学前教育财政投入的公平性研究----基于省际中观数据分析

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浙江财经学院硕士学位论文
I
摘要
2010 年的教育规划纲要中，学前教育受到高度重视，作为终身学习的开端，
是国民教育的重要组成部分。用公平的视角来审视学前教育，发现学前教育仍然
是各级各类教育中的薄弱环节。学前教育的财政资源严重不足，且资源分配在地
区之间，幼儿园之间，不同性质幼儿之间的差距越来越大，将计量研究引入学前
教育领域基本上在我国属于全新和有待开发的。由于缺乏必要的计量数据分析，
对于稀缺的财政资源由谁受益的问题一直模糊不清，没有对学前教育的利益归属
和公平性做一个综合的考量。只有对现有体制和受益做出具体剖析和实证分析，
才能构建一个公平的学前教育财政投入体制。
本文主要需要解决学前教育中的 3 个核心问题：学前教育的利益归宿现状；
不公平形成的原因；提高学前教育财政投入公平性的措施。本文共分为四个部分。
第一章为引言，介绍了研究的问题、视角和设计。主要对文章中涉及的几个重要
观点问题做出文献综述：教育公平、教育公平的经验评价、学前教育的成本和对
学前教育财政投入的已有研究。经验介绍中重点引出了平均利益归宿和边际利益
归宿，同时指出需要学前教育成本应该是满足基本质量，资源充分利用下的机会
成本。结合对现有学前教育财政投入的研究，和国际上对学前教育财政投入的现
状，指出我国政府在投入责任上的缺失，必须承担起学前教育的主要投入责任。
第二章主要是对学前教育的利益归宿分析。现有的研究，基本是从理论机制
来提出完善学前教育的财政政策，但是缺少具体的数据分析作为理论基础。所以
本文引入两个表示公平程度的指数：EPI 和ESI，来描述性分析现有我国不同收
入地区的学前教育利益归宿情况，刻画出 2003 年到 2008 年利益归宿情况的变化
趋势；重点分析了地区间，三大地域间和不同性质幼儿园之间的利益归宿情况。
已经对学前教育的不公平现状做了一定的阐述，第三章就是对学前教育利益
归宿的原因分析。对学前教育利益归宿的原因分析几乎现有的研究都没有涉及，
而学前教育也很少作为一个独立的个体来进行计量分析。参照其他相关研究，确
定解释变量，来分析各个因素对公平程度的影响，使得针对性的来纠正现有的不
足，提高学前教育的公平程度，实证结果发现政府的显示偏好，即财政投入占总
的学前教育经费比例对学前教育的公平程度影响最大。同时借鉴国际上对学前教
育中弱势儿童的资助项目，这些国家以大型的国家项目为依托，以中央政府为主
导，全国范围内不同地区不同种族的人都能享受学前教育，为弱势儿童提供了公
平的教育起点，为社会的均衡良好发展打下基础。现状描述，原因分析和经验借
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II
鉴都是为下文提高学前教育财政投入公平性提供现实依据。
第四章是提高学前教育财政投入公平性的具体措施，是本文的核心所在，其
中包括三个重要的问题：财政投入的额度是多少；转移支付制度的制定；“倾斜
性”财政政策如何纠正。本文通过测算各省生均成本，并排序为五个等级平均值
作为对应等级幼儿园的生均成本，避免公办民办之间的投入不平等，纠正倾斜性
财政政策。以保障最基础的学前教育即普通园的生均成本为政府的定额投入额
度，结合各个省的学生数和已有投入，测算出投入差额。现有的财政投入只能横
向流动，导致地区之间的差异日趋恶化，只有实现财政的纵向流动，加大对落后
地区的转移支付才能实现学前教育在地区间和地区内部的公平。
结合所有的分析和数据，我们得出：现有的学前教育财政投入水平应该有所
提升；同时要纠正现有公办园和民办园之间，地区之间，地区内部的“倾斜性财
政政策”；完善现有的财政投入体制，在保障基本财政供给的前提下，实施补偿
性援助，扶持弱者，建立学前教育的学生资助项目，保证每个孩子都有平等的就
学机会；建立上下贯通、横向纵向结合的幼儿教育财政投入和管理体制，提高学
前教育的财政投入的合理化和公平化，最终建立一个公平的学前教育财政投入机
制。
关键词：学前教育;财政投入;公平;利益归宿
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V
目录
第一章 绪论.......................................................1
第一节 选题背景及其意义 .........................................1
第二节 论文研究领域的国内外研究现状评述 .........................2
第三节 论文的研究内容和创新之处 .................................9
第二章 我国学前教育的公平现状分析 .................................10
第一节 本文研究方法及衡量指标 ..................................10
第二节 学前教育利益归宿的地区分布及变化 ........................11
第三节 学前教育利益归宿的东中西部分布及变化 ....................14
第四节 学前教育利益归宿在不同性质幼儿园之间的分布 ..............16
第三章 不公平现状的影响因素分析 ...................................20
第一节 相关研究回顾 ............................................20
第二节 模型构建 ................................................21
第三节 模型的实证结果和分析 ....................................25
第四节 提高学前教育投入公平的国际经验 ..........................29
第四章 提高学前教育财政投入公平的措施 .............................33
