我国地方政府债务风险研究

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XXXX 学院硕士学位论文

我国地方政府债务风险研究

摘要

地方政府债务风险是一种随着地方政府的举债行为日益凸显并不断削弱地

方政府公共服务职能的可能性。受 1998 年东南亚金融危机和 2008 年美国次贷危

机的影响，我国地方政府债务状况呈现出进一步恶化的趋势。而目前我国地方

政府债务的现状究竟如何，我国地方政府债务风险有何特点、形成原因有哪

些，如何准确评定地方政府债务风险等级并在地方政府债务危机发生前及时发

出预警，如何防范和化解我国地方政府债务风险等都是当前我国地方政府亟待

解决的问题。但现今国内关于地方政府债务风险的辨别、预警和债务危机应对

的研究尚处于起步阶段，各地方政府仅根据其债务现状，结合区域经济发展现

状和规划制定出几个地方性指标，因而缺乏科学、有效、适用的定量支撑方

法。在债务风险的监控管理方面，我国地方政府的债务管理存在管理手段落

后、远不能跟上债务的迅速发展等问题。因此本文力求在全面描述我国地方政

府债务现状及深刻分析我国地方政府债务风险成因的基础上，找到一种比较切

合我国地方政府实际的债务风险预警方法，为地方政府进一步应对债务风险提

供参考依据。

全文共分为五章：

第一章为绪论。主要阐述了选题的背景及研究意义、文章的研究思路、运用

的研究方法、国内外相关文献综述及本文的创新点及不足。

第二章主要介绍了与地方政府债务风险相关的理论。首先明确了地方政府债

务风险概念的内涵，对地方政府债务风险有了一个清晰的定位；其次在前人研究

成果的基础上对地方政府债务进行了分类讨论，分析了不同性质债务的特点及包

含的具体项目；最后依照时间顺序对比较有代表性的地方政府债务风险相关理论

做了简要介绍。

第三章主要对我国地方政府债务风险问题现状进行了探讨。在分析我国地方

政府债务现状之前，首先介绍了我国地方政府的一种特殊融资机构——地方政府

融资平台，然后通过大量数据资料对我国地方政府债务总体概况做了详细分析，

并对部分可以获得数据省份的地方政府债务风险状况进行了简要分析。

第四章主要分析了我国地方政府债务风险的特点及形成原因。目前我国经济

处于转轨时期，地方政府债务风险有其独有的特征，本章在对我国地方政府债务

风险特点进行详细分析的基础上，从经济体制、财政体制、行政管理体制、地方

政府融资制度、地方政府债务的管理等方面分析了我国地方政府债务风险的形成

机理。

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第五章为地方政府债务风险预警体系的构建部分。要想实现对债务风险进行

控制，其前提条件是能够对债务风险进行识别和准确判断，本章即在以往学者研

究的基础之上，构建了地方政府债务风险预警指标体系，通过改进现有的债务风

险预警模型，形成更具操作性的风险判别方法，以期将债务风险预警系统更快推

广使用。

第六章主要介绍了国外地方政府防范债务风险的经验与教训。与我国地方政

府债务发展历史较短不同，国外地方政府债务运行与发展已经经历相当长的一段

时间，因此在地方政府债务风险管理方面亦相对成熟，有许多值得我国地方政府

借鉴的地方，而在国外地方政府债务风险管理发展过程中走过的弯路，我国应当

吸取有关教训。

第七章为对如何防范与化解我国地方政府债务风险提出相关建议部分。本章

针对第四章分析的地方政府债务风险的形成原因提出了适合我国国情的防范和化

解地方政府债务风险的政策建议，以期对化解地方政府债务风险有所帮助。

关键词：地方政府；债务风险；指标体系；预警模型

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第一章绪论 ..................................................... 1

