地方政府重复建设的动因分析及相关体制探讨

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中文摘要
重复建设是我国经济学界提出较早的一个话题，但在我国改革开放经济发展
的二十多年里，这一问题并没有得到解决，反而有愈演愈烈之势。除了传统经济
体制下已有的重复建设，在我国改革后，又发生了三次大规模的重复建设，不合
理的重复建设投资效率极低，造成了我国资源的极大浪费，严重干扰了国民经济
的健康运行，对我国的经济建设也造成了很多负面影响。
尽管重复建设发生所处的体制背景及经济发展水平阶段不同，但行政性重复
建设尤其是地方政府主导的重复建设在我国经济建设中却一直存在，这一现象也
是笔者感兴趣和选题的主要原因之一，可以说它是重复建设中最严重也最亟需解
决的课题，可目前对地方政府重复建设的系统研究几乎没有，且对重复建设分析
时缺乏分类和针对性，把不同体制背景下、不同类型的重复建设一概而论，抹煞
了不同类型的重复建设的差异性，不利于分析问题和解决问题。
因此本文首先是对重复建设进行分类，探讨重复建设的判断标准所要涵盖的
方面及对目前的重复建设的现状作一介绍，然后从地方政府作为切入点，以长三
角重复建设现状以及我国主要工业领域重复建设现状作为分析研究的案例，从相
关体制并且联系地方政府的经济职能、经济行为以及现行地方政府的运行机制对
重复建设从体制和机制方面来探讨，以达到通过多方面、多角度的分析研究，对
地方政府重复建设的动因进行比较透彻的分析。因此，从研究的主要内容上来看，
本文主要从地方政府作为经济人的利益驱动力方面；从投融资体制、财税体制和
行政体制方面；地方政府经济职能、经济行为和投资范围；地方政府运行机制这
四个主要方面来分析成因。在分析研究过程中借鉴制度经济学中的相关理论、博
弈论和发达国家地方政府相关方面的经验，来全面把握问题的本质，并就存在的
问题提出今后体制改革和地方政府机制创新的方向和建议。
关键词：地方政府 重复建设 动因 体制 运行机制
ABSTRACT
Reduplicate investment is a problem which was brought forward in economic field
a long time ago, but it hasn’t been solved well through our almost 20 years’ open reform
and economic development. In recent years, it has become more and more serious than
ever. There has been three times larger scale reduplicate investments after the economic
reform besides traditional economic system had. Irrational reduplicate investment
whose investment efficiency is very low, which has wasted a lot of resources, disturbing
the healthy run of national economy, carrying many negative effects to our economy
construction.
Although reduplicate investment happened under different economy systems and
different periods of economy development , reduplicate investment resulted from local
government exists all along our economy construction, which is the most serious
problem in all reduplicate investments. So we should pay more attention to this urgent
thesis.
However, there is almost no systemic study about it in our country at present.
Some scholars even haven’t assorted them when study, furthermore they neglected the
difference economic systems which caused duplicate investment. Because their studies
are short of pertinence, so it is unhelpful to analyzing it and solving it.
According to the current study situation, my thesis first assorted different
reduplicate investments, and discussed what sides the judge standards of reduplicate
investment should include, then my study looks local government as the start point of
analysis, and based my study on the current situation of the Yangtse Rive and major
industry fields, so that I can have a profound analysis to the motivations of the local
government, at the same time, I combined the local government’s economic functions,
economic behaviors and investment fields, and also local government’s running
mechanism. As a whole, my thesis emphasis on analyzing local government’s interest
motivation, and related systems such as investment system and so on, and also local
government’s functions. At the same time, I extracted some useful theories from
Institutional Economics and experiences from developed countries whose local
governments, so that I can grasp the essence of the problem, put forward a correct way
to the mechanism reform of local government.
