公共服务均等化导向下的财税体制研究

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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 研究背景及意义
改革开放 30 年来，中国在经济社会领域取得的成果举世瞩目，经济保持持续
快速发展，社会发展日新月异。但同时，城乡之间、区域之间发展不平衡现象也
在日益凸显，特别是关乎民生根本的公共基础设施、教育、医疗卫生、就业、社
会保障、文化等基本公共服务的供需失调，在城乡之间、地区之间和不同群体之
间的提供不均等现象日益加剧，导致贫富差距越拉越大，两极分化现象越来越严
重，已经严重损害了社会公平、公正和正义，不满情绪和社会矛盾日益突出，成
为制约经济持续快速健康发展的瓶颈，也对社会稳定及和谐发展构成了潜在威胁。
党和国家从社会和经济发展的长远角度出发，在十六届六中全会上提出“以发展
社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发
达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”、“实现基本公共服务均等
化”的目标；党的十七大又进一步强调“要加快推进以改善民生为重点的社会建
设，扩大公共服务并将人人享有基本公共服务，作为促进社会公平正义、让人们
共同分享发展成果的重要内容和基本途径”，“要围绕推进基本公共服务均等化和
主体功能区建设，完善公共财政体系”。由此可见，实现基本公共服务的均等化，
是当前我国改革和发展的重点和目标之一，而以实现公共服务均等化为导向来进
行主体功能区建设，完善公共财政体系，必将促成财税体制也将围绕着公共服务
均等化体系的建立进一步深化改革。
我国的财税体制从 1978 年改革开放始，破除传统“二元”财税体制机制的“非
公共性”特征，为探索新的资源配置力量与方式、创新收入分配制度奠定了基础。
1994 年分税制改革是对中央和地方政府收入分配进行的一次激进式改革，他的主
要成效就是明确中央和地方在事权和财权上的关系，梳理了政府职责，建立了一
个相对明确的收入分配机制，为提高各地方支付公共服务的能力，实现公共服务
均等化提供了有利的财政保障。但为了减少因利益触动而造成的阻力，此次改革
并不彻底，在很大程度上保留了地方既得利益，旧体制中的“包干制”等要素也
保留了下来。收入分配中，地方政府并没有得到包括自主决定地方税税率的权利
在内的任何实质性税收自主权，造成“财权层层上移，事权层层下放”，事权配置
与财权划分不匹配，尤其是地方政府承担着繁重的公共服务职责却没有相应的财
力做保障。作为调节地区差异的转移支付，因制度不规范、规模不合理、资金来
公共服务均等化下的财税体制改革
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源不稳定、支付方式不科学及随意性大，不能有效发挥平衡政府财政能力和促进
公共服务均等化的作用。因此，新一轮的财税改革应该如何从匹配基层政府事权、
财权，集中财政资金、明晰总量等方面继续推进，在体制、税制等各个层面应该
采取什么样的具体措施，尤其是转移支付制度应该如何进行规范化改革，使地方
政府具有均等支付基本公共服务的能力，以确保每个公民在不同城乡、地区，均
有机会享受法定的基本公共服务项目。以上就是本文从公共服务的均等化的视角
出发，探讨进一步推进财税体制改革科学发展的背景分析。
本文以目前公共服务非均等的现实状况为依据，在测算基础教育、医疗卫生、
就业、社会保障几方面公共服务均等化水平的基础上，分析财权事权配置及转移
支付制度对提高公共服务均等化水平的贡献度，找出财税体制方面的影响因子，
并借鉴国外富有成效的的改革措施，为优化现行财税体制创造实现公共服务均等
化的制度环境提供参考性的思路和针对性建议。
§1.2 文献述评
§1.2.1 公共服务均等化研究的文献综述
现代意义上的“公共服务”，早在市场经济体制发育成长和公民社会兴起的过
程中就已经出现，由西方发达国家政府在 19 世纪后期开始大规模地提供。但是，
“公共服务均等化”的理念形成与付诸实施至今也不过半个多世纪，对公共服务
均等化问题的研究时间并不长，尤其国内研究主要是近几年特别是近两年的事情。
“公共服务均等化”是人类社会发展到一定阶段的产物，该制度源于西方国家。
随着时间变更，一些市场经济相对成熟的发达国家相继经历了平等、均等、正义
等理念和受益均等原则、主体广泛原则、优惠合理原则以及传统机会平等说、资
本平等说、能力平等说等思想学说的历史进程后，逐步在社会领域形成了“公共
服务均等化”的共识，认为公民享受基本均等的公共服务是天经地义的、是公民
与生俱来的权利。随后，这一共识演变上升到制度层面成为公共服务均等化制度，
且早已成为发达市场经济国家基本施政纲领，如加拿大正式的均等化制度始于
1957 年。Nagel(2006)认为①，美国、加拿大在教育、失业、看病、养老和住房等方
