我国银行业存款保险制度研究
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摘 要
存款保险制度作为一国金融安全网的成员之一，起着维护公众信心、隔绝金
融风险、促进金融稳定和银行业良性发展的重要作用，其价值在此次金融危机中
也得到了充分的体现。但存款保险制度本身并非医治银行脆弱性的灵丹妙药，反
而还蕴藏着巨大的制度风险。设计良好的存款保险制度固然能起到维护金融稳定
的作用，存在缺陷的制度设计也可能起到适得其反的效果。
为建立适合我国国情的存款保险制度，我国政府和学者早在多年前就已开始
调查研究。但作为一个仍处于转轨阶段的国家，我国在各方面的改革仍在继续推
进，经济、政治环境仍处于不断变化当中，特别是在金融领域，可谓是日新月异。
本文以我国的最新国情为基础，首先结合存款保险理论和银行脆弱性理论，较深
入的分析了银行脆弱性的生成机制、存款保险制度的金融稳定器作用及其负面效
应，明确了存款保险制度的政策目标以及要素选择；然后比较分析了美国、日本
和印度的存款保险设计成熟模式，介绍了国际机构的良好建议，得出了可供我国
借鉴的经验和启示；最后深入分析了我国银行业的发展现状，论证了我国建立存
款保险制度的必要性、可行性以及可能遇到的困难，在充分考虑我国的具体国情
的前提下，参照前述得出的存款保险制度的较优模式经验，设计了可实施的存款
保险制度模式，从制度目标、组织方式、职能安排、参保方式、赔付限额和保险
对象、费率设计等方面提出了构想，论文明确了困扰存款保险制度在我国实际实
施时的保费收取问题，指出初期应实施以机构差异收费率制并逐步向完全差异费
率制过渡的理想模式，并提出了进一步完善和优化我国存款保险制度应采取的措
施。
关键词：存款保险 道德风险 银行脆弱性
Abstract
As one of the members of the state financial safety net, deposit insurance system
plays an very important role in maintaining public confidence, isolating financial risks
and promoting financial stability and sound development of the banking sector. In
current financial crisis, its value has also been fully reflected. But the deposit insurance
system itself is not a panacea for treatment of bank fragility, but also a vast reservoir of
the system risk. Well-designed deposit insurance system, of course, can play a positive
role in maintaining financial stability, however, defective design of the system may also
give rise to a counterproductive effect.
In order to establish a deposit insurance system that is suitable to China's national
conditions, many years ago, our government and scholars had already begun
investigations. As a country that is still in transitional stage, however, China’s reform in
all aspects has never stopped in terms that economic and political environment is still
evolving, especially in the financial sector, which is changing each passing day. Based
on the latest national conditions of China, this paper firstly combines the deposit
insurance theory and bank fragility theory and conducts an in-depth analysis of the
formation mechanism of banking vulnerability, deposit insurance system's financial
stability role and the negative effects of devices, all of which eventually lead to a
specific policy objectives of a effective deposit insurance system and elements of choice.
Then this paper conducts a comparative analysis of the deposit insurance design
maturity models in United States, Japan and India and introduces international
institutions’ good suggestions from which we can learn experience and enlightenment.
Finally, this paper analyzes the current development status of China's banking industry,
demonstrates the need for establishing an effective deposit insurance system, the
feasibility and possible difficulties. By taking full account of China’s specific
circumstances and referring to the preceding better and more mature deposit insurance
system experience, this paper has designed an feasible deposit insurance system for
China, in terms of specific system goals, organization, functions arrangements,
insurance methods, payment limits, the insurance coverage and rate design.
This paper has solved the deposit insurance premium problem, pointing out that at
the initial stage different institutional rate system should be implemented and gradually
be transformed to a full risk-based different premium system. In conclusion, this paper
suggests further improvements should be taken to optimize our deposit insurance
system.