第一节选题背景及研究意义 ................................... 1

第二节文献综述 ............................................. 2

第三节研究思路及研究方法 ................................... 5

第四节创新点与不足 ......................................... 7

第二章地方政府债务风险相关理论 ................................ 8

第一节地方政府债务风险概念的界定 ........................... 8

第二节地方政府债务风险的分类 ............................... 9

第三节地方政府债务风险相关理论介绍 ........................ 12

第三章我国地方政府债务风险问题现状 ........................... 16

第一节我国地方政府债务总体概况 ............................ 16

第二节部分省份地方政府债务规模及结构 ...................... 22

第三节浙江省市级地方政府债务风险现状 ...................... 24

第四章地方政府债务风险：特点与成因 ........................... 26

第一节我国地方政府债务风险的特点 .......................... 26

第二节我国地方政府债务风险成因分析 ........................ 26

第五章地方政府债务风险预警体系的构建 ......................... 30

第一节地方政府债务风险预警体系概述 ........................ 30

第二节建立地方政府债务风险预警指标体系 .................... 31

第三节构建地方政府债务风险预警模型 ........................ 33

第六章国外地方政府防范债务风险的经验与教训 ................... 36

第一节国外地方政府债务风险管理经验介绍 .................... 36

第二节国外地方政府债务风险管理经验对我国的启示 ............ 42

第七章防范与化解我国地方政府债务风险的建议 ................... 45

第一节完善财政体制建设，实现财权与事权相匹配 .............. 45

第二节加快经济体制改革，明确地方政府自身职能定位 .......... 46

第三节强化地方政府债务风险管理 ............................ 46

第四节改革地方政府的投融资方式，形成多种方式并存的格局 .... 47

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第五节完善转移支付制度 .................................... 48

第六节推进国有企业投融资改革 .............................. 49

参考文献 ...................................................... 51

附录 ..........................................................54

致谢 ......................................................... 55

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第一章绪论

1.1 选题背景及研究意义

近年来，世界多个国家为政府债务问题所困扰，当前欧洲主权债务危机更有

愈演愈烈之势，全球性政府赤字现象日益凸显。在欧洲主权债务危机不断引发人

们思考和警惕的情况下，中国地方政府债务问题也受到越来越多的关注。从现有

的数据资料和财政审计等实际工作中反映出的情况来看，当前我国地方政府特别

是基层地方政府的债务问题非常普遍。截止到 2010 年底，我国地方政府债务总规

模为 10.72万亿，大约占 2010 年 GDP 的 27%，地方政府债务率最高达到364%，有

78 个市级和 99 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%。由于偿债能力

不足，

部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，有 22 个市级政府和 20 个县级政府的

借新还旧率超过 20%，还有部分地区出现了逾期债务，有 4个市级政府和 23个

县级政府逾期债务率超过了 10%① ,由此可见地方政府债务问题蕴藏的风险愈来

愈凸显。

地方政府债务作为平衡地方政府财政收支的重要手段，它是一把“双刃剑”。适度

举债用于经济建设对地方政府来讲，不仅可以增加投资和加快经济增长，而且有

利于拓宽投融资渠道，加快社会公共基础设施建设，提高公共服务水平。但如果

超越自身财力过度举借政府性债务，将会带来种种不利的后果。对于已知的地方

政府债务问题如不及时进行解决和控制，将其纳入良性运转的轨道，相当一部分

基层地方政府或事业单位将面临正常运转的困难。

但从目前地方政府债务风险领域的研究来看，学者更多侧重于地方政府债务

投入以后的过程控制和寻求解决途径的研究，对地方政府债务风险的研究则相对

薄弱。关于地方政府债务风险的研究尚存在以下进一步研究的问题：第一，对地

方政府债务风险的内涵还没有形成统一的认识，缺乏系统的理论梳理。第二，虽

然学术界对我国地方政府债务存在风险没有很大争议，但是对债务风险的严重程

度却各自看法不一。第三，尽管分析债务风险形成原因的文献资料众多，但总体

比较凌乱，为更好的对地方政府债务风险进行深入剖析，需要把握各因素间的内

在联系，进而找出风险形成的各个环节及其传导路径，从根本上分析地方政府债

务风险的形成机理。第四，在地方政府财政运行的过程中，究竟该如何识别地方

政府债务风险目前学术界尚缺乏可行有效的预警方法。第五，在对地方政府债务

风险进行分析判别的基础上，如何防范和化解地方政府债务风险亦是当前地方政

府面临的一项紧迫任务。因此，本文对地方政府债务风险进行定性定量相结合的

预警与防范研究具有重要的理论与实践意义，不仅可为地方政府债务危机防

范及控制提供基本理论基础和应用范例，还可为后续相关研究提供参考和借鉴。

1.2 文献综述

1.2.1 国外研究综述

国外学者对于地方政府债务风险问题的研究，虽然很早就有很多学者的研究

① 资料来源：中华人民共和国审计署 2011 年第 35 号公告

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涉及到，但是真正深入的研究是在 20 世纪 90 年代开始的，其中最具有代表性

