非领导成员公务员绩效考核体系研究--深圳市工商局绩效考核的实证研究

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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 选题的背景、来源
当今世界，全球经济一体化的步伐越来越快，在市场经济和高科技飞速发展
的背景下，中国政府所面临的国际竞争与挑战也愈来愈多。在世界各国开展新公
共管理运动中，我国政府也开始调整其职责与功能，以适应时代和环境的变化与
发展。在执政理念方面，由权力政府转向责任政府和服务政府；在职能方面，从
无限政府转向有限政府和无限服务。
社会主义市场经济在我国已经确立了十四个年头，国家经济发展态势良好，
GDP 以接近年平均增加 7%的速度增长，国民收入也在不断地提升。但是，经济的
发展必定带来一系列的社会问题，越来越多和越来越复杂的社会问题的出现，这
就给我国政府提出了更新更高的要求。
公务员作为政府的主要组成部分，近年来队伍发展越来越庞大。有国内学者
在报章上指出，2003 年中国内地公务员人数是六百五十三点六七万人，据大公报
报道，中共中央党校研究室副主任周天勇在接受采访时指出，中国实际由国家财
政供养的公务员和准公务员性质的人员超过七千万人。据不完全统计，在公务员
实行报考以来的 13 年中，已至少有 80 多万人走上公务员岗位。其中从农民中录
用公务员 5000 余人，从非国有单位录用 4 万人，从待业人员中录用近 1 万人……
据国家人事部有关人员介绍，除海关职位外，2006 年中央国家机关及其系统共有
97 个部门的 10282 个职位面向社会公开招考。最终，通过招考部门资格审核的考
生约为 50 万人，合格人数与计划录用人数的比例约为 43∶1，超过了 2005 年 37：
1 的平均报考比例。2006 年上海公务员计划招聘人数为 2300 名，而此次报名人数
超过 4 万人，录取比例 15：1。而且，近年来，公务员也在不断地加薪。据《国际
金融报》等媒体 2005 年 9 月的报道：我国拟于 2006 年起上调公务员工资。香港
文汇报报道，中国有关部门正在酝酿工资调整方案，可能在明年中调高中国公务
员工资水准，预计平均加薪幅度约百分之十五。
1993 年 8 月 14 日，国家颁布了《国家公务员暂行条例》，并于 1993 年 10 月
1 日起正式实施，以作为对国家公务员管理的依据。随着十几年的实践发展，在积
累了相当的经验，各方面条件也基本成熟的条件下，2005 年 4 月 27 日第十五届全
国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，并
于 2006 年 1 月 1 日起实施，这标志着我国的公务员管理已经被纳入了法制化的轨
道，这也是社会进步的表现。
非领导成员公务员绩效考核体系的研究—深圳市工商局绩效考核的实证研究
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§1.2 课题的意义
我国政府公务员的绩效管理研究和实践起步比较晚。目前在一些地方政府中，
广泛开展了机关效能建设和“工作目标责任制”考核，但仍然缺乏统一的理论指
导和规划。我国公务员绩效管理体系的自身建设还相当不完善，无论在理论和实
践上都存在不少的问题。
随着政治民主与科学技术全面进步，政府公共行政的职能迅速扩展，社会对
政府公共行政管理无论在质量上还是数量上的要求都越来越高。
近年来，我国公务员队伍越来越庞大，越来越多优秀人才涌入了公务员队伍，
公务员的薪水待遇也在不断地提高。公务员作为政府的基本组成部分，行使公共
权力，提供公共服务，其绩效的高低直接影响着政府绩效的高低，所以，政府公
务员的绩效管理就显得十分重要。
但是，目前我国处于政治体制和经济体制传统与现代交替并存的混合时期，
而且政治体制改革滞后于经济体制改革，传统行政管理体制下的人事管理观念、
内容与方法已不适应现代的行政环境，更是受到现代人力资源管理理念的挑战。
传统行政人事绩效管理已严重制约了组织绩效的提高与行政效能的发挥，因此，
对适应新形势的绩效管理体系的研究就显得十分有意义。
