相机授权体制下央地政府间博弈行为的潜规则化问题及其矫正路径研究

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浙江财经学院硕士学位论文
I
摘要
中央和地方政府间关系历来是政治学、经济学研究的重点问题之一。我国自
改革开放以来，中央地方政府间关系出现了各种复杂的变化。一方面，中央作为
全国整体的治理者，必须要调动地方的积极性，同时要保证地方对国家的忠诚；
另一方面，随着经济体制改革序幕的拉开，尤其是在财政体制改革的推动下，地
方自主性不断增强，各地方之间竞争不断加剧的过程中，地方政府和中央政府展
开的各种形式的博弈。政府之间的博弈形式实质上是一种正常的关系行为，通过
博弈行为能够取得双方在既定规则下可能的最大化预期。目前各国政府间博弈无
论是在理论上还是在实践上都已存在应趋向发展成熟。然而，在我国中央和地方
政府之间的博弈过程中却存在着各种不利于各个政府通过博弈达到一种稳定的均
衡状态的问题。
相机授权体制是经济体制改革以后中央政府处理政府间关系的一种体制，是
指中央政府在处理与地方政府的关系中，以中央的总体目标为标准，根据不同时
机、不同事件、不同对象所作出的不同授权以达到调控央地政府间关系的一种体
制。相机授权体制本身的产生和发展所形成的固有的特点对我国中央和地方政府
间关系以及不通过地方政府间关系都产生了深刻的影响。相机授权体制是央地政
府间潜规则化博弈现象的体制根源。相机授权体制的形成是基于国家改革过程中
的一种尝试性结果，而我国在国家治理过程中的预算软约束、信息不对称以及监
督机制不规范也加剧了相机授权体制在改革步入正轨后对国家治理所产生的不良
后果。相机授权体制的不规范性、不公平性、不透明性的特点改变了央地政府间
的关系模式，使中央和地方政府间以及不同地方政府之间在处理各自关系时产生
了各种潜规则的博弈现象。中央和地方之间的潜规则是在双方多次互动博弈过程
中通过理性的计算所形成的一种隐藏于正式制度之下的非正式约定，本质是对公
权力如何运用和公共利于处置方式的约定。这种非正式约定以获取各自利益为共
同目标，通过正式制度的激励机制和惩处机制对双方形成约束，并通过双方互动
过程中的各种行为表现出来。地方政府针对中央政府实行的财权上收，事权下放、
“鞭打快牛”、晋升锦标赛、“行政化” 调控及单方面改变游戏规则等相机授权下
的博弈行为对中央展开分别展开“财源最大化”、“藏富于民”、“勤于跑部”、政策
“选择性”执行等与中央展开博弈的行为。
这些潜规则化的博弈行为在我国政府与市场职能划分不清晰的前提下产生了
各种恶劣的影响，一方面侵蚀着国家和人民的利益，制造着各种腐败现象，另一
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方面啃食着国家政府之间关系的正常和健康发展的基础。要确保我国中央和地方
政府间关系的正常和健康发展，使中央和地方政府在博弈中形成稳定的均衡关系，
就要对央地政府间的潜规则化博弈现象进行研究。针对目前央地关系中潜规则化
博弈现象产生的体制根源，要使央地之间的博弈行为健康化，必须要祛除相机授
权体制的不规范性、不透明性和不公平性。
首先要以制度化分权取代相机授权，此外，还要对目前我国央地政府间关系
的其他问题进行改革。例如对预算制度的改革、对信息公开制度的改革以及对监
督机制的改革等。不仅要切除不规范存在的根源，还要取消不规范生长的空间。
只有这样，才能保证央地政府间关系博弈关系的正常、健康发展。
关键词：相机授权体制;央地政府间博弈;潜规则
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目录
第一章 绪论………………………………………………………………………1
第一节 研究的背景和意义………………………………………………….1
第二节 研究框架和内容体系……………………………………………….4
第三节 文献综述…………………………………………………………….5
第四节 理论基础及核心概念……………………………………………….10
第五节 研究方法及创新点………………………………………………….13
第二章 相机授权体制与央地政府间博弈 …………………………………… 15
第一节 相机授权体制及其表现形式……………………………………….15
第二节 相机授权体制的形成与发展……………………………………….19
第三节 相机授权体制对政府间关系的影响……………………………….24
第三章 相机授权体制下央地政府间博弈的潜规则化…………………………25
第一节 潜规则及其运行机制……………………………………………….25
第二节 相机授权体制下中央对地方的潜规则化博弈形态……………….26
第三节 相机授权体制下地方对中央的潜规则化博弈形态……………….28
第四节 央地政府间潜规则化博弈的特征………………………………….31
第五节 相机授权体制下央地政府间潜规则化博弈的危害……………….36
第四章 央地政府间潜规则化博弈的体制根源…………………………………39
第一节 不规范授权与央地政府间博弈的潜规则化……………………….39
第二节 不公平授权与央地政府间博弈的潜规则化……………………….41
第三节 不透明授权与央地政府间博弈的潜规则化……………………….43
第五章 央地政府间博弈潜规则化的矫正路径…………………………………48
第一节 加强授权法制建设消除央地间授权的不规范性………………….46
第二节 公开授权信息消除央地间授权的不透明性……………………….48
