公共服务供给与电子政务的研究

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3.0 牛悦 2024-11-19 4 4 1.19MB 91 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪论
随着信息的网络化、经济的全球化和管理的人文化，社会的现代性特征日益
凸现，因此它对各国的政府管理和服务也提出了极大的挑战。要求我们不能固步
自封，及时了解全球的发展态势，并不断地调整自己的管理模式和管理方法以适
应国际上先进的公共服务管理理念。政府除了提供本国国内的公共产品和服务
外，全球化打破了原有的国家的政治限度，要求政府能及时满足跨越国界的公共
服务范围内的产品；信息的竞争无疑是当今最大的竞争，及时 、准确、灵活的
信息传递方式和交流方式是取胜的关键，深刻认识到信息的重要性并积极发挥它
的优越性，取其之长补我之短，才能加快建设我国信息化的进程；僵死的、等级
制的官僚制组织形式曾经支配了整个 20 世纪漫长的时期，僵化的、高成本、忽
视公民意识的管理模式已被淘汰，如今已向弹性的、以市场为基础的公共管理转
化，积极了解公民意向、增强公民意识和调动公民参政议政积极性的并提供全方
位、高品质的公共服务和产品的政府才是当今赢得民心、民意的关键。这不仅仅
是一种形式上的变革或管理风格上的变化，而是在政府的社会角色、政府与公民
关系以及政府与社会的关系方面的巨大变革，这恰恰是管理人文化、政治文明化
和社会进步化的凸显，是以公民意识、公共利益和公共服务为价值取向的变革。
公共供给与公共需求相互平衡的规律是公共行政的基本规律。服务本身就意
味着供给和需求的有效平衡。好的供给可以刺激需求，而需求反过来影响着供
给，二者互为促进。随着社会环境和人们生活水平的不断提高，公民个人的需求
得以满足之后对公共需求的要求程度和质量也在不断提高，因此政府的职能定位
和目标价值取向也要随之变化。理论上政府作为公共产品和服务的唯一提供者因
为自身的能力和职能有限，必然随着这两者之间的矛盾的不断扩大而寻求新的解
决方法。一方面要调动一切社会有利因素、利用一切先进的高科技手段和方法，
把自己作不到、作不好的事情作到、作好，满足公民的日益提高的公共需求；另
一方面了解市场、不断提高公共服务的能力和水平，找到适合自己的公共服务供
给模式并使之不断完善。这就才是公共服务的真正价值所在，也是良好的公共服
务的衡量标准和目标。
§1.1 课题来源及意义
从最初的以传统的公共行政为主的政治统治到后来的以管理理念为主的社会
治理再到现在的以公民为核心的公共服务这一演变过程，向我们展示了行政管理
的改革实践，同时也昭示了随着行政环境而变化的政府核心职能的转变，即由统
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治到服务。当前各国财政危机、官僚主义、权力腐败和社会不稳定引发的公众对
政府的信任度下降的严峻现实中，强化政府的公共服务责任是政府赢得民意的重
要基础。公共服务改革因此成为全世界各国的行政改革关注的重点和潮流。
既然是服务，提供有效的供给才是公共服务的良好保障和推动力。随着经济
的发展和人们文化水平的不断提高 ，人们的对公共服务的需求范围和质量在不
断扩大，而政府由于自身的财力和能力有限，难以保证公共服务的有效供给，那
么所出现的这个需求空间怎样弥补？除了政府自身的高效改革外，不少国家正在
促进公共服务的市场化进程，可是仍然会出现市场失灵和准市场失灵（政府失
灵），从而出现了非政府组织，它的出现不仅弥补了政府无法完成或者顾此失彼
的现象，还有效的促进了社会的公平和公正，照顾了弱势群体的利益，更体现了
“服务”的价值取向和理念。因此公共服务模式呈现了政府，市场和非政府共同
治理的局面，而他们三者无论从自身的独立性出发还是从彼此之间的相关性来
讲，都需要不断地发展、转变，那电子政务就是在完善政府服务、市场供给、非
政府组织活动以及他们之间的互动性上发挥重要作用的动力和方法之一。
随着信息化和网络化的发展，信息技术正渗透在我们生活的方方面面，当然
