多方博弈前提下公共政策制定问题的研究

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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 题目来源及意义
公共政策与人类社会的生存和发展息息相关，它是解决社会问题，促进社会
和谐发展的重要工具，是国家管理社会事务的一项重要手段。对于公共政策过程
的知识以及这一过程所使用的其他知识的研究可谓是源远流长，自从有了公共事
务的管理，也就有了对公共政策相关知识的研究。
公共政策的制定是公共政策过程最为重要的阶段，是公共政策研究的核心主
题。对于公共政策制定的理解有广义和狭义之分，广义的公共政策制定是指公共
政策的整个过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段；狭义的公
共政策制定是指政策形成和政策规划过程，具体来说就是从公共政策问题界定到
方案抉择以及合法化的过程。①
本文主要从后者的角度出发，来研究公共政策的制定过程。在这个过程中，
最值得关注的就是公共政策主体究竟以何为依据界定公共政策问题，以何为标准
对方案进行抉择，以何方式将政策合法化。此时我们的焦点集中在了公共政策主
体之上。
一般而言，公共政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程
的个人、团体或组织，包括立法机构、行政机构、司法机构、政治党派、利益集
团、思想库、大众传媒和公民个人等等。不难发现，政策主体具有多元化、多层
次的特点，这使得原本就不简单的公共政策制定过程变得更为复杂。公共政策的
制定过程也就成为了公共政策主体多方博弈的过程。
有许多学者将公共政策制定系统比喻成“黑箱”，之所以称之为“黑箱”是因
为，我们将各种资源、支持因素输入（Input）这个政策制定系统，然后这个系统
最终将政策输出(Output)，如图 1-1 所示。
但是这个系统内部是具体构造如何，各组成部分分别承担怎样的功能，又是
按什么规则运行而形成最终的输出结果呢？其中的众多信息处于未知状态。对于
这些疑问可谓是众说纷纭，谁也无法绘制这个系统准确清晰的构造运行图，但是
值得肯定的是，这个政策制定的过程一定是一个多方博弈的过程，而对公共政策
制定过程中多方博弈进行研究，就是我们尝试探索这个“黑箱”的一条途径。
最近 2O 年来，博弈论与信息经济学的产生和发展及其在经济领域中的成功应
用，为我们提供了关于个人和群体行为的新的分析框架。在公共政策分析中，应
① 陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社 1998 年版，第 212 页，。
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用博弈论的理论与方法，我们将有可能得到社会系统中个人与团体行为的较为真
实的描述，并对公共政策实施的后果做出较为准确的预测。这些分析和预测，可
以为减少政策失误，优化政策参量，提供有说服力的依据。
在我国，随着改革开放的不断深入、随着社会主义市场经济体制的建立与完
善，加强对于公共政策的研究就显得更加必要和迫切，公共政策制定的科学化、
民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务和
目标，也是我国社会主义市场经济发展的内在要求。社会学者首先疾呼:中国进入
利益博弈时代(孙立平) ①，所以通过对公共政策制定过程中各方博弈的研究，能
够加深我们对现存公共政策制定系统的认识和理解，从而发现其中存在的规律，
为政策制定系统的改进以及公共政策质量的提高提供有效的理论和方法，具有理
论和实践意义。
§1.2 理论及相关文献综述
本文主要涉及的理论有：公共政策学、博弈论、公共经济学、公共选择理论
等相关概念和理论。
对于政策的研究，我们甚至可以追溯到人类文明之初，因为只要有了公共事
务，就会需要政策相关知识的研究。经济学、社会学、政治学、行政学、运筹学
等等都为公共政策学积累了相关的知识、理论和方法。
在我国，古代的统治者就留下了许多治国安邦的方略，涌现了许多政策研究
的学者以及相关的著作。《孙子兵法》、《史记》、《资治通鉴》等等，都含有大量的
① 孙立平：《中国进入利益博弈时代》，经济研究参考，2006 年第 7期。
政治系统
要求
行动
支持
政策和
输
入
输
出
环 境
图1－1
第一章 绪论