Key words: deposit insurance, moral hazard, banking vulnerability
目 录
摘 要
Abstract
第一章 导论 .....................................................................................................................1
§1.1 研究背景 ........................................................................................................1
§1.2 国内外相关文献综述 ....................................................................................3
§1.2.1 国外研究现状 .....................................................................................3
§1.2.2 国内研究现状 .....................................................................................8
§1.2.3 国内外研究现状评述 .......................................................................10
§1.3 研究目的 ......................................................................................................11
§1.4 研究思路与方法 ..........................................................................................11
§1.4.1 研究思路 ...........................................................................................11
§1.4.2 研究方法 ...........................................................................................12
第二章 存款保险制度概述 .......................................................................................... 13
§2.1 存款保险制度的概念 ..................................................................................13
§2.2 存款保险的性质与特征 ..............................................................................13
§2.2.1 存款保险制度的性质 .......................................................................13
§2.2.2 存款保险制度的特征 .......................................................................14
§2.3 存款保险制度的职能划分与主要内容 ......................................................14
§2.3.1 存款保险制度的职能划分 ...............................................................15
§2.3.2 存款保险制度的主要内容 ...............................................................15
§2.4 存款保险制度的产生和发展趋势 ..............................................................17
§2.4.1 存款保险制度的产生 .......................................................................17
§2.4.2 存款保险的现状与发展趋势 ...........................................................17
第三章 基于银行稳定的存款保险制度分析 .............................................................. 19
§3.1 银行体系脆弱性与存款保险制度 ..............................................................19
§3.1.1 银行体系脆弱性生成机制分析 .......................................................19
§3.1.2 存款保险的金融稳定器作用分析 ...................................................24
§3.1.3 存款保险制度可能的负面效应 .......................................................25
§3.2 存款保险的制度选择：理论框架 ..............................................................28
§3.2.1 两种存款保险制度的道德风险分析 ...............................................28
§3.2.2 存款保险制度的政策目标 ...............................................................30
§3.2.3 存款保险制度的要素选择 ...............................................................31
第四章 存款保险的国际比较和经验借鉴 .................................................................. 35
§4.1 美国的经验 ..................................................................................................35
§4.1.1 建立背景 ...........................................................................................35
§4.1.2 美国存款保险制度的特点 ...............................................................35
§4.2 日本的经验 ..................................................................................................38
§4.2.1 建立背景 ...........................................................................................38
§4.2.2 日本存款保险制度的特点 ...............................................................39
§4.3 印度的经验 ..................................................................................................40
§4.3.1 建立背景 ...........................................................................................40
§4.3.2 印度存款保险制度的特点 ...............................................................41