《国家公务员暂行条例》对公务员绩效考核做出了规定，对公务员的考核，
按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩，重点考核工作实绩。《中华人
民共和国公务员法》在对公务员绩效考核做出的规定中，除了德、能、勤、绩外，
又增加了廉，这是对公务员全面考核的一个完善。
本论文研究的意义在于它实用性。公务员是一个不断发展壮大的队伍，当前
的公务员绩效管理存在许多的问题，主要是绩效考核指标的过于粗糙，绩效考核
过程流于形式，绩效考核过于定性化，缺少定量化的方法，导致考核结果不够科
学准确，考核的结果没有有效地运用等等。笔者通过运用定量化与定性化的方法
进行绩效考核，将一些模糊的考核指标清晰化，使考核结果公平与真实，符合实
际情况，并将考核的结果付诸运用，使之完成一个绩效管理的闭合循环、螺旋上
升过程，真正发挥绩效管理的作用，提高公务员和政府的绩效，并且对深圳市工
商局非领导成员公务员绩效管理体系进行了实证研究。
§1.3 该领域目前的国内外先进水平
最近二三十年当中，随着西方各国对政府绩效理论研究的不断深入，其理论
成果也不断在实践中得到应用，表现形式是西方发达国家纷纷进行体现“结果为
第一章 绪论
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本”、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理
(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成
本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算（Decker, Lance L. and
Patrick Manion，1987）。
我国公务员考核制度建立十多年年来，在人事部先期制定出台的《国家公务
员考核暂行规定》、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》和《关于实
施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》等三个综合性法规和政策指导性文
件基础上，各地区、各部门也先后根据国家的有关规定制定了不同层次和类型的
法规政策，如考核工作实施办法或细则。为了进一步完善公务员考核制度，人事
部于 2000 年又下发了《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，从充实内
容、改进方法、增设考核等次、加强考核结果的使用、严格备案管理制度等几个
方面，对完善公务员考核制度提出了新的要求，对探索定性与定量相结合的考核
方法加强了工作指导。2006 年 1 月 1 日《中华人民共和国公务员法》开始实施，
公务员法第 33 条至 37 条对公务员的绩效考核做出了明确的规定，其中第 33 条规
定， 对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，
重点考核工作实绩。考核法规的不断充实和完善，基本形成了比较系统完备的制
度体系。
国外在绩效管理这方面研究较早，现在许多绩效考核的方法与工具，如 360
度考核法、AHP 法、目标管理法等，都是国外经过长期研究和实践证明的实用方法。
我国现在使用的考核方法，也基本上是沿用国外的先进考核方法，再将其本地化。
目前，我国已经有许多学者和专家开始研究我国公务员的绩效管理，包括《绩效
管理：我国公务员管理方式创新的根本途径》，《公关人力资源绩效评估的核心冲
突》，《政府人员绩效管理的定位与实施分析》，《论公务员绩效考核与德能勤绩》，
《我国基层政府公务员绩效考评工工作刍议》，《我国公务员绩效考核的困境及对
策分析》等等。从当前的研究我们可以看出，公务员绩效管理的重要性已经毋庸
置疑，但是，我国公务员绩效考核的指标设计方面比较粗糙，考核技术也比较落
后，而且考核的结果也没得到很好地运用。国外的一些先进绩效管理理念、方法
等，都十分值得我们借鉴与学习。
§1.4 课题所要研究的内容及实施方案