第三节 参与式授权消除央地间授权体制的不公平性…………………….49
第四节 强化授权监督保证央地间授权的制度化………………………….50
参考文献……………………………………………………………………………52
附录…………………………………………………………………………………56
致谢…………………………………………………………………………………57
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1
第一章 绪论
第一节 研究背景和意义
一、研
究的背
景
一国的政府间关系非常重要，尤其是中央政府与地方政府之间的关系命系着
国家的统一和分裂。我国作为世界上人口最多、面积较大的国家，同时也是国家
层级最多的国家之一，中央和地方政府间关系相当复杂。不同国家之间的中央和
地方政府关系具有不同的特点，我国的特殊国情和特殊的政治经济体制改革历程
更是使我国央地政府间关系呈现出与其他国家所不同的特征，探究我国央地政府
间特殊的关系特点对理顺央地政府间关系至关重要。
改革开放以前，我国地方政府作为中央政府的代理人，主要职责是将中央的
意志传达到地方并予以执行，很少能够表达地方与中央相冲突的利益；随着财政
制度的改革，尤其是改革开放以来全国各地经济的不断发展，地方自主性不断觉
醒，地方政府除了作为中央意志的代理人以外，更多的开始作为地方利益的表达
者与中央进行博弈争取地方独立利益。中央和地方政府之间的博弈关系作为一种
常态伴随着时间的延续不断明显起来。然而在中央政府和地方政府之间的博弈过
程中也表现出来诸多不利于国家政治经济发展的现象。例如近年来引起社会普遍
关注的“驻京办”现象所带来的诸多腐败问题多是与驻京办为地方招商引资、争
取项目、接待服务、沟通信息和联络感情等功能相关。在驻京办发挥这些功能时
引发各种腐败问题：比如河南某市驻京联络处 10 年为当地吸引到各类投资 50 亿
元，广东某市驻京办事处包专机接送京官赴当地参加庆典。①实质是地方政府之间
在争取中央政府资源过程中的一种病态现象，是中央在处理地方关系过程中的一
种失衡状态。又例如在近年来地方政府在执行中央决策过程中出现的“上有政策，
下有对策”现象，实质是地方政府与中央政府的一种隐性博弈。
对央地政府间博弈行为的研究，重点之一是对央地政府之间博弈规则和程序
进行研究。根据诺斯的观点，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是
决定人们的相互关系的系列约束”（North，1990）。任何活动都必须是在规范的制
度和规则下进行的，博弈更应如此。博弈的要素包括：博弈双方主体、博弈的信
息和双方的策略组合、博弈双方的期望。然而现有的对央地政府间博弈行为的研
究却忽视了对其博弈规则的研究。央地政府之间规范的博弈规则是保证中央政府
①李松.地方“第二行政中心”[J].瞭望,2005,(30):8-10.
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和地方政府能通过博弈达到双方预期最大化从而实现双赢的一个重要因素。就我
国中央和地方政府之间的博弈而论，恰恰是因为遵循潜规则进行博弈而非按照规
范的规则博弈而导致双方产生各种机会主义倾向，出现各种“随意出牌”的局面。
在已有的研究成果中，大多数学者都是从以下几个局面来进行研究：探究央地政
府间博弈局面的形成机理；以博弈论为工具对央地政府间博弈进行实证研究；从
央地政府间博弈的某一表现论述出现博弈的根源所在。其中较多的是从央地政府
间博弈行为的某一表现来探究出现博弈关系的根源，而对于央地政府之间博弈行
为的潜规则化以及出现这种隐性博弈的根源则研究的较少。探究央地政府之间潜
规则化博弈行为的原因和双方隐性博弈的表现形态能为研究央地政府间博弈打开
一扇新的思路之窗。
相机授权体制是处理中央和地方关系的一种体制；博弈论是研究一些个人或
组织在面对特定的规则制约下，依靠所有的信息，从各自允许选择的策略进行选
择并加以行动并取得可能的最大效益的过程，并且其策略选择前提是在对手方策
略已知的条件下。本文采用博弈论的研究方法是借助博弈论的双方利益最大化以
及策略选择的思想进行的研究。“潜规则”是指中国社会在正式规定的各种制度之
外，在种种明文规定的背后，存在着一套获得广泛认可的规矩。这套规矩往往与
那些公开宣称的堂皇原则相悖，并在实际上支配着社会的运转 。①
中央和地方政府之间遵循各种潜规则进行的博弈，我们姑且将之称之为“潜
规则化的博弈行为”或“博弈行为的潜规则化”。对潜规则的研究主要集中在潜规
则产生的原因和行为表现上的研究，将央地政府间的博弈与潜规则联系在一起进
行的研究以及在央地关系处理机制下研究的文献相对不多。鉴于此，本文通过分
析央地政府之间的种种博弈行为并将之与潜规则相联系，并在相机授权体制的背
景下进行研究。期望能通过剖析相机授权体制下央地政府间博弈行为的潜规则化
的种种原因及表现，为中央政府和地方政府之间遵循规范规则进行博弈从而取得
双赢局面提出行之有效的对策建议。
二、研究的意义
（一）理论意义
现有文献对央地政府间博弈的研究多是从央地政府博弈的某一表现形式、博
弈形成的机理、博弈的实证分析以及博弈形成的原因来分析，而对于中央和地方
政府之间的博弈的性质、博弈的表现形式进行整理归纳的研究则相对较少。本文
将央地政府之间的博弈界定为潜规则化的博弈行为，并将其博弈的种种表现进行
一一阐述，对研究央地政府之间的博弈行为具有重要的理论意义。
①吴思.隐蔽的秩序 [M].海南:海南出版社,2004:471.