也包括政府管理。电子政务是信息技术的产物，是利用现代信息技术来实现有效
的重塑政府。它不仅改善了传统的行政流程，组织结构，办事方式，更重要的给
我们提供了一个现代化的管理理念。无论从向公众提供高效、透明、快捷的服务
而言还是给公众提供一个公正、平等的共同参与、共同治理社会的平台出发，它
都是我们最佳的选择。
公共服务的供给是我们研究的其中一个方面，更重要的是研究在具体的情境
下公共服务提供的有效性的问题。两者分别揭示了公共服务供给的“实然”和
“应然”。我们知道，大多数公共服务供给的核心和根本问题是公共服务的有效
性（Effectiveness）问题，而有效供给本身具有两层内涵：首先是实现公共服务供
给的模式是否有效；其次是在一定的供给模式下的公共服务提供的是否有效。前
者在政策选择层面上构建了公共服务供给的制度性框架，解决的是（how & who）
“如何提供服务”和“由谁来提供服务”的问题，以及多元供给格局的建构；后
者涉及在政策推行中，采用什么样的方法、手段和配套的方式，来更有效地提供
公共服务。它要解决的是“如何做和如何才能做好”的“措施性”问题。毫无疑
问，政府在公共服务的供给和推动供给方式的转型方面，处于极为重要的位置。
在这种意义上，我们可以说政府正是为有效提供公共服务和促进公共服务的多样
化供给而存在和延续的，公共行政本身也是“关于公共服务供给的制度安排”。1
1C Hood , Public Administration ,in V Bogdanor(ed) , The Blackwell Eneyclopaedia of
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因此，研究公共服务的有效供给的元问题就是现代政府存续的合法性可能取决于
如何能够保证公共服务供给的效率（efficiency）、效益（effectiveness）和经济性
(economy)(3E)。
公共服务的需求是无限的，因此公共服务供给模式也要不断地改革、转型和
完善。而电子政务以它特有的优势必将在促进公共服务供给模式转型和改革中充
当无法替代的“措施性”作用。公共服务为我们提供了一种全新的行政管理理
念，而电子政务则是提供了一种有效实现和完善这一先进理念的最有效的现代化
方法体系。
§1.2 国内外研究现状
国内学者主要是侧重于对电子政务和公共服务两者的单独性研究颇多。对于
电子政务的研究多是以介绍和继续探讨它的理论和技术层面的研究，鉴于国内的
信息普及现状和公民的自主参与意识以及我国的行政改革现状，多是一些以普及
有关电子政务的常识理论和计算机技术为主的说教文章，还有很多是对于它的发
展和完善的理论探讨的尝试，因为它在我国毕竟是一个相对比较新的课题，就连
公务员本身对于电子政务的研究也只是停留在一个概念化的层次上，包括它的理
论基础、特点、内容、发展阶段、技术要求等，从技术角度，安全角度，制度层
面和法律保障以及经济学上的成本效益理论为依托来提倡电子政务的建设和进一
步完善。电子政务对我国的行政改革所起到的积极的促进作用，对于我国的市场
化进程和公共行政的现代化、服务化所起的推动作用也有一些研究，很值得借
鉴。在新公共管理基础上发展而来的公共服务则是很多学者的研究热门，他们从
公共服务发展的历史、条件、内容和历史必然性以及公共服务的供给模式等方面
入手，从不同方面研究了公共服务的发展态势，也有个别的文章将电子政务和公
共服务结合起来进行了研究，但仍有很多尚待研究的空间。
国外的学者相对来讲，在这些方面的研究比较成熟些。不仅因为他们电子政
务本身的建设和实施进程比我国先进，理论成果颇丰，更重要的是他们的行政改
革比我们早，比我们成熟，还有雄厚的经济基础为后盾，人们的信息化程度高、
民主参与意识强，所以国外的学者更倾向于从实例出发，从解决问题出手，而不
像我们很多研究多停留在理论层面的介绍和探讨。外国的电子政务建设水平高，
很多国家都已经达到了电子政务建设的第三、四阶段，他们不仅实现了信息的发
布和网上办事，还实现了阶段性的政府和公民的互动。现在很多国家重点在建设
Political Institution ,Oxford : Basil Blackwell , 1987 , P504.
