公共政策的制定与公众利益关系协调的研究

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第一章绪论

§1.1 本文研究的社会背景和意义

§1.1.1 社会背景

20 世纪 80 年代以来，由经济领域的改革所推动，中国社会经历了一场深刻

的社会变革。这种发生在中国大地上的经济改革并非仅仅局限于经济领域，而是

在政治体制改革的推动下的全局性的变革，是社会文化、观念体系重新构建的过

程。在此过程中，我国社会阶层的利益结构也发生了深刻的变化，从过去以公有

制为基础的高度整体的利益结构发展到现在多元化的利益结构。由此引发种种社

会矛盾，社会不安定因素增多。期间，各级政府制定和实施的各类公共政策对于

推动我国经济社会各项事业的发展起到了重要的推动作用。但是，随着改革开发

事业的不断深化和拓展，中国的公共政策实践领域出现了一些新的情况和问题。

特别是 20 世纪 90 年代以来，国际环境中不安定的因素增多，不断爆发的生态危

机、社会危机、人为危机标志着人与自然、人与社会、人与人的相互关系充满了

各种矛盾和冲突。如何在保持经济高速增长的同时进一步维护弱势群体的利益，

促进社会的和谐与稳定？如何在确保经济效率的同时合理平衡社会各阶层的利益

关系？如何整合多元化的利益需求，正确引导和规范公众日益高涨的民主参与热

情？这就更加凸现了本文研究的重要性。

1.动荡不安的国际社会导致不稳定的因素增多

政治上，动荡不安的国际形势并没有随着“冷战”的结束而平息，反而出现

了更多更大的动荡。据统计，全球武装冲突的数量已从“冷战”结束前的每年 4

起上升到现在的每年 34 起，并且有逐年上升的趋势。某些大国借“反恐”之名，

肆意干涉别国内政和侵略弱小国家，是导致目前国际形势动荡不安的一个重要原

因。

经济上，南北差距进一步扩大，世界银行在 2000－2001 年的《世界发展报告》

中指出“世界仍然处于富饶的贫困之中。全世界 60 亿人口中，有 28 亿人口每天

的生活费低于 2美元，12 亿人口每天的生活费低于 1美元。” ①贫穷是人类目前亟

待解决的问题，也是国际社会动荡的一个重要根源。

①世界银行：2000－2001 年世界发展报告。北京：中国财政经济出版社，2001 年。

公共政策的制定与公众利益关系协调的研究

文化上，西方发达国家利用文化价值观念的不同，借保护“人权”之名，加

强了对非基督教信仰国家的政治干涉和军事打击。

2.急速的社会转型使我国进入社会危机频发期

进入 21 世纪，我国面临越来越多的、全新的、复杂的国际国内问题。随着改

革的进一步深化，中国社会正在经历着广泛而深刻的变化，主要表现在：体制转

轨、利益分配、贫富差距的扩大、社会结构的剧烈变动以及城市化进程不断加快；

随着开发力度的加大，中国正面临着日益激烈的国际竞争，处在全球化的浪潮之

中。我国在经济高速发展的同时，带来了不可避免的诸如环境危机、生态危机、

能源危机以及小部分人的信仰危机。

按照部分学者的观点，社会转型时期往往对应着社会发展序列上的“非稳定

状态”的频发阶段，是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最

严重的时期，是社会矛盾最容易爆发时期，也是经济容易失调、社会容易失序、

心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的管理时期。社会运行的传统规则和现代

规则在这一时期最容易产生冲突。转入美国著名学者塞缪尔·亨廷顿所言：“事实

上，现代性产生稳定，而现代化却产生不稳定。产生政治混乱并不是由于没有现

代性，而是由于要实现这种现代性所进行的努力。” ①

对我国而言，在正确处理“改革、发展、稳定”的关系中，社会稳定是最重

要的，是维系国家系统有序运作的根本保证。由于我国目前处于非稳定时期，在

目前党中央所提倡的建立“和谐社会”的大环境下，我国公共政策的制定必须考

虑到我国人民的公众利益，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

§1.1.2 选题意义