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授权体制是中央处理央地关系中的一种基本体制①，而相机授权体制是这种授
权体制的其中一种表现，是中央政府根据不同时机的不同目标追求所采取的一种
授权体制。相机授权体制是央地政府间按照潜规则而非规范的正式规则进行博弈
的体制根源。目前已有的文献中对相机授权体制进行研究的比较少见。在已有的
文献基础上加深对这种授权体制的研究有利于补充现有文献的不足，为日后研究
央地政府间关系提供更完善的素材，因此对相机授权体制的研究具有重要的理论
意义。
本文探究相机授权体制、央地政府间博弈、潜规则这三个中央和地方关系的
重要因素之间的相互关系，并在此基础上对央地博弈关系展开论述，突破了对央
地政府博弈研究已有框架约束和限制。在相机授权体制的背景下探讨央地政府之
间博弈行为的种种潜规则，秉承了已有文献的研究，突破了旧思维的框定，对研
究央地政府之间的博弈行为及两者之间的关系提供了新的视角，具有较大的理论
意义。
（二） 现实意义
政府竞争是“政治生活中的驱动机制，它推动整个政治系统趋向平衡，必须
位于政治模型的中心。”②近年来研究政府间关系的文献不计其数，目的便是能够
理顺我国政治经济发展中的政府间关系。政府间关系不仅涉及到国家经济发展目
标能否实现，对国家长远的政治发展更具有深层次的影响。一个国家的政府间关
系命系着整个国家的长泰久安和政治文明的发展。央地政府间博弈作为政府间关
系的一个方面，同样具有相当的现实意义。
以某一地方政府为坐标所形成纵向政府间博弈与横向政府间博弈的两个维度
是密切相关的，在纵向框架内吸引资源可以帮助地方政府在横向竞争中取得战略
性成功。③中央和地方政府之间的博弈不仅影响到央地之间的关系，对地方政府之
间的博弈同样产生深刻的影响。央地政府博弈行为潜规则化的危害之一便是形成
各地方政府千方百计通过各种途径向中央示好以便争取中央资源的不良竞争局
面，这其中更是隐藏了诸多的贪污、腐败行为。另一危害便是形成地方政府对中
央“相机”的示范效应：对中央各种调控政策的变相执行，形成了“上有政策，
下有对策”的恶性循环局面。因此，规范央地政府之间的博弈行为，使央地政府
之间的博弈行为祛潜规则化，对规范各地方政府之间的博弈行为、加强中央对地
方的调控能力、抑制各种腐败行为具有重要的现实意义。
相机授权体制作为中央处理央地关系的一种体制，本身具备各种诟病。根源
①薛立强.授权体制:改革时期政府间纵向关系研究[M].天津:天津人民出版社,2010:31.
②Breton,Albert. Competitive Governments:An Economic Theory of Politics and Public Finance[J].New
York:Cambridge University Press,1996.
③冯兴元.地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究[M].江苏:译林出版社,2010:42.
摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要中央和地方政府间关系历来是政治学、经济学研究的重点问题之一。我国自改革开放以来，中央地方政府间关系出现了各种复杂的变化。一方面，中央作为全国整体的治理者，必须要调动地方的积极性，同时要保证地方对国家的忠诚；另一方面，随着经济体制改革序幕的拉开，尤其是在财政体制改革的推动下，地方自主性不断增强，各地方之间竞争不断加剧的过程中，地方政府和中央政府展开的各种形式的博弈。政府之间的博弈形式实质上是一种正常的关系行为，通过博弈行为能够取得双方在既定规则下可能的最大化预期。目前各国政府间博弈无论是在理论上还是在实践上都已存在应趋向发展成熟。然而，在我国中央和地方政府之间的博弈...

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