Key words: local government, reduplicate investment, motivation,
system
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ......................................................... 4
§1.1 选题的来源和意义 ............................................... 4
§1.2 基本概念界定 ................................................... 2
§1.3 研究方法和研究内容 ............................................. 4
§1.4 文献综述 ....................................................... 5
§1.4.1 国内文献综述 ................................................. 5
§1.4.2 国外文献综述 ................................................. 8
第二章 我国重复建设的基本概况 ....................................... 10
§2.1 我国重复建设的现状 ............................................ 10
§2.2 对国民经济造成的负面影响 ...................................... 11
§2.3 重复建设的判断评价 ............................................ 15
第三章 地方政府重复建设现状的案例分析 ............................... 20
§3.1 长三角重复建设现状与分析 ...................................... 20
§3.1.1 长三角背景介绍 .............................................. 20
§3.1.2 长三角重复建设现状的表现特征与分析 .......................... 20
§3.2 主要工业行业重复建设现状及分析 ................................ 27
§3.2.1 汽车工业的重复建设现状及分析 ................................ 27
§3.2.2 建材工业的重复建设现状及分析 ................................ 29
§3.2.3 石油化学工业的重复建设现状及分析 ............................ 32
§3.2.4 主要工业行业重复建设现状分析小结 ............................ 34
第四章 地方政府重复建设的动因分析 ................................... 35
§4.1 地方政府作为“经济人”追求利益的内在驱动力 .................... 35
§4.2 导致重复建设的相关体制探讨 .................................... 39
§4.2.1 从投融资体制看地方政府重复建设动因 .......................... 39
§4.2.2 财税体制与地方政府重复建设动因 .............................. 41
§4.2.3 从行政体制看地方政府重复建设动因 ............................ 42
§4.2.4 发达国家相关体制改革借鉴 .................................... 43
§4.4 地方政府经济职能转变与重复建设 ................................ 47
§4.4.1 地方政府的经济职能、经济行为 ................................ 47
§4.4.2 地方政府的经济行为分析 ...................................... 49
§4.4.3 地方政府投资范围的分析 ...................................... 51
§4.5 地方政府运行机制与重复建设 .................................... 53
§4.5.1 地方政府运行机制存在的问题 .................................. 53
§4.5.2 地方政府机制创新国际实践的借鉴 .............................. 55
§4.5.3 国内地方政府机制创新的主要模式 .............................. 58
第五章 治理地方政府重复建设的思考和建议 ............................. 60
§5.1 相关体制改革的建议 ............................................ 60
§5.1.1 投融资体制改革的建议 ........................................ 60
§5.1.2 财税体制改革的建议 .......................................... 61
§5.1.3 行政体制中地方政府绩效评价改革的建议 ........................ 62
§5.2 地方政府经济职能转变、经济行为规范和投资范围界定的建议 ........ 64