本文通过分析当前我国公务员绩效考核方面存在的一些问题与可完善的地
方，结合《公务员法》，并针对存在的问题，运用文献查阅法、调查访谈等方法，
通过对绩效管理理论的综述，结合国外先进的绩效考核的经验与我国非领导成员
非领导成员公务员绩效考核体系的研究—深圳市工商局绩效考核的实证研究
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公务员绩效考核的现状，构建了非领导成员公务员绩效考核体系，并对深圳市工
商局非领导成员公务员绩效考核体系进行实证研究。
本文一共分六章。第一章是绪论，阐述论文研究的背景、意义、内容及方法。
第二章是绩效管理理论综述，主要综述绩效管理的内涵、功用、原则、程序等理
论，即绩效管理理论在政府公务员绩效管理上的运用。第三章是国内外公务员绩
效考核的研究分析，包括国外政府公务员绩效管理的研究，国内公务员绩效管理
的现状。第四章，构建非领导成员公务员绩效考核体系，这部分是全文的核心，
运用绩效管理理论，与非领导成员公务员绩效考核的实际分析，构建了非领导成
员公务员的绩效考核体系。第五章，深圳市工商局非领导成员公务员绩效考核体
系的实证研究，分析当前深圳市工商局非领导成员公务员绩效考核所存在的问题，
结合深圳市委组织部同市人事局共同起草的适用于深圳市各级机关中所有非领导
成员公务员的《深圳市非领导成员公务员考核试行办法》，对深圳市工商局非领导
成员公务员绩效考核体系进行实证研究。第六章是结论，通过本文的研究，提出
实施非领导成员公务员绩效考核的建议与展望。
第二章 绩效考核理论综述
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第二章 绩效考核理论综述
§2.1 绩效考核的理论
§2.1.1 概念
a. 绩效
根据韦氏词典，绩效指的是完成、执行的行为，完成某种任务或者达到某个
目标，通常是有功能性或者有效能的。但实际上在管理学上绩效概念却有其特殊
的意义。“绩效是一个多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同”。1
墨菲给绩效下的定义：“绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标
有关的一组行为。”2
堪姆布尔（Compell）指出，“绩效是行为，应该与结果分开，因为结果会受
系统因素影响。”
柏拉丁等认为，“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战
略目标、顾客满意度及所投资金的关系最为密切”。凯思等认为：“是一个人留下
的东西，这种东西与目的相对独立存在”。3
国外学者对绩效的观点基本上可以分为结果观点与行为观点，综合这些观点，
我们认为在绩效管理领域中可以把绩效看作为包括行为和结果两个方面的宽泛概
念，结果是通过行为来取得的。绩效是相对一个人所担当的工作而言的，即按照
其工作性质，职工完成工作的结果或履行职务的结果。换句话说，就是组织成员
对组织的贡献，或对组织所具有的价值。4
层面不同，绩效所包含的内容、影响因素及其测量方法也不同，一般来说，
绩效涉及的范围较为广泛，包括个体层面、团队层面、部门层面、部门层面、组
织层面等。在本文中，所指的绩效指的是个体层面上的绩效。
b.影响绩效的因素
一般来说，绩效具有多因性、对维性与动态性的特点。而绩效的多因性，是
指绩效的优劣不是取决于单一因素，而要受制于主、客观多种因素影响。绩效和
影响绩效的因素之间的关系可以用一个公式来表示：
1Amstrong and Baronl. Performance Management. London: The Cromwell Press, 1998, P15.
2Richard S Williams. Performance Management. London: International Thomoson Business Press, 1998,
P93.
3Amstrong and Baronl. Performance Management. London: The Cromwell Press, 1998, P41.
