中国政府对电力行业的价格规制问题研究
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摘 要
政府规制是为了抑制市场的不完全性缺陷，即在存在公共物品、外部性、自
然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市
场失灵的缺陷，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达
到保护社会公众利益的目的。电 力 行 业 作 为自然垄断行业一直是政府规制的重点，
政府对其规制一方面是由于其自然垄断的性质，另一方面使由于电力行业是关系
国计民生的基础性行业，其发展直接关系到国民经济的可持续发展。在计划经济
时期，我国政府对电力行业实行垄断经营，对电力企业进行严格的规制，这种规
制方式曾经对我国经济的恢复、保证人民的生产生活起到了十分积极的作用，但
是随着我国社会主义市场经济的发展，这种规制方式显然与市场经济提倡的以市
场来调节资源配置的要求不符。随着时代的进步，电力行业的范围、界限发生了
很大的变化，有关自然垄断的理论也在这个过程中不断得到充实、发展。但是，
自然垄断理论的发展已经明显滞后于自然垄断行业的变革和发展。因此，回顾总
结西方和中国自然垄断理论和自然垄断行业发展过程，进一步探讨自然垄断行业
中出现的新现象、新问题，理顺自然垄断行业的发展规律，对中国自然垄断理论
的研究具有很好的借鉴意义。政府对电力行业的规制包括两个方面，一是准入规
制，二是价格规制，其中，价格规制与电力产品的终端消费者的即期利益最为密
切，因而对电价问题进行研究具有很强的实践意义。
本论文中，先是对政府规制、电力价格规制、自然垄断、行政垄断等相关概
念理论进行了梳理、界定；其次通过实证调研及访谈等实证研究方法对中国电力
价格规制改革的现状进行实际调研分析，例如，针对当前最热点的“阶梯电价”
实地调研了不同收入水平的家庭，通过实证研究法、文献研究法着重对最关系国
计民生的销售电价现状进行分析，从中探索出目前中国电力价格规制面临哪些问
题。电价规制是一个关系到政府、民众、电力行业的三方博弈问题，改革是需要
遵循国家的利益、民众的利益还是电力企业的自身利益，这是一个需要反复博弈，
相互协调的难题。
基于以上研究，论文针对提出的问题，运用行政管理理论中权力效用悖论理
论，公共利益理论和行政自由裁量理论三个不同的视角来分析了我国电价规制改
革的必要性，在借鉴世界具有代表性的发达国家电力规制改革经验的基础上，着
眼于目前中国电力价格规制改革的大背景以及历史进程，提出了中国电力价格规
制改革应该遵循何种架构并提出了解决相关问题，实现合理架构的思路与建议。
关键词：政府规制 电力行业 电价 自然垄断
ABSTRACT
Government regulation is incomplete to curb market, be in namely existence
defects of public goods, externalities, natural monopoly, imperfect competition,
uncertainty, information asymmetry in the market failure of industry etc, in order to
correct market failures, the defects of protection of public interest, by government to
these industries behavior microeconomic units of direct intervention, so as to achieve
the purpose of the protection of the social and public interests.
Electric power industry as a natural monopoly industry is always the key
government regulation of the regulation on the one hand, the government is due to its
nature of natural monopoly, on the other hand made due to its fundamental industry
and the people's livelihood is relationship. The planned economy period, Chinese
government a monopoly of electric power industry for the electric power enterprise
management, strict regulation, this kind of regulation on our country's economic way
once restoration, ensure that the people's production and life played a very positive role,
but along with the development of socialist market economy, this regulation way with
market economy promotes clearly market to adjust the allocation of resources
conformity, at the same time, the United States, Britain and other foreign to the
experiences of developed countries tip we also cannot excessive superstitious market,
to require a modest amount of natural monopoly enterprise resources. With the
progress of The Times, the scope of natural monopoly industry, great changes have
taken place limits on the theory of natural monopoly, and in the process has been full
and development. But it is undeniable that the development of the theory of natural
monopoly has obviously lag in natural monopoly industry reform and development.