§5.2.1 地方政府经济职能的重新定位和再造 ............................ 64
§5.2.2 地方政府经济行为的规范 ...................................... 66
§5.2.3 地方政府投资范围的科学界定 .................................. 67
§5.3 我国地方政府运行机制需要创新的方面及其改革途径的建议 .......... 68
§5.3.1 地方政府决策机制的创新思考和建议 ............................ 68
§5.3.2 地方政府执行机制的创新思考和建议 ............................ 69
§5.3.3 地方政府监督机制创新的思考和建议 ............................ 70
结束语 .............................................................. 71
参考文献 ............................................................ 72
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 75
致谢 ................................................................ 76
第一章 绪 论
§1.1 选题的来源和意义
地方政府重复建设的动因分析及相关体制探讨
2
重复建设是我国经济学界一个较早提出的话题，但在我国改革开放经济发展
的二十多年里，这一问题并没有得到解决，反而有愈演愈烈之势，成为了我国经
济发展中的一大顽疾。因为不合理重复建设这一低效率的投资造成了我国资源的
极大浪费，严重干扰了国民经济的健康运行，对我国的经济建设也造成了很多负
面影响，因此是一个亟需我们关注和研究的课题。
但重复建设是一个非常复杂的问题，不是仅靠加强审批和一般性号召就能解
决的。它涉及的方面非常广泛，有投融资体制方面、行政体制方面、财税体制方
面以及金融体制等方面的内容，正因为解决这一问题牵涉的非常广泛，需要改革
和探索的也就特别多，所以这也是这一问题迟迟不能得到解决的原因。但就我国
经济现实而言，最突出的问题是行政性重复建设，尤其是以地方政府主导的重复
建设最为严重，因此本文尝试从地方政府方面研究重复建设的动因，根据对所搜
集资料的分析以及对重复建设在我国的现状分析研究的基础上，笔者得出从地方
政府方面着手分析和研究行政性重复建设是解决问题的关键和根本。
重复建设虽然不是我国经济发展中独有的现象，但就我国目前的经济发展水
平以及体制转轨这一背景而言，我国重复建设中的行政性重复建设却有特殊性。
而从现有的资料来看，我国学者对重复建设的研究或从重复建设的根源或形成的
机制或不同的类型进行了研究，给出了一些解释，但没有形成系统的理论研究，
而且在分析时缺乏细分和针对性，尤其是在地方政府主导的行政性重复建设方面
的专门研究还比较欠缺。
因此本选题基于我国经济发展的实践，希望从研究中找出行政性重复建设问
题的关键和解决的途径。从大量文献资料的阅读中，笔者分析了重复建设产生的
根源、形成机制以及类型，并结合我国目前的经济背景，得出了解决行政性重复
建设的关键是处理好地方政府在投资建设方面的工作。因此笔者从地方政府作为
切入点，研究重复建设的动因，分析重复建设产生的一些深层次原因，如目前对
地方政府的考核指标不当、投资效益评价指标落后、国家税收体制不合理、缺乏
对投资主体约束的投融资管理体制等方面进行深入剖析，从而为今后的地方政府
运行机制创新及体制改革提供一些积极的建议和对策，希望通过体制改革和机制
创新，来抑制行政性重复建设，减少资源浪费，保持我国经济持续协调健康发展。
§1.2 基本概念界定
一、重复建设的界定和种类划分
重复建设是我国经济建设中的一大顽疾，一直存在却又悬而未决。不过在我
国经济发展的不同阶段，不同的体制背景下，重复建设所表现的特征不同、形成
第一章 绪 论
3
的原因也有所不同，因此从我国经济现实出发，根据目前我国重复建设的表现特
征，区分重复建设的种类，判断其形成原因，针对具体问题，进行具体分析。对
于我们研究、解决我国经济现实中的这一问题 ，具有特别重要的意义。
对重复建设的内涵我国的学者给出了不同的定义，主要有下列几种说法，如：
认为重复建设是指相同的产业、产品在同一地区或不同区域进行超过社会有效需
求的一种投资行为；①投资项目既不符合或达不到国家产业政策和其他相关政策的
有关规定，又大大超出市场需求；②还有学者认为重复建设与“能力过剩”、“过度
竞争”的内涵是相同的。③总之，国内学者通常把重复建设定义为“由于生产同类
产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力出现过大，生产设备出现闲置、生
产供给超出社会需求的现象”；④而国外学者把重复建设定义为“某个产业中由于
进入的企业过多，已经使许多企业处于低利润率甚至负利润率的状态，但生产要
素和企业仍不从这个行业中退出，使全行业的低利润率和负利润率的状态持续下
去。”（Cassels,1937）
在对重复建设的种类划分方面，目前我国学者一致认同的是根据形成根源和
机制划分为市场竞争性重复建设和行政性重复建设。前者主要是由于市场机制追
求竞争且存在信息障碍而不可避免的一种结果，而后者则是由于政府直接或间接
的干预所导致的一种结果；还有的学者把前者所导致的重复建设为合理的重复建
设，后者所引发的为不合理的重复建设。
根据国内外不同学者的定义，结合我国重复建设的实际状况以及本篇论文写
作的重点，笔者对重复建设的概念是这样理解的：重复建设是指由于政府干预而
导致社会供给能力长期过剩设备闲置而使该行业处于低利润率甚至负利润率状
态。从重复建设形成的根源和原因上来看，重复建设可分为市场机制形成的重复
建设和行政干预形成的重复建设。对于市场竞争中由于信息障碍导致的过多企业