公共政策的制定和公众利益关系的研究，是公共管理管理学科目前所急需研

究的领域。认清我国目前转型时期社会的特征和公众利益以及利益偏好的特点，

加强和完善公共政策的制定是建立高效政府的有效途径之一，也是今后一定时期

内我国各级政府必须重视的迫切问题。因此，本文的选题具有一定的理论意义和

现实意义。

1. 理论意义

社会发展必然会产生许多社会问题，这些社会问题在不断发展和激化的过程

中，部分社会问题引起公共政策制定部门的重视。公共机构不可能在一段时期内

将所有政策问题完全加以解决，在发现公共政策问题后，政策主体的一项重要工

①【美】塞缪尔·亨廷顿：《变革社会的政治持续》，上海：上海译文出版社，1989 年第一版，第 34 页。

第一章绪论

作就是选择某个或某几个政策问题作为急需解决的问题。

在我国,随着公民社会的发展和政治体制改革的逐步深入，行政价值的内容

和焦点也会随之变化，其中一个重要表现就是公众利益及其偏好对公共政策制定

的影响。在传统统治行政条件下，公众利益及其偏好很难反映到公共政策中来，

其与公共政策制定者价值取向的偏差也被隐性化了；在现代公共行政模式下，由

于公共行政的日趋不确定性和复杂性，公共政策的制定和价值取向与和公众利益

及其偏好的冲突开始显现，并逐渐成为公共行政过程中所要处理的主要问题。然

而,当前已有理论多是一种规范性的较为宏观的分析，如公共决策要兼顾效率和公

平，公共政策应以公共利益为价值取向等，而缺乏对理论与现实间的偏差所进行

的解释性论证，同时，当前文献多就价值取向谈价值取向，就公共性或公共利益

谈公民参与及其重要性，而缺乏将两者联系起来的具体分析。本文将以隐藏在公

共政策制定背后的价值观的变化为主线，回溯我国公共行政不同阶段价值取向的

发展变化，分析中国特殊背景下公共政策制订者与公众间的价值偏离现象，以及

由此带来的各种冲突和协调难题，因而具有一定的理论意义。

2. 现实意义

从宏观环境来说，当前的中国正处于社会转型之中，正由传统农业社会向现

代工业社会乃至后工业社会、高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、

集权封闭管制导向的传统政治行政体制向分权开放透明服务导向的现代政治行政

体制、单一价值社会向多元价值社会的全面转型。随着社会全面转型的推进，不

断分化的社会利益，各种矛盾、摩擦和社会发展目标给政府的公共政策形成了多

方面的压力，使公共政策的实行过程成为一个充满风险、冲突、挫折、错误甚至

激烈对抗的领域。基于当前转型期社会问题及公共政策的功能与地位的考量，本

文关于对公共政策制定的价值取向与公众利益偏好的冲突协调机制的研究，恰恰

有助于避免上述问题的发生，增强政府与公共政策的合法性，有利于维护社会稳

定，确保我国经济同步的快速增长，因而具有重要的现实意义。

公共政策的制定与公众利益关系协调的研究

§1.2 文章的研究目的和方法与结构安排

§1.2.1 研究目的和方法

1．研究目的

本篇论文以公共政策制定过程中多为决策者所忽略的价值取向为分析主脉

络，对中国公共政策理论和实践的不同发展阶段进行详细论述，进而指出公共政

策的价值取向与公众利益偏好的各种冲突，提出相关的协调机制和手段，论证决

策者和公众间的价值取向偏离所可能带来的深刻影响。

2．研究理论和方法

本文在写作过程中主要参考了集团冲突理论与多元主义政策分析模式。

“冲突”在主体分析中，我们主要是运用集团冲突理论，认为各个利益集团

之间的分歧和纠纷构成了公共政策的主要内容。而当政府成为集团理论中的集团

之一时，政府就具有了双重角色：一方面，它是游戏规则的制定者和裁判员，它

负责为各利益集团之间冲突制定规则，处理冲突；另一方面，它是游戏规则的参

与者和运动员，它本身与其他各利益集团之间存在冲突，成为集团冲突的一部分。

从某种程度上说，这种冲突的主体分析，与多元主义的公共政策分析模式有一定

的相通之处。

多元主义理论在美国有着深厚的思想根基和政治现实意义，并在价值取向上

符合美国自由主义民主体制的现实需要。多元主义以及新多元主义以社会为中心，

认为社会政治力量在政治中具有决定性的重要意义，而国家的作用则是协调来自