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政策思想。在西方，最早的政策研究莫过于对经济政策的研究，之后随着美国行
为主义政治学的兴起，促进了政策科学的诞生。从被誉为“现代政策科学的创立
者”拉斯韦尔的《政策科学》到今天，对于政策的研究迅速发展着，取得了巨大
的成就。
博弈论，英文名为game theory，是研究决策主体的行为发生直接相互作用的
时候的决策以及这种决策的均衡问题，也被译为“对策论”，是制度分析的基础工
具。可以分为合作博弈和非合作博弈。
一般认为，博弈论起源于诺伊曼和摩根斯坦恩在1944年出版的名著《博弈理
论与经济行为》。到上个世纪80年代，博弈论被广泛地应用于经济学，1994年诺贝
尔经济学奖授予三位博弈论专家(纳什、泽尔腾、海萨尼)。
严格地讲，博弈论是一种方法，并不仅适用于经济学领域。除了经济学之外，
政治学、军事、外交、国际关系、公共选择还有犯罪学，都涉及博弈论。随着越
来越多的人知道、了解了博弈论，这项理论就被运用于更加广泛的研究领域中。
博弈论在公共管理研究领域中被广泛的运用，可以说是从公共选择学派开始
的，更明确地说从公共选择学派开始，博弈论被广泛应用于政治研究领域。其开
创性在于，把理性人的假设引入到所有的公共领域研究之中。美国著名的经济学
家丹尼斯·缪勒在其《公共选择理论》一书中，将公共选择定义为是对非市场决
策的经济学用研究。显然这里的“经济学研究”使用的理论之一就是博弈论，而
所谓的“非市场决策”同样也适用与公共政策的制定过程。公共选择理论对博弈
论应用于公共政策分析，尤其是公共政策的制定（公共政策的制定涉及决策）具
有借鉴意义。用塔洛克的观点来说 ：“现代博弈论为我们提供了一个理论工具和
三个重要准则。一是使研究的注意力集中在个体决策者的理性计算上；二是研究
被引导着去追寻明确界定的“政治博弈”的各种解:三是研究被引导着去寻找“最
优的”政治性博弈规则集。”
国内许多学者在其与公共政策相关著作中，都将博弈论作为公共政策研究的
理论之一。从博弈论的角度来看，公共政策的制定就是在竞争环境中进行理性的
选择。谢明的《公共政策导论》中说道：“博弈论为政策分析提供了一个有趣的思
路，特别是在冲突情境下进行政策选择时，它所发挥的作用更为明显。就目前而
言，博弈论在政策领域的影响正逐渐扩大。”团体理论认为政策是团体利益的平衡，
也带有博弈论的影子。
国内也有一些研究人员开始关注公共政策主体在政策制定过程中是如何发挥
作用的，这就涉及到公共政策主体多方博弈的问题了。如杨正联的《公共政策过
程中的决策博弈行为分析》，田大山、邱菀华的《基于博弈论的公共政策分析》，
多方博弈前提下公共政策制定问题的研究
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丁煌、 定明捷的《上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示》等等，都
显示了学者们希望通过博弈理论来研究公共政策的兴趣。
§1.3 本文的特点以及使用的方法和技术
前文已经说到，我国已经有学多学者通过博弈理论来对公共政策进行研究。
这些学者的研究涉及公共政策的多个方面，包括有关公共政策的制定、决策、执
行、监督等等，他们结合有关的案例，站在宏观的角度上来进行分析，发现其中
的问题，提出自己的建议及对策。
本文的特点在于，着力于对公共政策制定过程的研究，通过分析政策制定的
主体，确定在政策制定过程中存在哪些博弈者（对弈者），在逐一对这些博弈者性
质、地位、参与方式进行比较、分析、归纳后，再具体分析公共政策制定过程中
各方的博弈行为，力求能够具体、微观地认识和了解这样一个多方博弈的过程，
发现其中存在的问题，对公共政策制定机制的完善提出建议及对策。
在整篇论文的具体的论述和分析中本文运用了以下的关键技术：
第一，理论分析方法。由于本文的研究主要以政策科学、博弈论为理论基础
的，另外还涉及一些公共选择、公共经济学等等相关知识，所以在这些相关理论
中选取了对本文研究比较重要的部分进行了阐述、分析、归纳，作为之后具体分
析公共政策制定过程中的博弈行为的理论基石。
第二，比较分析方法。由于不同公共主体之间的差异以及公共过程制定过程
中参与博弈的各方对弈者之间的差异，所以必须对这些不同的主体以及对弈者进
行比较全面的比较分析，前者涉及到对不同对弈者的界定问题，后者关系到各对
弈者具体参与博弈的行为。
第三，实证分析方法。在具体分析公共政策制定过程中各方的博弈行为时，
运用实证分析方法，借助各种实例更形象地说明各方的博弈行为。这些实例包括