第一节 学前教育财政投入额度的确定 ..............................33
第二节 完善转移支付制度 ........................................40
第三节 纠正倾斜性投入，建立贫困学生资助体系 ....................43
参考文献 ..........................................................46
附录 ..........................................................49
致谢 ..........................................................50
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1
第一章 绪论
第一节 选题背景及其意义
学前教育作为终身学习的开端，是国民教育的重要组成部分。但是学前教育
又历来是是整个教育体系中的最薄弱环节，财政投入少，而且投入不均衡，而其
中入园难、入园贵是我国学前教育面临的最突出问题，据统计，2007 年全国学前
三年毛入园率仅为 44.6％，2008 年47.3％，2009 年也只有 50.86％，是我国各级
教育中普及率最低的阶段。政府主导责任长期不明确、不落实，是我国学前教育
事业发展的制约瓶颈。根据全国教育经费统计年鉴，自 1998 年到 2007 年，学前
教育经费占全国教育总经费分别为：1.36%，1.36%, 1.34%, 1.30%, 1.23%,
1.20%,1.21%，1.24%，1.27%，1.29%。而OECD国家的平均值是 8%（世界银行，
2011①；蔡迎旗，冯晓霞，2006②），我国的 1.2%-1.3%的比例似乎显得过低。
所以，为了明确政府学前教育中的投入责任，在《国家中长期教育改革和发
展规划纲要（2010-2020 年）》明确地提出要“实行成本合理分担机制，对家庭经
济困难幼儿入园给与财政补助”，学前教育成本分担机制研究也被列为今年教育经
济与管理的重点课题。这些都充分说明建立学前教育成本分担机制的重要性和紧
迫性。
在上述背景下，本文将利益归宿分析方法引入学前教育领域，重点分析教育
财政资源在不同地区之间分配是否公平；然后利用计量模型分析产生不公平的主
要影响因素，重点分析政府投入对公平程度的影响。根据学前教育的公共产品特
性，合理的财政投入制度是解决公平问题的最佳途径，通过参照国际经验和我国
的具体国情，测算不同类型幼儿园的成本和政府投入额度，最终选择有利于实现
横向公平和纵向公平的财政路径。本文所提出的学前教育成本分担机制是将学前
教育财政纳入公共财政框架的一种尝试，对于建立与规范的公共财政理论体系相
一致的教育财政理论体系具有重要的理论意义。这不仅有助于认识我国学前教育
公共支出利益归宿现状，而且对于完善我国现有的学前教育政策及财政投入机制
具有重要的现实意义。另一方面，利用现代公共经济学的研究方法来分析公共服
务支出的公平性，对于建立规范的与公共财政框架相一致的公共财政原则具有重
要的理论意义。
① World Bank, (2011) Early Childhood Development and Education in China: Breaking the Cycle of Poverty and
Improving Future Competitiveness. Report No. 53746-CN.
② 蔡迎旗,冯晓霞.论我国幼儿教育财政投资体制的重构[J].教育研究与实验, 2006(2):21-24.
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第二节 论文研究领域的国内外研究现状评述
在本文中，主要涉及到以下几个关键的概念和研究领域，包括：教育公平、
教育公平的经验介绍、学前教育的成本、学前教育的财政投入。在下文中，将对
这些内容做出逐一的研究现状评述。
一、 教育公平的内涵界定
教育公平是一个独立的发展目标，教育给人提供公平竞争、向上流动的机会，
争取教育机会均等是一个独立的社会政治诉求和一个独立的社会发展目标（杨东
平，2006）。通过教育公平能有效评估财政支出的社会治理功能，推进财政支出模
式转变，兑现公平正义的政治承诺。教育公平是人们依据一定的平等标准对当时
当地的平等状态所做的主观判断，教育公平是一个相对的，历史的，动态的和区
域的概念，具有一定的主观性（钱志亮，2001）。
教育公平包括了起点公平、过程公平和结果公平（吴道静，2007）。所谓教育
公平，是指全体社会成员可以自由、平等地选择和分享各层次公共教育资源。它
包含教育起点、教育过程和教育结果的公平，三者是个统一体（辛涛，田伟，邹
舟，2010）。教育起点公平是指尊重和保护每个人的受教育权利。教育起点的公平
包括教育权利平等和教育机会均等两部分内容，体现的是“有教无类”的思想，
教育起点公平是实现教育公平的前提条件 ①。我国《教育法》明确规定：“公民不
分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育权
利。教育过程公平体现在整个教育活动过程中。其衡量标准可定位在“让受教育
者都有机会获得适合个人特点的教育”。教育结果公平是指每个人都能有效利用
所提供的教育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业成就，从而为其未来发
展创造条件，最终体现为学业成就和教育质量的平等。因此，教育结果的公平是
一种实质性的公平，其衡量标准可定位在“让受教育者人人学有所得、学有所
用”②。
教育公平的三个分类，有以下三个内涵：1.起点公平决定了结果公平，教育资
源配置的公平程度决定了收入分配的公平程度，反之，资源配置的低效率也会导
致收入分配中的不公平。2.过程公平保证了起点公平到结果公平的传导途径，低质
量的教育公平是没有价值的，只有教育质量的提升才是教育公平的最佳保障。3.
