党政领导干部实绩考核体系研究

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第一章 绪论
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第一章 绪 论
§ 1.1 研究背景
文官制度（西方国家称文官制度，我国称公务员制度）自诞生以来逐步形成
了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳定性等，这些价值观深深植根于现
代人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳。文官制度为官僚机构提供了一
支高效的精英化的文官队伍，其功不可没。经过一百多年的发展公务员绩效考核
制度的内容得到了不断的丰富和完善，形成了一套规则细密、条文繁杂的制度体
系，为促进各国的政治稳定、经济繁荣起了积极的作用。
加入 WTO 的中国进入新世纪以来，经济以强劲的发展势头吸引了全世界的瞩
目，在全球经济放缓的背景下，我国经济一枝独秀。要继续保持稳健的发展态势，
促进计划经济向市场经济的全面转轨，加快实现全面小康社会的目标，探索建设
一个精干、高效、廉洁、适应国际惯例的新型政府是必要的保证。
当代各国的行政改革，莫不以建立以绩效为导向的公共管理为其追求目标。
公务员制度作为科学的行政管理人事制度，历来是各国行政改革的核心部分。不
断提高公务员队伍素质，建设一支权为民所用、情为民所系、利为民所谋的党政
领导干部队伍，完善公务员制度，为公民和社会提供优质高效的服务是政府的一
项重要的职责。其中，公务员考核制度的健全是公务员管理系统中一个重要环节。
健全的考核制度为公务员的奖惩升降提供了客观依据，因而是选拔培养优秀人才、
增强公务员队伍整体活力、激励公务员工作积极性的重要措施。
在西方国家，代表着公务员绩效考核的文官考绩制度已有一百多年的历史，
积累了大量的经验。公务员管理制度的诞生地英国在 1854 年至 1870 年实行文官
制度改革，建立了重表现、看才能的“功绩制”考核制度，考核分为五档。美国
在学习英国经验的基础上，于 1887 年建立了人事考核制度；1934 年实行统一考
绩制，以工作标准为客观尺度，按照成绩所列项目逐项考评；1990 年的考绩法废
除了统一考绩制，采用工作考绩制，各项考绩分为不满意、满意、特别优异三等。
①自二十世纪 80 年代后,特别是新公共管理运动开展以来，随着政府成本意识的强
化和公民监督意识的加强,公务员的绩效考核更是作为一项重大的政治活动而蓬
勃展开。通过研究不难发现，西方公务员的考核制度都注重对工作实绩的考核，
根据成绩优劣，决定职务升降和奖惩。
①佟宝贵.英国现行公务员绩效评估制度概述[J].政治与法律.2001,(2)
党政领导干部实绩考核体系研究
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在中国，自党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的全面展开和政治
体制改革的深入发展，人事制度改革也进入了一个改革、开放、深入发展的新阶
段。从 1984 年起，有关部门着手起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机
关工作人员条例》，1987 年，经过多次修改，这个条例更名为《国家公务员暂行
条例》，1993 年《国家公务员暂行条例》得到进一步修订，其中第二十条明确规
定,对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。2006 年 1
月 1 日，呼唤已久的中华人民共和国《公务员法》出台，其第五章第三十三条规
定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，
重点考核工作实绩。公务员实绩考核自此以立法形式得以规范。注重实绩选拔任
用人才，是新时期我国干部人事制度改革，推行有中国特色的国家公务员制度的
一个重要内容，它对于促使优秀年轻干部脱颖而出，推进新型政府的建设，促进
社会政治经济的全面进步，具有举足轻重的意义。
§1.2 研究的目的与意义