面已经实现均等化，主要体现在：一是每个小孩均可以享受义务教育；二是每位
失业人员可以维持基本生活标准；三是每个公民可以享受最基本的医疗服务；四
是每位老人可以享有比较稳定的基本经来源；五是每个公民可以享有基本住房保
①廖文剑，基本公共服务均等化研究文献综述，辽宁行政学院学报，2008（9）
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障。
我国最早提出公共服务均等化，是在 2003 年SARS 爆发后针对公共卫生体系、
公共应急处理机制等所暴露出的公共服务存在的问题进行深刻反思、深入研究的
基础上提出的。此后，我国学者开始越来越多地关注这一问题的研究。党的十六
届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确
提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。
在本人涉猎的著述、文献中，有关公共服务均等化问题主要涉及的内容有如
下几点：一是公共服务均等化的内涵与界定。公共服务均等化可以简单定义为“一
国内不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务”，但不同学者对其
内涵却有着不同的理解和界定。如唐钧认为②，公共服务均等化是指在基本的公共
服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利；或者说，政府应该尽可能地
满足全国人民在公共服务领域的基本物质需求。公共服务领域或称社会领域中有
六项公民权利，国家必须予以保障或满足的：生存权、健康权、居住权、受教育
权、工作权和资产形成权。政府与社会要给予制度性保证和有效社会支持，确保
社会领域基本公民权利的实现。常修泽、曹杰③认为公共服务均等化可以从三个方
面来理解：第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；第二，全体公民
享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均
等或相对均等；第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，应尊重社会成
员的自由选择权。还指出现阶段我国公共服务均等化包括就业服务和基本社会保
障等“基本民生性服务”、 义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共
事业性服务”、公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”和生产安全、
消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”四个方面的内容。楼继伟
（2006）④认为公共服务均等化是指一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平
等享受国家最低标准的公共服务的权利。迟福林（2006）⑤、张恒龙（2007）、陈
宪（2007）⑥认为，公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享受到水平大
致相当的基本公共服务，包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。贾
康（2007）认为严格意义上的公共服务均等，是指向全国各地的居民提供在使用
价值形态上大体相同水平的公共服务。江明融、刘学之⑦认为基本公共服务均等化
②廖文剑，基本公共服务均等化研究文献综述，辽宁行政学院学报，2008（9）
③邓蓉敬，公共服务均等化研究综述，资料通讯，2007（5）
④刘明中，推进基本公共服务均等化的重要手段（上）——财政部副部长楼继伟答本报记者问．中国财经报，
2006-02-07
⑤迟福林，公共服务均等化：构建新型中央地方关系，廉政瞭望，2006（12）
⑥张恒龙，陈宪．构建和谐社会与实现公共服务均等化，地方财政研究，2007（1）
⑦刘学之，基本公共服务均等化问题研究．北京：华夏出版社（2008）
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是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一
视同仁的基本公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面的内容。
二是公共服务均等化的现状与原因及实现均等化的途径。陈昌盛⑧等根据各省
2000 年～2004 年八类公共服务的单项及综合绩效、人均财政支出及人均 GDP 的
最大最小值之比和变异系数得出：相比人均财政支出和人均 GDP，近年来我国基
