教育问题，
是实施《中华人民共和国义务教育法》，防止适龄儿童少年失学、提高全民族的人
口素质所面临的一项新的挑战。做好流动儿童的义务教育工作，不仅是有助于解
除进城务工人员的后顾之忧，有利于社会稳定和发展的重要民生大事，也是如何
培养好祖国的下一代，有利于流入地未来和谐和发展的政府课题之一。
从社会流动的角度看，教育发挥着“社会稳定器”的作用。教育是社会弱势
群体子女从社会边缘走向社会主流的重要途径和工具。社会学家理斯特说:“随着
社会的不断进步，教育将成为个体向上流动的主要途径，缺乏教育、教育失败将
成为个体向下流动的基本原因”。城市民工子女教育问题如不能妥善解决，这个
幼小的群体将陷入低社会阶层的恶性循环中，只能成为徘徊在社会底层和边缘的
后备廉价劳动力。如果弱势群体的子女永远是弱势，强势群体的子女永远是强势，
那么这种缺乏公平与公正的制度将导致社会结构固化，导致不同社会群体的矛盾
与对立，从而危及整个社会的和谐与稳定。民工子女中较高比例的失学儿童少年，
由于未能受到作为教育主途径的学校教育，只能接受社会的教育，而社会的复杂
性、多样性极易使他们走上歧途，这不仅不利于社会流动，还将给社会造成极大
的危害。这在有关民工子女在流入地犯罪等行为的负面行为中可以看出。
因此，农民工子女的教育问题已成为整个社会日益关注的重要问题。当前， 我
国正处于由传统社会向现代社会快速转型的关键时期，本文研究以改善流动人口
子女教育现状作为侧重点，旨在在推进义务教育公平、均衡，保障弱势群体公民
受教育权得到实现的理念指导下，为解决流动人口——主要是进城务工农民子女
的教育问题提供科学可行的探索和思路。它的解决将为职业上已转化为城市工人
的农民工的身份确认提供基础；为民工子女本人融入流入地社会提供有效保障；
为其他城乡矛盾的顺利解决奠定良好的基础，从而加快我国的城市化发展进程。
这对于全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会，有着重要的现实意义和
深远的历史意义。因此，本研究有重大政策意义和实践价值。
§1.2 研究思路及方法
本文是在对当前国内外已有的研究成果与相关领域研究理论进行综合评判的
基础上，遵循实事求是的原则，借鉴国际上的先进经验，综合运用公平理论、人
第一章 绪 论
3
力资本理论、社会公共产品理论、城乡协调发展等理论方法，坚持理论研究与实
证研究相结合，定性分析与定量分析相结合，借鉴与创新相结合的思路，采用文
献分析法、比较分析法、调查统计法、以及实证分析等方法，研究城市农民工子
女义务教育现状、存在的问题并提出相应的政策建议。
§1.2.1 研究思路
本文以上海为例，将在分析上海民工子女义务教育政策及政策执行现状的基
础上，从政策体系本身的不足及政策执行的环境、政策执行资源、政策执行主体
的态度等方面来讨论这几个问题，尝试作出一些独特的判断。基于这个思路，本
文以对相关政策的分析和对民工子弟学校的管理考察为重点。在此基础上，提出
了解决民工子女教育问题的解决措施。
本研究围绕如何促进民工同住子女在流入地受教育权的保障及获得公平的教
育机会的核心问题，从对城市农民工同住子女义务教育现状和城市农民工同住子
女义务教育政策执行状况的考察入手，主要研究和回答以下问题：
1、民工子女学校发展方向和前途。既然流入地公办学校有能力全部接纳城市
民工同住子女义务教育，目前应如何看待及制定正确的针对现存的民工子弟学校
的政策，如何解决民工子女义务教育受教育之途？即民工子弟学校还有没有存在
的必要？如果能实现城市民工同住子女全部转入公办学校，民工子女学校的前途
是什么？
2、如何改善城市民工同住子女义务教育状况；
3、正确对待民工子弟学校的教师的政策。
应如何对待——我没有使用“安置”一词，是因为安置本身已经是一种解决
措施——民工子女学校的现有教师，是维持现状？还是推向社会抑或有条件继续
聘用部分教师？
§1.2.2 研究方法
一、文献法
广泛阅读学科基础理论著作，收集相关论文、专著及新闻、政策等资料，进
行整理和分析，把握这一领域的最新发展变化和理论前沿。
二、比较法
通过对美国、法国教育理念的借鉴，分析我国应采取的政策措施。通过比较，
对现象的认识从感性上升为理性。所以本研究中的比较是一种认识事物的过程，
公共政策视角下的城市民工同住子女义务教育研究
4
不是对事物的简单对比、评判，要在充分的、多角度分析的基础上对要比较的事
物要素做出取舍。研究的目的是为了借鉴美国、法国等国的经验，至少在理念上
有所突破。
三、调查法
主要包括问卷调查法和访谈法。
§1.3 相关理论基础及概念界定
§1.3.1 理论基础
一、教育公平的理念及内涵要求
基于教育社会学和教育经济学的观点，教育公平是指一定社会给予全体社会
成员自由、平等地选择和分享当时、当地公共教育资源的状态。包括教育权利的
平等和教育机会的均等，其实质是教育机会均等。教育公平又包括教育起点公平、
过程公平和结果公平三个层面。[1]
二、政府职能及公共管理理论
1、国家职能有政治统治和社会管理两方面
国家的政治统治职能以其社会管理职能的实现为前提。国家职能主要通过政
府对“公共事务”的管理和运作来实现。温家宝总理指出，我国政府的职能主要
有“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四方面，这主要是从政府的公
共管理职能体系的角度而言。
2、公共管理
指的是不以营利（即不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平
地分配社会公共利益的调控活动。公共管理主要是以公共事务作为其管理对象的，
如果离开了这一点，公共管理的内涵就会被扭曲。所谓“公共事务”指那些相对
于私人事务而言的，涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求、关系其整
体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。公共事务也就是单个的个
人和家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是人类经济和社会生活所必不可少
的，实质上体现了全体居民共同利益的事务。大多数国家普遍把公共物品的提供
作为界定公共事务的主要依据。
摘要：

I摘要农民工是我国工业化、城市化进程中出现的一个特殊群体。尤其是进入20世纪90年代以后，我国的农民工在规模不断增长的同时，结构也发生了重大变化，最为显著的结构变化之一就是农民工迁移的“家庭化”趋势，由此便衍生了进城农民工同住子女教育问题。本文里，城市农民工同住子女是指那些随父母双方或一方在城市居住的孩子。他们面临的主要问题是教育机会不均等和教育质量低下，而这将影响一代人的成长，也不利于我国义务教育的普及和和谐社会的构建。因此，关注和解决进城农民工同住子女教育问题不仅是加快现代化进程的客观要求，也是促进义务教育均衡发展，构建和谐社会的现实需要。进城农民工同住子女教育问题产生于我国二元社会结构和...

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