本文研究的目的是在呼唤建立一个行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高
效的新型政府的背景下，探索建立一种绩效导向型的国家公务员制度。通过努力
做好实绩考核体系的这一环节，使考核由终结性向过程性调控化方向发展，充分
发挥实绩考核的导向化和效用化作用。
随着国家公务员制度在我国的全面推行以及政府目标责任制的推行，在公务
员管理工作中，公务员考核作为公务员管理的一项重要制度，对提高公务员管理
的科学性、合理性和有效性具有十分重要的意义。政府公务员绩效考核问题也开
始引起了广泛的重视。我国《国家公务员暂行条例》(1993 年发布) 第二十条做
出规定,对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。中华
人民共和国《公务员法》(2006 年 1 月 1 日出台) 第五章第三十三条进一步明确
规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，
重点考核工作实绩。据此，各级国家行政机关需要按照法定管理权限，依据国家
公务员法律法规所规定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属公务员进行
考核。在对公务员“德、能、勤、绩、廉”全面进行考核的基础上，如何根据《公
务员法》的规定，对公务员特别是党政领导干部着重进行工作实绩考核，并将其
作为评价干部的重要依据，已成为我国的行政管理工作者和学习者在理论和实践
中必须进行研究和探索的重大课题。
从党政领导干部实绩考核的实践来看，近些年来，我国不断完善实绩考核方
第一章 绪论
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法，建立了重点工作跟踪督察制度，实绩考核末位淘汰制度，实绩考核预告等制
度，坚持显性政绩与隐性政绩相结合，历史基础与现实努力相结合，个人贡献与
整体成果相结合，对领导干部实绩考核工作进行了积极的探索，取得了明显的成
效。然而，就目前的状况来看，我们对党政领导干部的实绩考核还很不完善,对党
的干部和对行政干部的考核的方法主观随意性较大,考核程序不严密,缺乏科学性,
考核制度缺乏法规的严肃性和权威性。在新的形势下,我国党政领导干部实绩考核
的建设, 当务之急是通过公务员立法的实现来加强制度改革与创新，要对公务员
制度进行纵、横向的一系列研究与探索，寻找符合中国实际的党政领导干部考核
制度，要认真总结和吸取我国干部考核制度中的成功经验,加强制度改革与创新,
并积极借鉴世界各国公务员考核制度中的合理因素,尽快实现与国际通行公务员
制度的接轨。同时,尤其要更新观念,冲破思想认识上的违背事物发展客观规律的
各种禁锢,适应现代社会的特点和要求,实事求是地去认识实绩用人,切实有效地
实现凭实绩用人。
§1.3 主要研究方法
一、理论分析与实证分析相结合的方法
本文力求以行政管理和人力资源开发与管理相关理论为基石，在对已有的研
究成果进行归纳总结的基础上，通过引入实证进行分析。文章以求既注重理论框
架的构建，也注重实证对理论的支持，通过两者的充分结合来实现研究的目的。
二、定性分析与定量分析相结合的方法
在对我国党政领导干部实绩考核的研究过程中，首先要对党政领导干部以及
实绩考核进行定性，界定范围，以求搞清楚党政领导干部实绩考核与普通意义上
的公务员绩效考核的区别与联系。在此基础上，在实绩考核的方法上引入定量分
析方法，即多层次模糊综合评判法，将更有效的达到研究的目的。
三、比较分析方法
要对中西方实绩考核制度进行充分的比较，看到两者的区别及我国党政领导
干部实绩考核制度的不足，借鉴西方实绩考核制度中的合理因素，总结中西方实
绩考核有用的研究成果，以利于本文的研究。
四、文献法
论文研究中采用文献法，将有助于本研究站在一个高的起点上进行。文献法
的使用过程中，作者调阅了国内外行政管理理论、新公共管理理论、人力资源开
发与管理理论、目标管理理论、心理学理论等相关论著以及实绩考核相关研究文
党政领导干部实绩考核体系研究
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献，为课题的研究做出了贡献。