结果公平若损害过程公平，必然危及效率。
追求结果公平有两个实现途径，一个是修正不公平的资源配置实现结果公平；
① 辛涛，田伟，邹舟.教育结果的测量及其对基础教育发展的启示[J].清华大学教育研究，2010（4）：21-28.
② 吴道静.教育公平是社会公平的重要基础［EB/OL］. http://gmcj.hpe.sh.cn/item-detail.asp?num=M116N7$1195,
2007-12-21.
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3
二是不改变不公平的资源配置，反而进一步通过扭曲过程公平来实现结果公平。
首先“教育结果公平是什么”这是一个很宽泛的问题，需要有一个明确而清晰的
理解。（辛涛,黄宁，2009）教育结果是指学生在一段学习经历以后所获得的结果
以及影响。在教育结果包括了两个概念：教育产出和教育影响。教育产出表示的
是教育的一种直接影响，比如学习的成绩、学位的获得、能力或素养的增长。教
育影响表示的是教育的一种间接影响，来自于当前教育的产出以及先前的教育经
验，比如由于教育带来的高收入水平、较高的生活水平以及其他有利的个人资本
状态。①在第二种途径中，如果以学习成绩来衡量教育结果公平，忽略当地的经济
发展水平，为了达到最后获得的成绩公平，重点培养聪明用功的学生，忽略那些
相对落后的学生，这样做势必会导致学生之间的差距越来越大，人为地干预学生
的发展，使得那些相对落后的学生失去发展机会，影响效率。公平的三个内涵表
达了：结果公平需要通过起点公平来实现，而过程公平是起点公平到结果公平的
实现途径。
理想的学前教育公平是要实现学前教育的起点公平，过程公平和结果公平。
但是我国各地区在社会经济文化等方面的差距很大，对教育的重视程度不同，观
念、传统和原有的体制都有一定的局限性，阻碍着学前教育均衡公平的发展，学
前教育的不公平问题十分严重。结合我国的实际情况，对于实现学前教育公平需
要做到循序渐进，逐步地减少不公平，而不是一下子完全实现起点公平、过程公
平和结果公平，这样过高的目标不仅会对财政造成负担，同样也是对我国复杂地
区差异的忽视。所以我们首先以实现学前教育的起点公平为目标，保证每个学龄
儿童，无论贫富，都有相同的就学机会。②
二、 教育公平性的经验评价
利益归宿分析是国际上衡量公共支出公平性的常用方法。该方法采用某种福
利指标（例如消费、收入）将个人和家庭进行排序 ③，以各个群体享有的公共支出
份额作为受益的衡量指标。如果一个群体享有的公共支出份额超过其所占总人口
比例，此群体则为公共支出的受益者；反之，如果享有的公共支出份额低于其所
占总人口比例，此群体则为公共支出的受损者。
而利益归宿法又包括平均利益归宿法和边际利益归宿法。平均利益归宿是由
由 Gillespie（1965④）和Bishop（1966①）共同创立，他们按收入水平将总体其划
① 辛涛,黄宁. 教育公平的终极目标：教育结果公平——对教育结果公平的重新定义[J].教育学报,2009(8):20-25.
② 蔡迎旗，冯晓霞.论我国幼儿教育政策的公平取向及其实现[J].教育与经济，2004（2）：33-36.
③ 严格意义讲，应该采用公共支出前的福利水平作为排序依据，但我们只能观测到公共支出后各群体的福利
水平，对此有学者从统计数据分析，得出公共支出前的福利水平。由于这种反事实分析(Counterfactual analysis)
需要额外的数据资料，同时不同推理方法得出的结论不尽相同，本文没有进行反事实推理。但是，如果公共
支出前后各群体的福利顺序，没有发生变化，对分析结论无任何影响。
④ Irwin W. Gillespie. Effect of Public Expenditures on the Distribution of Income，in Richard A. Musgrave(eds.)，
摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要2010年的教育规划纲要中，学前教育受到高度重视，作为终身学习的开端，是国民教育的重要组成部分。用公平的视角来审视学前教育，发现学前教育仍然是各级各类教育中的薄弱环节。学前教育的财政资源严重不足，且资源分配在地区之间，幼儿园之间，不同性质幼儿之间的差距越来越大，将计量研究引入学前教育领域基本上在我国属于全新和有待开发的。由于缺乏必要的计量数据分析，对于稀缺的财政资源由谁受益的问题一直模糊不清，没有对学前教育的利益归属和公平性做一个综合的考量。只有对现有体制和受益做出具体剖析和实证分析，才能构建一个公平的学前教育财政投入体制。本文主要需要解决学前教育中的3个核心问题...

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