§4.4 国际经验对我国的启示以及国际机构的良好建议 ..................................42
§4.4.1 国际经验对我国的启示 ...................................................................42
§4.4.2 国际机构的良好建议 .......................................................................44
第五章 我国建立存款保险制度的必要性分析 .......................................................... 47
§5.1 我国银行业的发展现状 ..............................................................................47
§5.1.1 我国商业银行的中介作用依然重要 ...............................................47
§5.1.2 国有商业银行占主导地位 ................................................................49
§5.1.3 我国银行体系改革初见成效 ...........................................................51
§5.1.4 稳健性有所加强但脆弱性依然突出 ...............................................52
§5.2 金融危机背景下我国建立存款保险制度的必要性 ..................................55
§5.2.1 存款保险制度在应对金融危机中的作用 .......................................55
§5.2.2 我国建立显性存款保险制度的必要性 ...........................................56
第六章 我国建立存款保险制度的现实性分析与实施策略 ...................................... 61
§6.1 我国建立存款保险制度的制度准备 ..........................................................61
§6.1.1 市场基础 ...........................................................................................61
§6.1.2 法律基础 ...........................................................................................61
§6.1.3 推动力 ...............................................................................................62
§6.2 我国建立存款保险制度的特殊问题 ..........................................................63
§6.2.1 我国面临参保方式选择的困难 .......................................................63
§6.2.2 我国面临保费制度选择的困难 .......................................................64
§6.2.3 我国面临如何将众多农村银行机构纳入存款保险体系的问题 ...65
§6.3 我国存款保险制度的实施策略 ..................................................................66
§6.3.1 政策目标 ...........................................................................................66
§6.3.2 组织形式 ...........................................................................................66
§6.3.3 职能设计 ...........................................................................................66
§6.3.4 参保形式与保障范围 .......................................................................67
§6.3.5 存款保险的保障程度 .......................................................................68
§6.3.6 保险基金 ...........................................................................................69
§6.3.7 费率制度设计 ...................................................................................70
§6.3.8 过渡期 ...............................................................................................72
§6.4 我国存款保险制度的完善与优化 ..............................................................72
§6.4.1 建立存款保险法律体系，完善金融法律制度 ...............................72
§6.4.2 加强金融监管，进一步完善监管机制与手段 ...............................73
§6.4.3 健全银行财务审计制度和信息披露制度，强化市场约束机制 ...74
§6.4.4 对中小金融机构给予适当优惠政策 ...............................................75
§6.4.5 加强对公众的风险教育 ...................................................................75
第七章 结束语 .............................................................................................................. 77
§7.1 研究结论 ......................................................................................................77
§7.2 后续研究 ......................................................................................................77
参考文献 .........................................................................................................................79
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ............................................ 82
致 谢 ...............................................................................................................................83
第一章 导论
1
第一章 导论
§1.1 研究背景
存款保险制度并非什么新鲜事物。自 1933 年美国国会通过格拉斯一斯蒂格尔
法设立联邦存款保险公司以来，截至到 2007 年全球已有 95 个国家先后建立了显
性存款保险制度1。作为国家主导的金融安全网的重要组成部份，存款保险制度是
在银行资产遭受损失时保障存款人利益的最后一道防线，在提高公众对金融机构
的信心、抑制个别金融机构倒闭造成的“多米诺骨牌效应”、降低金融风险、维护