4赵曙明，《绩效管理与评估》，高等教育出版社，2004 ，第 5页。
非领导成员公务员绩效考核体系的研究—深圳市工商局绩效考核的实证研究
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P=F(I,M,E)
在这个关系式中，P（performance），就是绩效；I（individual），指个人；
M（motivation），指激励；E（enviroment）指环境。绩效模型图见 2－1。
个人方面的因素，包括员工自身的知识、技能、性格与态度等。知识是指员
工所拥有的知识；技能指员工工作技巧与能力的水平；不同员工在性格上会有差
异，性格不是天生的，它是在个体发展过程中，在主、客观相互作用、相互影响
之中形成的，性格本身无好坏之分，但是员工的性格对于实现更好的员工工作绩
效却有好坏之分；态度绝对了人们旋转什么对象、怎样加工有关对象的信息，以
及对信息做出的反应，在工作中，员工的工作态度直接或间接地影响着员工绩效。
激励就是通过管理工作创设一定的条件，激发起被管理者实现工作目标的积
极性、主动性和创造精神。对员工的激励方式主要有两种：一是外在激励，包括
福利、晋升、表扬、嘉奖等；二是内在激励方式，包括学习新知识、新技术，责
任感，荣誉感，胜任感，成就感等。
环境首先指组织内部的客观条件，包括工作场所的物资条件、设备配备等；
其次，工作任务的本身，以及工作的方法，也对员工实现其绩效有影响。工作任
务的目标是否明确，完成任务的时间与所采用的方法，都影响着员工的世纪绩效。
当然，社会政治、经济状况等到宏观条件，也属于环境的范畴。
c.绩效管理
知识
技能
性格
态度
激励
工作条件
工作任务与方法
政治、经济等条件
绩 效
图2－1工作绩效模型
第二章 绩效考核理论综述
7
对于绩效管理，不同人有着不同的看法。
安德烈.A.德瓦尔认为，绩效管理是一套程序，它使公司能够成为持续创造价
值做出可见的贡献。绩效管理程序包括战略开发、制定预算/确定目标、绩效计测、
绩效评价以及激励性报酬等子程序。1
英国特许公认会计师工会（ACCA）认为，绩效管理涉及利用绩效评估信息确
定新的计划或者采取控制措施以改进企业未来业绩等内容。2
台湾学者李汉雄认为，绩效管理就是通过人力资源管理将组织战略目标转换
成员工个别绩效项目的制度与方法。3
还有人认为，绩效管理是一个持续的交流过程，该过程是由员工和他们的直
接主管之间达成的协议保证完成，并在协议中涉及的相关问题提出明确的要求和
规定。4
综合以上各种看法，所谓绩效管理，就是为了更有效地实现组织目标，由专
门的绩效管理人员运用人力资源管理的知识、技术和方法与员工一道进行绩效计
划、绩效沟通、绩效评价、绩效的诊断与提高的持续改进组织绩效的过程。5
对于绩效管理、绩效考核，英文翻译为 Performance Management，绩效评估，
英文翻译为 Performance Appraisal。但是国内很多翻译往往混淆了这些概念，将
绩效考核等同与绩效评估，绩效管理等同于绩效评估。其实，严格意义上来说，
绩效考核应该等同于绩效评估，但是在国内许多企业、机关单位和学者习惯称绩
效管理为绩效考核，在本文中，所用到的绩效管理和绩效考核也同属一个概念。
而绩效评估，它只是绩效管理的一个核心组成部分，代表不了绩效管理全部内容。
完整意义上的绩效管理是由绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效反馈组成的一
个回路系统，见图 2－2。
1安德烈.A.德瓦尔著，汪开虎译：《绩效管理魔力》，上海交通大学出版社 2002 年，第 5页。
2张新民，吴革译：《绩效管理》，中信出版社 2002 年，第 16 页。
3李汉雄：《人力资源策略管理》，南方日报出版社 2002 年。
4（美）罗伯特.巴克沃（Rubert Bacal）：《绩效管理――如何考评员工的表现》，中国标准出版社
2000 年。
5赵曙明：《绩效管理与评估》，高等教育出版社，2004 ，第 9页。
绩效计划
绩效沟通
绩效反馈
绩效评估
图2－2绩效管理系统示意图
非领导成员公务员绩效考核体系的研究—深圳市工商局绩效考核的实证研究
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§2.1.2 绩效考核体系
绩效考核体系是指绩效管理中的组织过程和活动，在此将介绍一个 6P 的绩效
考核体系。1
6P 绩 效 考 核 模 式 运 用 了 全 面 质 量 管 理 PDCA 的 理 念 ， PDCA