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电子政务的地区与地区之间，地区与中央之间以及本国与其它国家的互通式服务
体系，理论基础和技术标准都渐渐地趋于成熟。而他们的公共服务也有原来二战
时期建立起来的“福利国家”慢慢转向建立服务型政府，认识到了有限政府的重
要性和高效性。西方国家由最初的完全市场化转向政府和市场共同管理的模式，
可是由于市场失灵和政府失灵给公共需求留下了巨大的空间，同时还由于公共服
务的特殊性决定了单独的市场和政府都无法解决了公共需求的有效供给，所以呼
唤全社会的共同治理和全民的共同参与，因此从提供更广泛的服务领域和更宽泛
的服务范围以及很多弱势群体的要求，非政府组织应运而生，而且得到了越来越
多的支持，发展越来越壮大。
因为电子政务是利用现代信息技术和网络技术来改善公共服务的水平和质
量，而公共服务领域的变革目的是提供给公民更为高效，平等，公平，透明的服
务。所以，将二者联系起来，从现阶段的服务模式和电子政务的发展情况入手，
从而剖析了现代的公共服务供给模式，以寻求更为有效的公共服务。
§1.3 研究内容
首先，本文从公共服务的有效供给入手，又着手分析了与公共服务供给相关
的一些要素，从而指出了怎样建立高效的公共服务供给模式：一方面是从单一的
政府供给主体向多元化的供给主体的转变；另一方面是从政府主导向市场主导的
转化，实现公共服务供给的市场化和社会化。在这两个方面具体实施的过程中关
键要素是引入竞争机制，从而建立一个有活力、有效率、有回应能力的供给模
式。市场化和非政府组织的积极参与仅仅是我们实现竞争的基本途径，我们要凭
借这种手段和方式建立符合市场规律、公民需求、高效高质的公共服务供给模
式。当然，模式的选择并不是单一的，在不同的发展阶段和具体的国情下，可能
要多种模式并行发展，取长补短。公共服务的生产或提供由政府部门和非政府机
构双方，通过建立明确的权利义务关系以及生产监督关系而协作完成。公共服务
供给模式的有效性更多地取决于在公共服务类型的判断和细分的基础之上公共服
务的市场化和社会资源的竞争程度。要实现公共服务的有效性还在于其它两方面
的努力:一是需要合理选择，并且健全和完善与供给模式相关的政策工具(Policy
Instrument)的各项具体操作方法、机制和守则，二是伴随新的公共服务供给格
局的形成，配套的政府行政管理方式(组织方式和行为方式)变革， 它是公共服
务有效提供的最终保证。
其次，分析了我国的公共服务供给的现状。上海浦东名人苑的案例分析说明
我国公共服务供给所取得的成绩，这是值得我们继续保持和发扬的；又从另一个
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方面，从不同角度分析了我国公共服务供给的存在的问题和需要进一步改进的地
方。然后，从公共服务供给的专业角度出发，深层次地分析了存在问题的根源，
为以后提出建议和对策奠定理论基础。
再次，通过对电子政务的概念、特点、价值分析、实现模式、发展阶段以及
我国电子政务的发展现状的介绍，明确电子政务的发展过程即信息发布 网上
办事 提供电子化公共服务（电子服务）的过程，这恰好与公共服务的供给
模式发展趋势相一致；进入到本文的核心环节即公共服务的供给与电子政务相关
性分析，从政府职能、公共支出、公共服务供给的主体与对象、公共服务供给的
流程以及公共服务供给的竞争五个方面阐述了二者的相关性，从而将二者有机地
结合起来，找到契合点。
最后，以前面的研究作为铺垫，从促进公共服务的有效供给角度出发，以电
子政务与公共服务的相关性为突破点，找到公共服务供给的未来发展趋势就是电
子化公共服务，继而从人员的观念和素质层面上、技术层面上、制度层面上、法
律层面上以及文化氛围的层面上探析电子化公共服务的建设路径，希望对我国的
电子化公共服务建设起到一点理论指导作用。