本公共服务综合绩效的地区差异虽然要略低，但也处于较高水平，而且从 2000 年～
2004 年差异呈明显扩大趋势；在各类基本公共服务中，科学技术、基础设施和社
会保障的地区差距偏高，其他类型公共服务差距相对小一些。包兴荣认为⑨：当前
的城乡差距集中表现在城乡基础设施和公共服务上的差距，而城乡公共服务的差
距又突出表现在农村公共教育、公共医疗和社会保障等社会性公共服务产品供给
水平远落后于城镇。除此之外，还有其他学者对我国不同类别的公共服务均等化
现状进行了深入分析，或对地区之间、城乡之间甚至少数民族地区的公共服务均
等化进行了研究，但大多数研究结果都表明，我国公共服务不均等的现象比较突
出。在指出公共服务不均等的基础之上，学者们对导致公共服务不均等的原因作
了进一步分析，谈了一些自己的看法：郭琪认为：中国地区间公共服务非均等化
的主要原因在于地区间经济发展水平和自身财政能力的差距。江明融认为：城乡
公共服务非均等化主要是由长期实行的城市偏向型的公共服务供给制度造成。张
恒龙、解垩等认为税收返还强化了财政不均等，而财力性转移支付和专项转移支
付的均等化效果比较有限。曹俊文通过实证分析得出结论：现行转移支付制度缩
小了省际间及三大经济区域之间的财力差距，但未能有效降低中部、西部地区内
部各省市之间财力的差距。⑩对于如何实现公共服务均等化，学者们认为实必须改
革和完善公共财政制度，进一步理顺中央与地方关系，健全公共服务体制，完善
城乡协调发展制度，加快收入分配制度改革，优化现行转移支付制度等等；也有
学者认为在强调政府在基本公共服务供给中主导作用的同时，必须提倡基本公共
服务的多元参与，构建公共服务的多元供给机制。
虽然国内学者对公共服务均等化的研究时间并不长，但取得的成绩却是令人
鼓舞的：已经基本形成较为完整的研究框架；对公共服务均等化的内涵、我国当
前应实现均等化的公共服务的范围、实现途径及其均等化效果等方面取得了不少
有价值的研究成果。
⑧陈昌盛，蔡跃洲编。中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M]。北京：中国社会科学出版社，2007
⑨包兴荣，社会公正话语下的城乡社会性公共服务统筹刍议，四川行政学院学报，2006（3）
⑩刘德吉，公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径:文献综述，上海经济研究，2008（4）
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§1.2.2 财税体制研究的文献述评
财税体制研究是西方学者对公共财政关系研究中长期广泛关注的问题，其中
财政分权，税收划分及转移支付等，是研究政府间财政关系的关键问题。对于政
府间财政职能的划分，马斯格雷夫（Musgrave，1959）在《公共财政理论》一书
中作了经典论述：“财政联邦主义的核心在于资源配置政策应该由地方政府根据各
地居民偏好不同来调整，而分配和稳定政策则主要归于中央政府负责。”⑪财政联
邦主义还提出应遵循“收益原则、行动原则、效率原则、适应原则”等财政收支
划分原则以保证中央和地方政府间财政职能划分的落实。财政收入主要研究的是
税收权限划分的问题，马斯格雷夫（Musgrave，1983）、麦克鲁尔（Mclure，1983）
⑫巴哈（Bahl，1994）⑬等人的研究贡献比较突出，他们的“最有分税原则”主张
应该按照各税种流动性、来源地、收入再分配作用、经济稳定作用等特点在中央
和地方政府间划分税收权限，将具有高度流动性要素、或调节收入再分配作用以
及贯彻经济稳定政策和收入周期不稳定的税种划归为中央、而具有非流动性、或
以居住地为基础征收的税收适宜划归地方政府。在财政分权模式中，对政府间转
移支付制度的研究也十分广泛、深入，因为转移支付承担着保证国家宏观调控、
优化公共资源配置的责任，具有调节政府间收入分配和平衡财政能力的作用，如
美国学者彼特瑞（Petchey）、夏普洛（Sharo）等人从政治学、社会学角度研究了
政府间补助金的必要性，认为政府间补助金的存在是联邦国家整体得以产生并正
常运转的必要条件。⑭
与国外相比，我国对政府间财政关系、财税体制的研究起步较晚，文献成果
并不是很多，但不同的学者还是从不同角度作了分析研究，如吴俊培（1994）从
现代公共部门经济学的核心范畴入手，界定了市场经济中政府职能，并对政府的
配置、稳定、分配等基本职能在各级政府间的合理划分作了规范性分析。⑮寇铁军
（1996）从中国中央政府和地方政府关系的历史沿革中总结并分析了政府间事权
与财权划分的基本依据，提出了财政体制改革的目标模式。⑯卢洪友（1999）对政
府职能的界定、政府事权与财政支出责任划分、各级政府间税收与非税收入的划
⑪Musgrave,Richard A.:Public Finance in Thoery and Practice:A Study in Public Economy,New
York:Mcgraw-Hill,1959.