（Plan-Do-Check-Action）思想的核心是确保完成今天的工作并开发明天的工作，
它是对持续改进、螺旋式上升的规律的科学总结，而绩效管理体系也正是绩效的
循环上升过程，所以可将 PDCA 运用到绩效管理模式的设计中来。
根据 PDCA 建立起来绩效考核体系 6P 模式包括五大部分、五个环节：岗位配
置（Position Dispose）和绩效计划制定（Performance Plan）、职责管理（Power
& Responsibility）、绩效评估（Performance Appraisal）、绩效的后续管理（Post
Management），持续的沟通（Persistent Communication）。
（1）岗位配置管理和绩效计划制定。从广义上讲，绩效考核始于岗位配置管
理。在经过工作分析后进行科学合理的岗位配置，明确岗位的职责，能够避免人
力资源的浪费，优化人力资源的配置，提高工作效率。
把绩效计划的制定同企业战略融为一体。综合平衡记分卡（BSC）和关键绩效
指标（ＫＰＩ）法的综合运用，可以较好地解决企业战略和人力资源考核的结合
问题。平衡记分卡法把整个企业的宏观的战略目标，分解到每一个部门，再到每
一个员工；把员工日常所做的工作，跟整个企业宏观的目标产生一个联系，让员
工知道自己日常所做的工作，对企业最终的大目标有什么样的影响。在ＫＰＩ考
核系统中，主管给下属订立工作目标的依据来自部门的ＫＰＩ，部门的ＫＰＩ来
自上级部门的ＫＰＩ，上级部门的ＫＰＩ来自企业级ＫＰＩ。这样做，就能保证
每个职位都是按照企业战略要求的方向去努力，也避免了各种人为造成的矛盾和
问题。
1吴承琪，构建 6P 绩效管理体系，《工业技术经济》，2006 年第 25 卷第 3期。
第二章 绩效考核理论综述
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图2－3 6P 绩效考核体系
（2）岗位职责管理。按照 PDCA 理论，这属于执行阶段。岗位职责管理明确
各个岗位的职责、人物和权限并对其进行管理，以保证员工按照第一阶段设定的
目标顺利地在规定时间内完成任务。在此过程中，一方面，被考核者在一定考核
周期内，按照即定的职责、计划完成任务。一方面，考核者按照计划即定的标准
采用科学、适宜的方法考核和评定被考核者的绩效完成情况，并对其工作加以指
导。
（3）绩效评估。绩效评估包括工作结果考核和工作行为评价两个方面。工作
结果的考核通过对绩效目标的完成情况，按照绩效标准给予评定。在对结果的考
核过程中，首先，相同的绩效目标使用相同的绩效标准；其次，运用权变的观点，
即评价标准不是一成不变，而是按照不同的时间、情势给出不同的标准，这样，
就能避免绩效评估结果不公平、不可靠。对工作行为的评价一般根据不同需要采
用不同的工具，如工作行为评价问卷、360 度评价法、行为锚定评价法（BARS）、
行为观察测量法（BOS）等等。
（4）持续沟通。绩效考核不是管理者对员工的单向工作，其关键是上级同员
工之间的持续双向沟通，绩效考核也是一个持续沟通的过程。绩效沟通贯穿于绩
效考核体系的各个方面，在绩效目标设计过程中，主管与员工进行沟通，确定可
行的目标，而不是将目标强加给员工。在绩效实施过程中，主管通过沟通了解工
作进展情况，尽早找到潜在问题，以便使其在变得更复杂之前解决它们，有针对
性地提供相应的辅导、资源。员工与主管沟通可以在工作过程中不断得到关于自
己工作绩效的反馈信息，不断改进绩效、提高技能；及时得到主管相应的资源和
帮助，以便更好地达成目标。在绩效反馈的过程中，主管与员工进行沟通，针对
绩
效
评
估
奖惩
反馈面谈
发展安排
持 续 绩 效 沟 通
新一轮绩效管理
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1选题的背景、来源当今世界，全球经济一体化的步伐越来越快，在市场经济和高科技飞速发展的背景下，中国政府所面临的国际竞争与挑战也愈来愈多。在世界各国开展新公共管理运动中，我国政府也开始调整其职责与功能，以适应时代和环境的变化与发展。在执政理念方面，由权力政府转向责任政府和服务政府；在职能方面，从无限政府转向有限政府和无限服务。社会主义市场经济在我国已经确立了十四个年头，国家经济发展态势良好，GDP以接近年平均增加7%的速度增长，国民收入也在不断地提升。但是，经济的发展必定带来一系列的社会问题，越来越多和越来越复杂的社会问题的出现，这就给我国政府提出了更新更高的要求。公...

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