金融安全等方面发挥了重要作用。
对于我国金融从业者而言，存款保险制度也并不陌生。由于历史和体制上的
原因，我国一直实行的是隐性的存款保险制度，即虽无明文规定，但在金融机构
破产和退出的过程中，往往由国家财政出面为破产金融机构中的个人存款提供全
额担保。在改革开放后，我国也开始逐步改革和放开金融市场。但由于监管的不
到位以及我国金融机构普遍缺乏风险意识和管理风险的能力，从上世纪九十年代
开始，国内金融风险开始显现，如 1998 年海南发展银行倒闭，1999 年广东省国际
信托投资公司破产。近几年以来，金融风险有加剧的趋势，仅 2005 年就有海南赛
格国际信托投资公司、海南国际租赁有限公司、海南华银信托投资公司、海南汇
通国际信托投资公司和三亚中亚国际信托投资公司等 5家海南信托公司进入了破
产程序。因此，为了抵御金融风险、保护存款人的利益，维护金融秩序和社会安
定，以及同世界金融市场接轨，建立适合我国国情的存款保险制度已提到议程。
早在 1993 年12 月，国务院发布《国务院关于金融体制改革的决定》中就首次指
出，要建立存款保险基金。1997 年初全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性
中小金融机构的存款保险机构。此后，中国人民银行成立了专门的课题组，着手
研究存款保险制度，并对欧美有关国家存款保险体系的运行情况进行了考察。
2005
年9月，中国人民银行在大连举办了为期两天的“存款保险国际论坛”，就相关议
题同与会的国内外学者进行了深入探讨。在此前后，学术界对于我国是否应建立
显性的存款保险制度以及具体的制度安排也进行了热烈的讨论。
尽管出于种种原因，时至今日，我国仍未能择机推出存款保险制度。但我国
的金融改革并未停滞。从 2005 年至今，随着金融改革的不断深入、金融开放的不
断推进，我国的宏观金融经济环境发生了深刻变化。这主要表现在三个方面。第
一，银行业的股份制改革已经基本完成。在四大国有银行中，中、建、工已经完
1Characteristics of Selected Deposit Insurance Systems：IADA Member Profiles www.iadi.org Dec.3 2007
我国银行业存款保险制度研究
2
成股份制改革并已经成功上市。08 年，中国农业银行和国家开发银行的股份制改
革也已完成，至此，大型国有银行的股份制改革基本顺利完成。此外，中国进出
口银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行、农村信用合作社等银行业金融
机构仍在深化改革。银行业的股份制改革使得银行的资产质量及服务指标得到全
面改善，治理结构日益完善，资本充足率大幅上升，以资本充足为根本的风险防
范体系初步形成，银行业的抗风险能力和清偿能力已大大提高，这为将来建立显
性存款保险制度打下了良好的基础；第二，为履行入世承诺，我国进一步放开外
资银行的业务准入。据中国人民银行统计，截至 2008 年底，已有 29 家外资法人
银行业机构获准开业。此外，还有外国银行分行 117 家、代表处 242 家。外资银
行已经获批可经营包括人民币存贷款在内的多种业务。截至 2008 年，外资银行的
资产总额已达 1.37 万亿元，占我国银行类金融机构总资产的 2.2%，并呈现快速扩
张的趋势。面对金融危机的浪潮，在我国现行的隐形存款保险制度下，一个必须
回答的问题就是一旦出现外资银行倒闭的情况，我国政府是否应该为外资银行中
的我国公民的本币及外币存款进行担保，这是以前没有考虑过的新情况；第三，
为了促进农村经济发展，我国从 06 年开始加大了农村金融的改革力度，成立了农
村合作银行、农村互助贷款公司等新型农村金融机构，与已有的农村信用社、农
村商业银行一起，构成了农村金融的服务体系。与一般的商业银行相比，这些农
村金融机构的规模相对很小，盈利能力和清偿能力更为有限，因此，为了促进农
村金融的发展，应如何将这些农村金融机构纳入存款保险体系也就成为了一个急
需解决的课题。
此外，虽然显性存款保险制度有诸多制度上的必要性，与隐性存款保险制度
相比也有许多优点，但其并非”天赐福音”，也非治疗银行脆弱性的灵丹妙药，相反，
其自身就蕴藏着巨大的制度性风险。首先，存款保险制度的建立是一项系统性工
程，其制度设计和推出时机的选择都可能对银行体系的经营环境产生巨大影响。
比如，存款保险制度可能导致存款人及银行方面的相机行为及道德风险行为，保
费制度的设计可能造成银行间的不公平竞争，从而加剧银行体系的脆弱性，阻碍
银行的正常发展，违背建立存款保险制度的初衷。其次，存款保险制度的保障效
果因国家、制度和文化的不同而不同。回顾历史可以发现存款保险制度的建立并
未能使人类社会摆脱金融危机的困扰。对历次金融危机中存款保险制度的作用分
析也可发现如果没有金融安全网中其他成员的有效支持，单一的存款保险制度在
较大规模的金融危机中的所起的作用有限。因此，存款保险制度的建立必须考虑
到其对银行业稳定发展的综合影响，从促进银行业健康发展和整体金融稳定的角
度，综合考虑保障的收益和成本，且只能采用因地制宜的方式，根据各国不同的
第一章 导论
3
国情进行制度设计。
从08 年下半年开始，由美国次级债危机引发的金融危机席卷全球。到目前为
止，全球已有大量金融机构倒闭、重组或被政府接管。在此次危急中，我国的金
融机构和实体经济也受到了不同程度的影响。面对日益开放的金融环境，激烈的
金融竞争及图谋不轨的国际金融投机家，我国的宏观金融安全受到了前所未有的
威胁。作为国家主导的金融安全网上的重要一环，存款保险制度的建立和完善也
变得迫切起来。
§1.2 国内外相关文献综述
§1.2.1 国外研究现状
1、 关于银行风险与银行脆弱性的研究
（1）银行（金融）脆弱性的内生机制
Irving Fisher 在1933 年对银行脆弱性做了比较经典的解释，提出了所谓“债
务——通缩”理论1。他认为银行体系脆弱性与宏观经济周期紧密相关，尤其与债
务清偿紧密相关。根据他的观点，银行脆弱性在很大程度上是由于经济基本面的
恶化，即经济衰退导致工业产品及整体价格水品下降，企业实际债务负担加重，
从而造成违约。此后，早期的经济学家大都从银行的外部环境入手研究和阐述银
行体系脆弱性的生成机制，并认为经济周期是银行体系脆弱性的根源。
1982 年，Hyman Minsky 在其著作《金融体系内在脆弱性假说》一书中首次对
金融脆弱性做了较为系统的解释，逐步形成了“金融脆弱性假说”，并对银行体系
的脆弱性问题进行深入研究2。Minsky 主要从企业的角度研究银行体系的脆弱性，
他研究发现金融脆弱性主要体现为信贷市场的脆弱性，而信贷市场的脆弱性又主
要来自于借款人的高负债经营。J.A.Kregel（1997）从银行角度研究信贷市场的脆
弱性，提出了“安全边界说”，指出银行不恰当的风险评估方法导致银行体系脆弱
的主要原因3
Diamond 和Dybvig 在1983 提出了著名的 D-D 模型，对银行体系脆弱性的微
观机制进行了比较深入的探讨，论述了在金融市场上有可能存在的多重均衡，从
1Roger Lagunoff and Stacey L. Schreft："A Model of Financial Fragility" Research Working Paper 98-01, Federal
Reserve Bank of Kansas City, 1998
2Susan K. Schroeder："A Minskian Analysis of Financial Crisis in Developing Countries", CEPA Working Paper
2002-09, August 2002
3Kregel J.A.："Margins of Safety and Weight of the Argument in Generating Financial Fragility" Journal of
Economics Issues, VoL XXXI, No.2 June, 1997
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摘要存款保险制度作为一国金融安全网的成员之一，起着维护公众信心、隔绝金融风险、促进金融稳定和银行业良性发展的重要作用，其价值在此次金融危机中也得到了充分的体现。但存款保险制度本身并非医治银行脆弱性的灵丹妙药，反而还蕴藏着巨大的制度风险。设计良好的存款保险制度固然能起到维护金融稳定的作用，存在缺陷的制度设计也可能起到适得其反的效果。为建立适合我国国情的存款保险制度，我国政府和学者早在多年前就已开始调查研究。但作为一个仍处于转轨阶段的国家，我国在各方面的改革仍在继续推进，经济、政治环境仍处于不断变化当中，特别是在金融领域，可谓是日新月异。本文以我国的最新国情为基础，首先结合存款保险理论和银行脆弱性...
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作者：高德中
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