进入，它是市场竞争的一种常态，是一种不可避免的重复建设或者说为合理的重
复建设；而本文定义则侧重于行政性重复建设，即主要由于政府干预造成的可避
免的或者说是不合理的重复建设。
二、本文所研究重复建设的种类及地方政府范围界定
根据以上几个小节对重复建设的分析和认识，再加上我国重复建设的现实，
本文把研究的重点放在了行政性重复建设方面，因为市场竞争机制所形成的重复
建设，是不可避免的，并且它能做到促进技术进步，提高质量，降低成本，供求
①张伟、曹洪军，我国不合理重复建设及其治理，宏观经济研究，2004 年第 6期39 页
②国家统计局课题组，重复建设、盲目建设的成因与对策（上），中国统计，2005 年第 2期31 页
③江小涓，市场化进程中的低效率竞争，经济研究，1998 年第 3期
④魏后凯，从重复建设走向有序竞争，北京：人民出版社，2001 年版
地方政府重复建设的动因分析及相关体制探讨
4
基本平衡，形成有序竞争的经济格局。
本文所要分析的重复建设，是指行政性重复建设中地方政府主导的重复建设，
这种重复建设大多为盲目投资项目，在建成之日即为停产之时，通常会导致经济
过热、投资浪费、国有资产流失和生产设备大量闲置、生产能力利用率低、企业
利润为负效率的项目；主要是由于地方政府职能没有及时转变和调整，体制性弊
端依然存在，市场配置资源的机制还不健全的特殊背景下发生的重复建设。
三、地方政府的定义及范围界定
地方政府是政府体系中的重要组成部分，对地方政府的定义在我国有不同的
看法。现在比较一致的看法是地方政府应从区别于中央政府的管理权限、管辖范
围、管理职责三个方面进行定义。中央政府管理全国行政事务，其管辖范围涉及
全国，对全体国民负责。地方政府是管理地方行政事务，其管理范围只涉及本行
政区域，并对本行政区内公民负责。由此，我国地方政府的层级分为：省（自治
区、直辖市）政府—地级政府（地区或市）—县政府—乡（镇、民族乡）政府。①
在本文中的地方政府指的即是除中央政府以外的各级政府。
因此在以下章节中重复建设概念除了特殊声明均指地方政府主导的重复建
设。
§1.3 研究方法和研究内容
本文在思路上采取文献综述、经验借鉴、现状的实证分析、理论推演及提出对
策建议的技术路径。在研究方法上主要采用规范的方法、比较的方法、实证的方
法和多学科相结合研究的方法，并借助网络广泛查询和借鉴制度经济学和博弈论
等学科最新的研究成果。
本文在逻辑上首先从我国的经济现实出发，即我国重复建设的现状、原因做一
概括性陈述，然后对其进行分析，指出地方政府重复建设的动因是什么，并就其
相关问题进行分析，借鉴国外的一些全新理念，并结合我国实际对我国地方政府
在运行机制创新方面提出一些路径与制度化的建议，从约束地方政府投资冲动的
内在动力和外在压力上减少或抑制不合理的行政性重复建设。
地方政府“经济人”特征明显 唯 GDP 的政绩观导向
分权化改革 政府失效 中央宏观体调控乏力
地方政府财政拮据 集体非理性
①吴昌南，产业政策实施过程中的地方政府行为分析，江西社会科学，2003 年第 7期93 页
动力因素
行为因素
地 方
政 府
主 导
的 重
复 建
设
第一章 绪 论
5
投资缺乏责任追究和约束 政府经济职能没有及时转变
政府主导的惯性思维 以条条块块为主的管理方式
产生地方政府主导的重复建设的原因鱼骨图
本文的主要内容包括五个方面：
第一章“绪论”对选题的提出和意义，以及相关文献综述及研究方法作出简要
概述。
第二章“重复建设基本概况”。本章对我国重复建设的现状以及重复建设的判
断标准分别加以分析，同时对重复建设对我国国民经济的负面影响进行了实证分
析。
第三章“地方政府重复建设现状的案例分析”。从地方上选取长三角重复建设
的现状作为案例，在全国范围内则选取了包括汽车工业、建材工业、石油化学工
业在内的几个主要工业的重复建设现状，作为案例进行分析，从不同的角度揭示
了我国目前地方政府主导的重复建设的现状，为下一章的原因分析提供了现实依
据。
第四章“地方政府重复建设的动因分析”。结合案例以及利用博弈论的相关知
识从地方政府重复建设产生的原因进行了详细、客观的分析，指出地方政府作为
“经济人”追求利益的内在动力驱使重复建设；客观体制弊端的外在压力推动重
复建设；地方政府经济职能没有及时转变、经济行为不规范、投资范围没有明确
界定引发重复建设；以及地方政府运行机制方面，从这四个方面对地方政府重复
建设的动因进行了归纳、总结，其中借鉴了国外地方政府运行机制创新的新成果，
并以我国“深圳”、“上海”、“海口”作为范例，进行了较全面、系统的分析。
第五章“治理地方政府重复建设的思考和建议”。是对前面章节动因分析中提
出问题的解决，提出了地方政府必须进行体制改革和机制的创新，通过机制的创
新和体制改革的完善和规范，来抑制导致地方政府进行重复建设冲动的内在动力
和外在压力，并针对前一章节分析的原因提出相应的对策和建议。
§1.4 文献综述
§1.4.1 国内文献综述
重复建设问题，一直是我国经济生活中的热点和难点。从建国初期实行计划
经济的 20 世纪 50 年代起，到改革后实行有计划商品经济的 80 年代，乃至实行社
体制因素
摘要：

中文摘要重复建设是我国经济学界提出较早的一个话题，但在我国改革开放经济发展的二十多年里，这一问题并没有得到解决，反而有愈演愈烈之势。除了传统经济体制下已有的重复建设，在我国改革后，又发生了三次大规模的重复建设，不合理的重复建设投资效率极低，造成了我国资源的极大浪费，严重干扰了国民经济的健康运行，对我国的经济建设也造成了很多负面影响。尽管重复建设发生所处的体制背景及经济发展水平阶段不同，但行政性重复建设尤其是地方政府主导的重复建设在我国经济建设中却一直存在，这一现象也是笔者感兴趣和选题的主要原因之一，可以说它是重复建设中最严重也最亟需解决的课题，可目前对地方政府重复建设的系统研究几乎没有，且对重...

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