Therefore, the retrospective summary western and Chinese natural monopoly theory
and natural monopoly industry development process of natural monopoly industries,
and further discusses about the new phenomenon in, the new question, straighten out
the development of natural monopoly industry rules of natural monopoly theory
research in China has a very good reference.
Therefore,first defined government regulation, electricity price regulation and
electricity prices regulation of theoretic genres and other related concepts, theories ,
research; Then the author by empirical research and interviews and other empirical
research method of China power price regulation reform on the current situation of
actual analysis and research, and through the current hot problems perspective ladder
electricity, focuses on the most relationship and the people's livelihood electricity
prices in the sale price of electricity situation analysis, from which explore out what is
the deep problems at present Chinese electricity price regulation faced, and in the light
of these problems on the electricity price regulation reform the necessity of analysis.
From the perspective of the theory of China's electricity price regulation problem is a
tripartite dilemma issue, it is the government, people, electric power industry tripartite
game, reform is needed to follow state interests, public interests or the electric power
enterprise's own interests, this is a needs repeated game, coordination of difficult
problems.
Based on the above research, the paper puts forward problems and necessity,
using public goods theory and financial transfer payment theory, the principal-agent
theory, theory method, in reference to the world is representative of the experiences of
developed countries, focusing on the basis of present China electricity price regulation
reform of big background and history, put forward China's electricity price regulation
reform should follow what architecture and put forward to solve issues, realize the
reasonable structure of thinking and action.
Keywords: government regulation, power industry, electricity price,
natural monopoly
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论........................................................1
§1.1 问题的提出....................................................1
§1.2 研究意义......................................................2
§1.3 研究方法 ......................................................3
§1.4 研究创新点 ....................................................4
§1.5 研究技术路径 ..................................................4
第二章 电力价格规制理论 .............................................6
§2.1 相关概念 .......................................................6
§2.2 文献综述 .......................................................8
§2.3 国际上关于政府规制的理论流派 ..................................11
§2.4 国际上关于电力价格规制的两种定价模型 ..........................16
第三章 中国电力行业政府价格规制的发展历程与现状....................21