本文以公共选择理论、新公共管理理论，治理理论以及经济学中的成本－效
益理论、新公共服务理论为理论基础。通过理论和实践的变革寻求更为先进的管
理和服务理论，再用先进的技术和方法和政府服务有效的结合起来，从而实现用
新方法、新手段来满足社会的无限需求，来促进公众对政府的满意度和认可度，
促进整个社会的协调发展。
说到底，公共服务的有效供给模式就是为了实现“效率”这个元问题，是实
现“公”与“私”竞争和合作的协调体。
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第二章 公共服务供给的相关要素分析
§2.1 公共服务供给的涵义
纵观世界各个国家的发展进程，每个国家因其特有的历史原因、传统文化、
价值观念和民俗民风都有着自身的发展特点。中国社会的发展也是无独有偶。其
中，关于对政府和社会的认知和把握，包括政府的地位、作用、职能领域及其定
位、规模、行政方式、组织结构的设置等，也与发达国家和中等发达国家的政府
存在着显著的差别，而且恰恰正是这样的差别充分保障了中国社会的稳定和绵绵
不断的延续，同时也体现了我国行政管理的有效性，即政府的主导性地位是顺利
完成中国经济转型和社会体制转型的必要条件，而这种条件的实现是以中国特有
的权威性手段和严密的官僚等级观念来得以保证实现的。在此过程中，政府作为
社会资源的唯一垄断拥有者可以高效集中最多的社会资源保证实现各时期、各阶
段的社会发展目标。但是，就现代人类文明的进程及其发展前景而言，认识到顺
应政府与社会发展的一致性、协调性的趋势并主动地遵循事物发展的必然规律才
是更加重要的，更是明智之举。
随着我国从计划经济向市场经济的转变过程中，政府职能也将随之而发生变
化。党的十六大明确指出了我国的政府职能即经济调节、市场监管、公共服务和
社会管理。从中我们更进一步清楚了我国政府的职能已经逐步从管制向服务、管
理转变。公共服务既然是我国政府的基本职能之一，也是衡量政府工作效率和服
务满意度的重要标准，更是提高政府在公民中的信任度、支持度的有效手段和途
径。因此，发挥政府自身的优越性、有效地集中和调动一切人力资源和社会资
源，为公民和社会提供高质、高效的公共服务才是当前政府最重要的职责之一。
公共服务供给可以从三方面理解:
一是从字面角度，在现代经济学理论中，供给和需求被视为市场经济中价格
函数的两个变量。供给(supply)的内涵是指在特定的时间，在商品与劳务市场中，
厂商(企业)以一定的市场价格为条件，愿意而且能够为市场提供的商品与劳务的
数量。相对应的，公共服务的供给反映的是社会(公众)所能够免费或者以一定价
格购买而得到的公共服务(和物品)的量。2
二是从主体的角度，来探讨由谁来提供公共服务，公共服务的主体可以是一
个主体还可以是多个主体，它们之间进行有效的协调和沟通，其目的是多种多样
的，但最终客观上却实现了公共服务的有效供给。从现阶段的实际情况来看，公
2 杰理·怀特海德，«经济学»，新华出版社，2000 年，P95
摘要：

第一章绪论1第一章绪论随着信息的网络化、经济的全球化和管理的人文化，社会的现代性特征日益凸现，因此它对各国的政府管理和服务也提出了极大的挑战。要求我们不能固步自封，及时了解全球的发展态势，并不断地调整自己的管理模式和管理方法以适应国际上先进的公共服务管理理念。政府除了提供本国国内的公共产品和服务外，全球化打破了原有的国家的政治限度，要求政府能及时满足跨越国界的公共服务范围内的产品；信息的竞争无疑是当今最大的竞争，及时、准确、灵活的信息传递方式和交流方式是取胜的关键，深刻认识到信息的重要性并积极发挥它的优越性，取其之长补我之短，才能加快建设我国信息化的进程；僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配...

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