§1.4 研究思路与框架
党政领导干部实绩考核问题是一个理论性、政策性、实践性、操作性都非常
强的课题。本文将在比较国内外公务员实绩考核制度，总结国内外实绩考核已有
的合理的研究成果的基础上，找出当前我国党政领导干部实绩考核存在的问题，
再结合目前我国的公务员制度以及国际公务员制度发展的趋势来找出问题存在的
原因，最后提出完善我国党政领导干部实绩考核的对策措施。其着重点在于借鉴
国外公务员实绩考核的发展方向，以中华人民共和国《公务员法》的颁布与实施
为契机，从制度建设与创新的角度来加以分析。
具体分析步骤如下：
一、干部实绩考核的内涵、依据和原则分析。
二、对中西方公务员实绩考核的历史沿革进行对比，并从中得到启示。
三、对我国党政领导干部实绩考核的现状分析。主要包括两方面的内容：
（一）对我国实施实绩考核以来所取得的效果进行分析；
（二）通过对比分析与实证分析发现当前实绩考核中存在的问题，并找出问题
出现的原因。
四、利用多层次模糊综合评判法对干部进行考核研究
五、完善党政领导干部实绩考核的对策研究。
四、五两部分是该课题的核心部分，在这一部分里，除了对当前我国学者在
该领域的研究进行总结并继续加以完善以外，还将借鉴人力资源开发与管理中绩
效管理的相关理论与实践，利用定量分析方法对干部进行考核，同时，以中华人
民共和国《公务员法》的颁布为契机，从制度创新的角度着重探讨考核结果与干
部任用、奖惩与激励、反馈与改进等，从而推动绩效导向型公务员制度的确立。
第二章 实绩考核综述
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第二章 实绩考核综述
经济体制改革和其他方面改革的深化，要求加快干部人事制度的改革。江泽
民同志指出，推进干部人事制度改革的总目标是，从我们的国情出发，健全和完
善干部考察、评价、监督、激励的科学机制，通过深化改革，逐步创造一个公开、
平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的
管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。这无疑是要求加强公务员
队伍的管理，选拔和录用优秀领导干部。
实施公务员绩效考核,是将绩效管理的基本理念、观点和方法与公务员制度有
机地结合起来,对公务员工作实绩的动态管理。它是我国公务员管理方式创新的根
本途径。国家公务员绩效考核在公务员制度中占有十分重要的地位，是公务员各
项管理工作的重要环节之一。健全的考核制度为公务员的奖惩升降提供了客观的
依据，因而是选拔培养优秀人才、激励公务员工作积极性的重要措施。我国国家
公务员的考核，按照管理权限、德才兼备的原则及各类人员胜任现职所具备的条
件全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。注重实绩选拔任
用人才，是新时期干部人事制度改革，推行由中国特色的国家公务员制度的一个
重要内容。它对于促使优秀年轻干部脱颖而出，推进社会政治和经济的全面进步，
具有重要的意义。
邓小平同志多次指出：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩
的人，大胆地放进新的领导机构，使人民感到我们是真心实意搞改革开放。”①江
泽民同志在纪念中国共产党成立 75 周年座谈会上作的题为《努力建设高素质的干
部队伍》的重要讲话中明确指出：“要把那些群众公认是执行党的路线并有政绩的
人，及时选拔到各级领导岗位上来。”在考察内容上，要求考察人员必须依据干部
选拔任用条件和不同职务的职责要求，对考察人选的德、能、勤、绩、廉进行全
面考察，并要注重考察工作实绩。在考察范围上，对民主推荐和个别谈话的范围
都作了明确规定，有利于考察工作充分走群众路线，在更大的范围内倾听群众的
意见和呼声。在考察方法上，要求通过个别谈话、发放征求意见表、民主测评、
实地考察、查阅资料、专项调查、同考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况。
②
这就明确规定了将工作实绩作为选人、用人的标准，同时也就提出了如何考
核党政领导干部实绩这一理论性与实践性都很强的命题。