§3.1 中国电力行业政府价格规制的发展历程...........................21
§3.2 中国电力行业政府价格规制的现状分析...........................22
§3.2.1 销售电价的现状分析......................................23
§3.2.1.1 居民电价和工业电价的现状比较分析....................23
§3.2.1.2 阶梯电价的现状分析..................................25
§3.2.2 上网电价的现状分析......................................28
§3.2.3 输配电价的现状分析......................................29
§3.3 中国电力行业政府价格规制面临的问题 ............................29
§3.4 中国电价规制改革的理论视阈....................................37
§3.4.1 基于权力效用悖论理论 ....................................37
§3.4.2 基于公共利益理论 ........................................39
§3.4.3 基于行政自由裁量理论 ....................................40
第四章 国外电力行业政府价格规制的改革历程与经验借鉴................42
§4.1 美国电力行业的政府价格规制改革...............................42
§4.2 英国的电力行业政府价格规制改革...............................44
§4.3 日本的电力行业政府价格规制改革...............................46
§4.4 国外电力行业政府价格规制改革的经验借鉴.......................47
第五章 关于中国电力行业政府价格规制改革的探讨 ......................49
§5.1 电力价格规制改革的指导思想....................................49
§5.2 电力价格规制改革的基本原则 ....................................49
§5.3 电力价格规制改革的思路设计....................................51
§5.4 关于我国电价规制改革的几点建议 ................................56
§5.4.1 推动“煤电联营”，合理控制发电成本 ......................56
§5.4.2 建立电价调节基金，弥补市场失灵 ..........................57
§5.4.3 推进输配电价分离，建立合理的定价机制 ....................58
§5.4.4 规范行政自由裁量权的范围，设定明晰的制约机制 ............59
§5.4.5 完善电力法制建设，使电价规制在法制框架下施行............59
结束语 .............................................................60
附 录..............................................................61
附录 1：电力改革发展概况............................................61
附录 2：关于清理优惠电价有关问题的通知..............................63
附录 3：关于阶梯电价的调查问卷......................................65
参考文献...........................................................66
致 谢.............................................................69
第一章 绪 论
1
第一章 绪 论
§1.1 问题的提出
计划经济时期，我国政府对电力行业实行垄断经营，对电力企业进行严格的
规制，这种规制方式曾经对我国经济的恢复、保证人民的生产生活起到了十分积
极的作用，但是随着我国社会主义市场经济的发展，这种规制方式显然与市场经
济提倡以市场来调节资源配置的要求不符，中国的改革正是从消除这种过度规制
开始的，通过最初的放权让利，减少政府干预的范围和程度，进行市场化改革，
让市场在资源配置中发挥更多的作用，但是，美国、英国等国外发达国家的经验
又提示我们：市场化改革并不等于不需要政府规制，更不是走向无政府主义，政
府仍然需要承担经济调节、市场监管、社会管理与公共服务的职能。因此，政府
应当在市场失灵时通过经济和社会性规制保证市场的合理竞争，实现社会资源的
高效率配置，而在需求和成本条件发生变化，市场失灵现象被解除和减轻，市场
可以较高地发挥作用时，主动放松规制以充分发挥市场配置资源的效率[1]。
政府规制学理论最早是源于经济学，之后在行政学、法学、政治学等相关领
域进行了广泛的研究。同 样 ，自然垄断也是一个古老的经济学问题，自1848 年古
典经济学家约翰·斯图亚特·穆勒（Jone Stuart Mill，1848）在《政治经济学原理》
一书中第一次提出自然垄断的概念，即“地租是自然垄断的结果”，由此可见，
穆勒所谓的自然垄断是指由于自然资源的分布特性似的竞争无法展开的情形，与
我们今天所谈的自然垄断的涵义相去甚远。之后关于自然垄断的涵义、特征的争
论一直没有停止，究竟什么是自然垄断行业?正如自然垄断理论的历史演进过程一
样，自然垄断行业的范围也随着时代的改变而改变。当今，比较权威的自然垄断
的定义是：如果一家企业能比两家或两家以上的企业以较低的成本生产一定数量
的某种产品或一组产品，则存在成本弱增性，相应地，企业所在行业就是自然垄
断行业[2]。自然垄断是市场失灵的表现之一，它具有规模经济、范围经济、成本
弱增性以及沉淀成本大等特征，单纯依靠市场无法满足社会对基础设施的需要，
[1] 王俊豪.政府管制经济学导论—基本理论及其在政府管制实践中的应用[D].北京:商务印书
馆,2002:132-135
[2] Crew,M.A.,and P.R.Kleindorfer, The Economics of Public Utility Regulation, London:MacmillanJ,
1986,(132):387-388.