经济政策、税收政策、外交政策等等。
第四，运用一些博弈模型。为了分析和说明一些问题，本文也适当地使用了
一些模型，包括一些简单的博弈模型，同时也借助了其他相关研究中比较复杂的
计量经济学方面的模型来支持自己的结论（相关的引用已作标注）。
§1.4 本文的框架结构说明
全文分为五大章，第一章导论，第二章相关理论概述，第三章多方博弈前提
下的公共政策制定的现状分析，第四章公共政策制定过程中具体的博弈行为分析，
第一章 绪论
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以及第五章多方博弈前提下的公共政策制定机制的完善。
第一章导论介绍了本文题目来源及意义、涉及的理论及相关文献综述，本文
的特点、使用的方法和技术，以及全文的框架结构说明。
第二章相关理论概述，主要包括三个部分。第一个部分阐述和概括公共政策
相关理论中与本文有关的知识；第二个部分介绍了博弈论的一些基本知识；第三
个部分以之前的理论知识为基础，论述了公共政策制定过程的博弈思想和方法的
体现和应用。
第三章多方博弈前提下的公共政策制定的现状分析主要包括两大部分。第一
部分是公共政策制定过程中对弈者的相关概述，包括对他们的界定、分类，以及
相关的利益分析；第二部分，基于之前的分类，从概念性质等各方面对参与公共
政策博弈的不同对弈者进行了分析比较，此外也借助公共政策的制定过程，对这
些对弈些发挥的作用进行了简单的说明。
第四章公共政策制定过程中具体的博弈行为分析是本文的核心部分，具体分
析了各对弈方参与公共政策制定的博弈行为，包括其内部的博弈行为，他们之间
的博弈行为。
第五章多方博弈前提下的公共政策制定机制的完善，在前述章节的分析和研
究之上，从两个角度出发，归纳了公共政策制定过程中存在的缺陷，并提出了相
应的建议。
多方博弈前提下公共政策制定问题的研究
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第二章 相关理论概述
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第二章 相关理论概述
在具体研究多方博弈前提下共政策的制定过程之前，我们必须对相关的理论
有所了解，本章主要阐述和概括了的公共政策及博弈论的一些基本知识，并以此
为基础，分析论述了公共政策制定过程的博弈思想和方法的体现和应用。
§2.1 公共政策制定的相关理论
有关公共政策的研究非常丰富，公共政策的定义、特征和表现形、公共政策
的主体、客体及环境，以及公共政策制定的具体环节是最基本的知识，也是全文
分析研究的基础。
§2.1.1 公共政策的定义
一、西方学者对公共政策的定义
在对公共政策的研究过程中，国内外许多学者从不同的角度对公共政策的含
义进行了阐述。由于公共政策具有明显的跨学科的特征，所以不同背景的研究者
会基于不同的理论和方法对公共政策的含义作出解释。下面我们综合的归纳并分
析一些具有代表性的观点。
1、美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrew Wilson）把公共政策定义为：由政治
家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规①。
伍德罗·威尔逊是行政学的创始人之一，他的定义主要是从政策制定和政策执行
的角度出发，这种观点对理解公共政策具有启发性，但是很明显将公正政策定义
成一种法律法规，过于狭窄。在实际生活中，政府的大型计划、领导者的指示、
权力机构的决策等等，都可以看作是一种公共政策，所以对公共政策的理解不应
只局限于法律法规，它应该具有更加宽广的范围。
2、美国政治学家哈罗得·拉斯维尔（Harold D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡
普兰（A.Kplan）认为，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划” ②。
公共政策一般是为了解决某种问题，往往是针对未来的，具有计划性，所以这种
侧重于公共政策的功能和目标观点具有其合理性，与卡尔·弗雷德里希德观点类
似，把政策看作是在特定环境下个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策
①伍启元：《公共政策》，商务印书馆 1989 年版，第 4页。
② 谢明：《公共政策导论》，中国人民大学出版社 2002 年版，第 3页。