的是经济学教授汉娜。她在著作《政府或有债务：一个隐形的财政风险》中根

据财政风险是否显露和法律契约是否明确两个方面对财政风险进行了分类，分

为隐性债务、显性债务、或有债务和直接债务四个种类。并且根据四个分类构

建了财政风险矩阵，此矩阵为更加全面的评估和分析地方政府的债务情况提供

了便利的方法，进而就债务形成地方财政风险的问题进行了深入、系统的论

述，并且指出财政的机会主义怎样形成财政危机。近期，大部分的国外学者都

是关于隐性债务的研究。伊索言利用财政风险矩阵就很多国家采取的财政调

整，即把隐性负债代替显性负债，进行了实证研究，并得出这种财政调整是没

有实际意义的。Ciochetti Brian、Jarjisu Sa-Aadu 和 Shilling James 指出无

论是将私人的养老金还是将财政的养老金进行实物投资，都可以形成财政风

险。这项研究对于我国的社保基金入市和社会保障风险的转移提供了依据

①。Julian J Bommer 和 Spence Robin 就规避政府的隐形风险的防范和规避上

提供了有效的办法，即利用灾害保险计划把风险转移到国际的再保险市场上②。

芝加哥大学著名的经济学教授罗伯特指出，地方政府在作出承诺时可能造成

政府道德风险的上下波动，因此政府在做承诺时，要分辨项目的不同，并且根据

债务风险及预警的研究结果，对隐性债务作出的承诺找出一个最合理的承诺限度。

Coen Kruger 就怎样防范地方政府的或有负债提出了很多解决方法:“维持一个良

好的宏观环境，提高财政透明度，建立流动的、高效的、透明的金融市场，允许

私人与政府一起承担基础设施建设的风险，不允许可修改的政府担保、补贴和税

收让步等”③。Galli Emma 和 Padovano Fabio 以意大利 1950-1998 年的地方政

府数据为研究对象进行了实证分析。并且指出失业指数越高，财政赤字越高；

政府对预算的规划越严格，财政赤字越低；但是财政赤字与国民产出并没有多大

联系④。就政府债务的管理方面，国外学者的研究成果已经硕果累累。

Francesco Giavazzi、Pierpaolo Benigno 和 Alessandro Missale (1997)以主

要的 OECD 国家为研究对象，以过去的 20 年为研究时限，对财政政策的稳定性

和政府债务管理水平之间的关系做出了研究，并且发现：“政府债务产生的过程

可信赖性越强，长

① Cioehetti Brian A, Sa-Aadu J

and

Shilling ,James D. Determinants

of Real Estate AssetAllocations in Private

and Public Pension Plans[J].The Journal of Real Estate Finance and Economics,1999,(3),(193-210).

② Julian Bommer, Robin Spence. Development of an earthquake loss model for Turkish catastrophe

insurance[J].Journal of Seismology,2002,(6),(431-466).

③ Coen

Kruger. Valuing and

Managing Risk Associated

with Government Contigent

Liabilities[J].world Bank,1998,(6)(89-97).

① Galli Emma,Padovano Fabio. A Comparative

Test

of Alternative

Theories

of the

Determinants of Italian

Public Deficits (1950-1998)[J].Public Choice,2002,(1),(37-58).

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XXXX学院硕士学位论文我国地方政府债务风险研究摘要地方政府债务风险是一种随着地方政府的举债行为日益凸显并不断削弱地方政府公共服务职能的可能性。受1998年东南亚金融危机和2008年美国次贷危机的影响，我国地方政府债务状况呈现出进一步恶化的趋势。而目前我国地方政府债务的现状究竟如何，我国地方政府债务风险有何特点、形成原因有哪些，如何准确评定地方政府债务风险等级并在地方政府债务危机发生前及时发出预警，如何防范和化解我国地方政府债务风险等都是当前我国地方政府亟待解决的问题。但现今国内关于地方政府债务风险的辨别、预警和债务危机应对的研究尚处于起步阶段，各地方政府仅根据其债务现状，结合区域经济发展现状...

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