中国电力行业的政府价格规制问题研究
2
无法满足公共利益的需求，因此必须通过国家的干预来调节市场的缺陷和不足。
自然垄断行业的政府规制，指的是政府在市场准入、收费水平以及服务质量等方
面对这些行业进行规定和限制。与西方经历自由竞争到垄断的过程完全不同，中
国目前存在的垄断和垄断性行业是由计划经济、全国高度垄断的国家垄断体制直
接转化而来。在计划经济时期，垄断性行业和竞争性行业是很难区分的，而垄断
经营的机构不是企业，而是政府。20 世纪80 年代，西方各国对自然垄断行业的
政府规制进行了改革，放松规制已经成为大趋势，为了顺应趋势中国也开始逐渐
放松规制、打破垄断、引入竞争。
电力行业是一个典型的自然垄断行业，也是政府规制亟需改进的一个十分重
要的领域。提到宏观经济改革就不可能忽视电力体制改革，它是宏观经济体制改
革的重要组成部分，也是探讨中国现代监管制度建立的一个先行部分，是垄断与
竞争、政府与市场这两大基本关系的重新认识与重新定位。其中，电价规制是电
行业规制的核心内容，其本质是要防止电力企业利用其垄断地位，制订垄断价格
获取垄断利润。电价的制订对国民经济的发展影响重大，因此，建立科学规范和
合理的电价评价、定价体系，一直是世界各国政府规制者和经济学家们努力研究
探索的重要课题。长期以来，中国的电价一直是由政府主管部门制订。受传统体
制的影响，电价的制定一直未建立起一个科学管理的定价机制和电价体系，政府
如何对电力行业的价格进行有效的规制已成为中国政府面临的严峻考验。
§1.2 研究意义
从过去电力行业全行业的自然垄断发展到现在某几个部分的自然垄断，电力
行业一直是关系国计民生的基础行业，政府对电力行业的规制对电力行业的发展
尤为关键，对整个国民经济的健康发展也起着非常重要的作用。从80 年代中期到
现在，中国电力行业经过的几个发展阶段：从80 年代中期开始的以解决缺电为目
标，实行集资办电、多家办电和利用外资办电的政策，此阶段目标单一，行动迅
速，效果显著；自1996 年起，在电力供需基本平衡的情况下，着手降低电价、打
破垄断、引入竞争；2002 年以来，中国电力市场化改革在发电、电网、电价、市
场、规制、投资乃至法规制度方面都取得了不错的进展和成效；2007 年，国家电
网最终协议转让了647 个项目资产，自此，电力市场化改革进入了“厂网分离，
竞价上网”的改革阶段；2009 年，电力行业的“输配分离”也被提上了日程，电
力改革开始向纵深推进，中国电力行业改革已经进入攻坚阶段。
第一章 绪 论
3
提到对电力行业的规制，就不得不提到对电力行业的价格规制。随着我国经
济的不断发展和电力市场化改革的深入，电力行业的范围、界限已经发生了很大
的变化，电力规制理论也在这个过程中有了一定程度的发展，但是电力规制理论
依旧滞后于电力行业的深入变革和飞速发展的现实，过去的电价规制方式方法已
经不能适应于新的形势，我国电价规制改革中涌现出了不少新的问题，例如，发
电企业政策性亏损严重、地方政府越权定价、输配电价形成机制不合理等等，这
些问题如果得不到解决，不仅会影响到电力企业的利益，还将影响到整个社会的
利益、国家的可持续发展。同国外相比，我国的电力价格规制改革进程依然处在
比较初级的阶段，因此，回顾总结西方和中国的电力规制理论和电价规制的改革
进程，通过相互的比较分析、借鉴来进一步探讨自然垄断行业中出现的新现象、
新问题，理顺电力行业的发展规律，对中国电价规制理论的研究具有很好的实际
意义。
§1.3 研究方法
一、文 献研究法：对国内外电力行业的政府规制问题的相关文献进行了搜集、
鉴别、整理，通过对文献的研究分析，形成了政府对电力行业规制问题的科学认
识；
二、比较研究法：本文对中国与发达国家的政府对电力行业价格规制的改革
进程、具体模式、改革方向等若干问题进行了比较研究；
三、实证分析法：本文分别对中国、美国、英国、日本等几个国家对电力行
业政府规制的改革历程与现状，特别是对中国电力行业的政府价格规制作了较为
详细的实证分析，通过现实数据来提出问题、分析问题。
四、动态分析法：以中国电力行业自“放松规制”改革到“厂网分开”收官
这一历史阶段的规制政策演变为主线，对整个过程中的政策工具，政策影响进行
总结和梳理；
五、规范分析法：采用规范分析法对电力进行规范分析。对电力企业的治理
结构、电力企业的经营环境进行分析，对电力企业行为差异进行归纳，并结合国
外先进的改革经验，提出自己的治理思路。
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作者：陈辉
分类：高等教育资料
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属性：72 页
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格式：PDF
时间：2025-01-09