多方博弈前提下公共政策制定问题的研究
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的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标 ①。但是计划并不能包
括公共政策的全貌，比如公共政策还有具体的实施步骤；目标也不是公共政策的
必然条件，因为有时公共政策的目标并不是十分明确。所以这种理解也过于片面，
缩小的公共政策的内涵。
3、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威
的分配 ②。他主要是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重于公共政策的
价值分配功能，这里的价值包括实物、资金、知识、权力、声誉、服务等等。这
种理解有一个假设，即利益及利益关系是人类政治活动的基础，政府的职能之一
就是对利益进行分配；公共政策是政府利益分配的主要形式之一 ③。但是这种定
义忽略了公共政策除了分配以外的功能，忽略了公共政策作为一种良性行为准则
的含义。“分配”的概念远远不能涵盖公共政策内容，它不仅涉及分配本身，也涉
及分配以后的事情，即使“价值”的含义再宽泛，也不能仅将公共政策局限于生
产与消费领域。
4、美国学者托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）认为，“公共政策是关于政府所
为和所不为的所有内容”④。这种观点从决策的角度强调了公共政策的行为特征，
它不仅强调政府的作为，还强调政府的不作为也属于作者行为的一种表现，戴伊
的这种观点不禁使我们联想到我国西汉时期，文帝、景帝的无为而治，当时统治
者就是以“不为”作为一种基本国策，真是有异曲同工之处。这一观点对我们认
识和研究公共政策又有了新的启发。然而这种观点往往停留于决策阶段，也就是
公共政策的制定阶段，事实上，政府决定做的和真正做的是有一定距离的，具有
代表性的例子就是，许多学者热衷于对“上有政策，下有对策”这一问题进行的
研究，同样的政策，不同的地方政策执行者出于不同的理解和考虑，会采取大相
径庭的政策实施行为，形成不同的结果。
5、罗伯特·埃斯顿在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中提出：
“公共政策就是政府机构和它周围的环境。⑤” 罗伯特·埃斯顿从系统论的角度
出发，阐述公共政策的含义，注重政府与环境的互动，突出了环境的作用。但这
种定义的缺陷在于，“环境”所包含的内容非常广泛，对于公共政策的研究者而言
很难把握到公共政策的实质内容。
6、英国学者理查德·罗斯（Richard Rose）在《英国的政策制定》一书中指
出，公共政策是或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程。这种观
①张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社 2004 年版，第 41 页。
②伊斯顿：《政治生活的系统分析》， 华夏出版社 2004 年版，第 5页。
③《公共政策》编写组：《公共政策》，中国国际广播出版社 2002 年版，第 4页。
④R. 戴伊（著），彭勃 等（译）：《理解公共政策》，华夏出版社 2002 年版，第 5页，。
⑤ 谢明：《公共政策导论》，中国人民大学出版社 2002 年版，第 4页。
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1题目来源及意义公共政策与人类社会的生存和发展息息相关，它是解决社会问题，促进社会和谐发展的重要工具，是国家管理社会事务的一项重要手段。对于公共政策过程的知识以及这一过程所使用的其他知识的研究可谓是源远流长，自从有了公共事务的管理，也就有了对公共政策相关知识的研究。公共政策的制定是公共政策过程最为重要的阶段，是公共政策研究的核心主题。对于公共政策制定的理解有广义和狭义之分，广义的公共政策制定是指公共政策的整个过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段；狭义的公共政策制定是指政策形成和政策规划过程，具体来说就是从公共政策问题界定到方案抉择以及合法化的过程。①本...

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