社会的各种不同的政治和利益要求，尽可能达到一种平衡和合理的政治输出和政

策结果，以维护政治和社会的稳定。因此，社会团体、政党、选举、利益表达、

利益整合、政治过程以及相应的民主政治文化特征和政治制度安排成为政治学研

究的主要内容。

此外，本文还运用了政策过程的实证分析方法，以及参考了新制度主义的一些

观点。在研究方法上，文章主要运用了以下两种：

第一，案例分析的方法，理论和实证相结合。案例分析又叫个案分析，它包

括两个互相关联的方面：一是要对所指定的案例做出深刻而有意义的分析，二是

要将分析结果以严密的逻辑、清晰而条理的语言表述出来。通过具体的案例分析，

可以使文章的理论部分通俗易懂，同时也是对相关理论的进一步检验和论证。

第二，历史唯物主义方法。它是借助于对相关社会历史过程的史料进行分析、

破译和整理，以认识研究对象的过去，研究现在和预测未来的一种研究方法。这

第一章绪论

种方法的实质在于探求研究对象本身的发展过程和人类认识该事物的历史发展过

程，而不是单纯地描述具体的历史事件或历史人物的活动。文章通过对我国公共

政策价值取向历史阶段的分析，同时将案例置于具体的决策情境之中，使得研究

对象更加具体、生动。

§1.2.2 研究内容和结构安排

文章认为，公共政策是公共权力机关和非盈利社会组织为了有效的提供公共

产品和公共服务，保障和增进社会公共利益分配，促进经济社会协调发展，运用

公共权力确定公共政策目标，制定可行方案并从中选择一个满意方案的过程。然

而，纵观我国公共政策理论和实践的发展历程，我们不难发现，公共组织所最终

采纳的“令人满意的方案”却未必与公众利益及其偏好相一致。究其原因，公共

政策是与我国意识形态的包容程度密切相连的，而这一意识形态中的核心部分就

是公共政策制定者价值取向的发展变化。为此，本文从我国公共政策的生态环境

出发，对公共政策以及其与公众利益偏好的价值偏差进行详细阐述和论证，并力

求提出新的理论框架和解决建议。

通过详细的研究和紧密的逻辑推理，文章认为：

1.公共政策的制定与公众利益之间应当有一个黄金分割点：偏差是不可避免

的，关键是偏差应当达到哪个限度？限度之内的矛盾或者就是有利的，限度之外

则可能无法协调。

2.大多数情况下，公共政策的制定与公众利益之间的冲突是非对立性的，其原

因在于信息的不对称、对专家决策的要求、对公共价值进行整合和优化的责任等。

3.公共政策过程不能回避冲突，关键是要对冲突采取宽容的态度，并使冲突化

解机制制度化，避免冲突失控或产生破坏性后果。

4.公共政策制定部门自身价值取向的选择，以及不同的公众参与情况，最终导

致了面对冲突时所能运用的不同协调机制和手段。

本文各章内容分布如下：

第一章为导论，对本文所选课题的国际国内背景进行了一定分析，指出，正

确处理好公共政策的制定与公众利益之间关系，在目前情况下，具有重要的理论

意义和现实意义。另外，也对全文的研究目的、内容、方法以及文章的结构框架

进行概括。

第二章是国内外文献回顾部分，将从公共政策的制定和公众利益所产生的冲

突这一方面对文献进行述评，在此基础上，提出本文的相关概念，为下文的深入

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摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1本文研究的社会背景和意义§1.1.1社会背景20世纪80年代以来，由经济领域的改革所推动，中国社会经历了一场深刻的社会变革。这种发生在中国大地上的经济改革并非仅仅局限于经济领域，而是在政治体制改革的推动下的全局性的变革，是社会文化、观念体系重新构建的过程。在此过程中，我国社会阶层的利益结构也发生了深刻的变化，从过去以公有制为基础的高度整体的利益结构发展到现在多元化的利益结构。由此引发种种社会矛盾，社会不安定因素增多。期间，各级政府制定和实施的各类公共政策对于推动我国经济社会各项事业的发展起到了重要的推动作用。但是，随着改革开发事业的不断深化和拓展，中国的公共政策实...

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