①《邓小平文选》第三卷《邓小平同志在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》
②《党政领导干部选拔任用工作条例》2002 年7月
党政领导干部实绩考核体系研究
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下面，本文将从与考核相关的理论依据为切入点展开研究。
§2.1 绩效考核的理论依据
完善领导干部考核制度必须立足实际工作，通过不断的实践，总结经验，改
进方法，提高其科学性和有效性。然而，任何的科学实践都离不开理论的指导，
离开理论指导的实践必将是盲目的。因此，在着手研究分析我国的领导干部实绩
考核制度前，有必要分析其相关的理论基础和依据。
有效的绩效考核体系必须有坚实的理论基础，德鲁克(P.Drucker) 的目标管
理理论是绩效考核的理论基础；马斯洛(Abraham Maslow)的需求层次理论是绩效
考核的理论依据；弗隆(Victor Vroom)的期望理论是绩效考核的理论指导；新公
共管理理论为绩效考核提供新的思路。
下面我们将分别介绍这四种理论。
§2.1.1 目标管理理论
目标管理 ，简称 MBO，最早是由著名的管理大师德鲁克〔P.Drucker)于 1954
年在其著作《管理实践》中提出的。德鲁克认为，并不是有了工作才有了目标，
而是有了日标才能确定每个人的工作。他认为，“企业的使命和任务，必须转化为
目标”，如果一个领域没有目标，那么这个领域的工作就会受到忽视。因此管理者
必须通过目标对下属进行管理。当组织的高层管理者确定了组织的目标后，必须
对其进行有效的分解，转变成为部门以及个人的目标，管理者根据分目标完成的
情况对下属进行考核、评估和奖惩。
目标管理的具体形式多种多样，但其基本内容是一致的。所谓目标管理，是
一种程序或过程，它使组织中的上、下级一起协商，根据组织的使命确定一定时
期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织
经营、评估和奖惩的标准。
目标管理的指导思想是以 Y 理论为基础的，即认为在目标明确的情况下，人
们能够对自己负责。它的特点是:
第一,重视人的因素。目标管理是一种参与性、民主性、自我控制性较强的
管理制度，也是一种把个人的需求和组织目标结合起来的管理制度。在这一制度
下，上级和下级的关系是平等、尊重、互相信任和支持的，下属在承诺目标和被
授权之后需要自觉、自主和自治。
第二,建立目标锁链和目标体系。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整
第二章 实绩考核综述
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体目标逐级分解，转换为各部门、各员工的分目标。在目标分解的过程中。权力
和责任己经明确。这些目标方向一致、环环相扣、相互配合，形成协调统一的目
标。只有每个人完成了自己的分目标，组织的总目标才能完成。
第三,重视结果。目标管理以目标制定为起点，以目标完成情况的评估为终点。
工作结果是评估目标完成情况的依据，成为评估工作绩效的唯一依据。至于完成
的具体过程和方式，上级并不做过多的干预。因此在目标管理制度下，监督的成
分很少，而控制目标实现的能力却很强。
§2.1.2 需求层次理论
美国的行为科学家马斯洛(Abraham Maslow)从对人类活动的动机研究出发，
提出了著名的需要层次理论(hierarchy of needs theory)，他假设每个人都有五
个层次的需要。
(1)生理需要。食物、水、住所以及其他方面的生理需要。
(2)安全需要。保护自己免受身体和情感伤害的需要。
(3)社会需要。包括友谊、爱情、归属及接纳方面的需要。
(4)尊重需要。内部尊重因素包括自尊、自主和成就感;外部尊重因素包括地
位、认可和关注等。
(5)自我实现需要。成长与发展、发挥自身潜能、实现理想的需要;这是一种
追求个人能力极限的内驱力。个体的需要是逐层上升的，当一种需要得到满足后，
另一种更高层次的需要就会占据主导地位。从激励的角度来看，没有一种需要会
得到完全满足，但只要其得到部分地满足，个体就会转而追求其他方面的需要。
按照马斯洛的观点，如果希望激励某人，就必须了解此人目前所处的需要层次，