⑫Mclure,Charles E:Introduction in Charles E. Mclure, ed. Tax Assignment in Federal Countries, Austrilian National
University Press, 1983.
⑬Daphne A Kenyon:Tax policy in An Intergovernment Settings:Is it Time for the US to Change ?
⑭凌岚，政府间财政关系：理论发展与政策展望，财政研究，2001（2）
⑮吴俊培，论中央和地方财政关系，经济研究，1994（4）
⑯寇铁军，中央与地方财政关系研究，东北财经大学出版社，1996 年第 1版
公共服务均等化下的财税体制改革
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分、政府间转移支付制度的构建等作了系统的分析和研究。⑰李齐云（2003）从市
场失灵入手对政府职能进行界定，在此基础上对政府间职责划分、财政支出与收
入划分、政府间转移支付支付进行了理论分析，并借鉴国外分级财政体制的经验，
针对我国现行财政体制存在的缺陷提出了具体的改善思路。⑱孙开（2004）运用规
范分析和实证分析相结合的方法，对财政体制运行做了若干理论探讨，将我国分
税制改革后财政体制运行的实际情况同若干代表性国家行比较分析，总结了值得
学习和借鉴的经验，对财税体制中支出划分、税收划分和转移支付等方面的进一
步改革提供了参考。⑲国内学者对财税体制的研究主要集中在财政体制框架内，虽
然有些研究也涉及到了政府的公共服务提供职能，但是相对而言并不是很明确，
对于以公共服务均等化为导向来研究财税体制改革的问题则更少。贾康、马衍伟
在《推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究》一文中提到主体功能区协调
发展涵盖了地区间公共服务均等化的内容，以推动主体功能区协调发展为目的，
分析了当前的财税体制存在的问题并提出了相关财税政策的改革内容。艾洪德从
当前义务教育、公共卫生、社会保障等公共服务的需求增长和财政投入不足的视
角，提出了以基本公共服务均等化为主线优化财政支出结构、改革完善现行转移
支付制度等主张和相关的具体建议。史明霞对我国财税体制的现状作了详尽的分
析，指出了现行财税体制造成公共服务非均等的一些体制弊端，并提出了深化分
税制改革和财政支出改革的一些措施，皆在为推进公共服务均等化创造有利的制
度环境。其他一些学者也逐渐从推进基本公共服务均等化的角度分别对税制改革、
转移支付制度完善等方面作了一些分析研究。
虽然当前国内对公共服务均等化导向下财税体制改革的研究不多，但现已有
的成果也是显而易见的：对我国实施基本公共服务均等化导向下的财税改革进行
了相关理论和实证分析；对我国分税制财税体制若干方面内容对公共服务均等化
的影响做了不少分析，尤其对财政转移支付的均等化效果进行了深入研究，取得
了颇具价值的研究成果；计量分析方法在研究中的广泛应用等等。但是，在取得
成果的同时，目前的研究尚存在以下几点不足：第一，对基本公共服务在不同社
会阶层之间的群体性不均等问题研究不足，从而致使财税改革在解决此方面问题
上出现盲点；第二，在分析公共服务的地区不均等时，多数学者注重从财税体制
改革、转移支付等方面解决东、中、西三大经济区域之间的不均等，而往往忽视
省际、省内不同县市间公共服务的不均等；第三，对公共服务不均等的度量，多
以财政收支或公共服务的财政支出为依据，较少考虑公共产品与服务供给的成本
⑰卢洪友，政府职能与财政体制研究，中国财政经济出版社，1999 年第 1版
⑱李齐云，分级财政体制研究，经济科学出版社，2003 年第 1版
⑲孙开，财政体制改革研究，经济科学出版社，2004 年第 1版
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景及意义改革开放30年来，中国在经济社会领域取得的成果举世瞩目，经济保持持续快速发展，社会发展日新月异。但同时，城乡之间、区域之间发展不平衡现象也在日益凸显，特别是关乎民生根本的公共基础设施、教育、医疗卫生、就业、社会保障、文化等基本公共服务的供需失调，在城乡之间、地区之间和不同群体之间的提供不均等现象日益加剧，导致贫富差距越拉越大，两极分化现象越来越严重，已经严重损害了社会公平、公正和正义，不满情绪和社会矛盾日益突出，成为制约经济持续快速健康发展的瓶颈，也对社会稳定及和谐发展构成了潜在威胁。党和国家从社会和经济发展的长远角度出发，在十六届六中全会上提出“以...

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