然后着重满足这一层次或在此层次之上的需要。
马斯洛的需要层次理论，在一定程度上反映了人类行为和心理活动的共同规
律。马斯洛从人的激励和研究人的行为中，抓住了问题的关键;马斯洛指出人的需
要是由低级向高级不断发展的，这一趋势是基本符合需要需求发展规律的。因此，
需要层次理论对企业管理者如何有效地调动人的积极性有启发作用。但是，马斯
洛是离开社会条件、离开人的历史发展以及人的社会实践来考察人的需要及其结
构的。其理论基础是存在主义的人本主义学说，即人的本质是超过社会历史的、
抽象的“自然人”，由此得出的一些观点就难以适合其他国家的具体情况。
党政领导干部实绩考核体系研究
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§2.1.3 期望理论
期望理论 (expectancy theory)是弗隆(Victor Vroom) 提出的，他认为，一
种行为倾向的强度取决于个体对于这种行为可能带来的结果的期望强度以及这种
结果对行为者的吸引力。具体而言，当员工认为努力会带来良好的绩效评价时，
他就会受到激励进而付出更大的努力：良好的绩效评价会带来组织激励，组织奖
励会满足员工的个人目标。这个理论着眼于三种关系。
个人努力 一一个人绩效一一组织奖励一一个人目标
(1)努力——绩效关系：个人认为通过努力会带来一定绩效的可能性。
(2)绩效——奖励关系：个人相信一定水平的绩效会带来所希望的奖励结果
的程度。
(3)奖励——个人目标关系：组织奖励满足个人目标或需要的程度以及这些潜
在奖励对个人的吸引力。
第一个关系表明个人认为通过一定努力会带来一定绩效的可能性，第二个关
系表明个人相信一定水平的绩效会带来所希望的奖励结果的程度，第三个关系表
明组织奖励满足个人目标或需要的程度以及这些潜在的奖励对个人的吸引力。具
体地说，上述三个关系也是行为主体必须回答的三个问题:
第一，如果我付出了最大努力，能否会在绩效评估中体现出来?对这一可能性
的估计直接影响其努力的程度。
第二，如果我获得了好的绩效评估，能否得到组织奖励?就是说奖励是否必然
与绩效有关?对这一问题的基本态度直接影响着激励水平。
第三，如果我得到奖励，我是否认为它们对我具有吸引力?即得到的奖励和希
望得到的奖励是否一致?也直接影响着激励水平。
如果我们用 E 表示员工努力程度，X 表示因努力而实现良好业绩的可能性，Y
表示良好的业绩评价带来组织奖励的媒介(何种奖励，奖励的大小，及奖励的可能
性)，Z 表示组织奖励对员工的吸引力，即奖励在员工心目中的满意度，那么，期
望激励模型就可以用如下公式形象地表示出来：E= X×Y×Z
表明努力程度 E 与 X,Y,Z 成正比。X,Y,Z 的值越大，员工的努力程度越高。
期望理论较好地反映了人的行为的心理机制，因而成为分析管理措施、管理
目标的激励力量的很有效的工具。期望理论对于解决管理中的奖励、惩罚手段的
科学化，产量、质量等工作目标的合理化，对于改进管理工作，提高管理措施的
激励力量，都具有很高的实用价值。因此，期望理论一经创立，就引起了管理学
界的普遍关注。国外己有几十次规模不同的实验来验证这个理论。20 多年来，这
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景文官制度（西方国家称文官制度，我国称公务员制度）自诞生以来逐步形成了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳定性等，这些价值观深深植根于现代人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳。文官制度为官僚机构提供了一支高效的精英化的文官队伍，其功不可没。经过一百多年的发展公务员绩效考核制度的内容得到了不断的丰富和完善，形成了一套规则细密、条文繁杂的制度体系，为促进各国的政治稳定、经济繁荣起了积极的作用。加入WTO的中国进入新世纪以来，经济以强劲的发展势头吸引了全世界的瞩目，在全球经济放缓的背景下，我国经济一枝独秀。要继续保持稳健的发展态势，促进计划经济向市场经济的...

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