网络时代下政府预算的社会监督路径研究

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3.0 李佳 2024-09-25 4 4 530.31KB 56 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

构建与社会主义市场经济相适应的公共财政制度是我国财政体制改革的最终

目标。政府预算是现代公共财政的核心组成部分，是公共财政的支撑，在我国政

府活动中居于重要地位。政府预算必须充分考虑各方利益，合理配置财政资金，

最大限度发挥调控经济、促进社会公平的作用。政府预算本质上是政府与公众关

于财政资金达成的委托—代理关系，为确保财政资金合理有效的配置，防范腐败

现象的发生，实现预算资源的最优化配置，必须对政府预算实施监督。我国预算

监督包括国家监督和社会监督，二者相辅相成，互为补充。国家监督是体制内的

监督，是权力对权力的监督；而社会监督是外部监督，是权利对权力的监督，是

基于委托—代理和社会制衡思想而建立的监督，是政府预算监督体系必不可少的

组成部分。社会监督具有独立性、开放性、广泛性等特点，虽然不具备法律效力，

却发挥着非常重要的作用。而当前我国的国家监督还存在许多不足之处，必须借

助社会的力量，对政府预算进行监督。

近年来，我国财政收入节节攀升，已逾 10 万亿之巨，因此为了充分发挥政府

的预算职能，确保财政资金真实有效地“取之于民、用之于民”，社会公众对财

政资金的管理提出了更高要求。

当前，世界已进入高度信息化的网络时代，网络以其即时性、海量性、互动

性等诸多优点，正深刻影响着人们的工作、生活和交流方式。截至2010年底，我

国网民规模达到4.57亿人，网络已成为人们生活必不可少的组成部分。网络的快

速发展推动了电子政务和网络政治的发展。在现实社会网络的基础上，虚拟网络

已经发展成网络社会，网络监督与社会监督相融合，政府预算的社会监督模式将

进入网络时代，必须构建与之相适应的社会监督路径，充分利用现代网络信息技

术，在依法监督、真实完整和低成本的原则下，从外部构建起一个以社会中介组

织、舆论媒体与社会公众等主要监督主体为中心，通过便利的网络无所不包，多

元互动的机制立体的社会监督路径，以保证预算信息接受社会公众的监督，这对

我国政府预算监督体系的完善将会具有十分重要的现实意义。

问政于民方知得失。完善的政府预算社会监督路径能够有效弥补国家监督的

不足，有助于转变政府职能，优化财政支出结构，加强民生建设，这也是我国构

建和谐社会的必然要求。

关键词: 政府预算；社会监督；路径；

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第一章绪论.....................................................................................................................1

第一节研究背景和意义..............................................................................................1

第二节相关文献综述..................................................................................................2

第三节基本框架和内容体系......................................................................................6

第四节研究方法和创新之处......................................................................................7

第二章政府预算社会监督的必要性及其在网络时代的发展.....................................8

第一节相关概念..........................................................................................................8

第二节我国政府预算国家监督及其存在的不足....................................................10

第三节政府预算社会监督的理论基础....................................................................12

第四节网络时代政府预算社会监督的发展............................................................14

第三章我国政府预算社会监督路径的现状分析.......................................................20

第一节我国政府预算社会监督主体........................................................................20

第二节我国政府预算社会监督路径的现状............................................................23

第三节我国政府预算社会监督路径体系的不足及原因分析................................25

第四章网络时代下构建与完善我国政府预算社会监督体系的路径设计...............30

第一节构建与完善我国政府预算社会监督路径的重要性和紧迫性....................30

第二节网络时代下国外政府预算社会监督路径的实践........................................32

第三节网络时代下我国政府预算社会监督路径的设计........................................34

第五章网络时代下我国政府预算社会监督体系的构建...........................................39

第一节加强政府预算社会监督相关法律体系建设................................................39

第二节我国政府预算社会监督路径体系构建的社会条件....................................40

第三节我国政府预算社会监督路径体系构建的技术机制....................................42

第四节我国政府预算社会监督路径体系构建的具体框架....................................45

结束语.............................................................................................................................51

参考文献.........................................................................................................................52

附录

.............................................................................................................................55

致谢

.............................................................................................................................56

浙江财经学院硕士学位论文

第一章绪论

第一节研究背景和意义

一、研究背景

在社会主义市场经济条件下，我国公共财政体制的改革不断深化，政府预算

是公共财政的核心内容，对政府预算进行监督是促进我国经济健康发展的内在要

求，从而保证政府财政资金合法有效地运行，确保纳税人的钱真正实现“取之于

民，用之于民”。当今社会，网络的普及对政府预算监督机制提出了新的时代要求，

政府预算社会监督路径也必须与时俱进。近年来，国家审计署的审计报告显示我

国预算在编制和执行过程当中存在着很多问题，例如预算外资金的管理、财政资

金的拨付、地方政府的寻租和乱收费现象普遍存在，严重影响了公共资源的合理

配置和使用，也违背了社会主义公平和效率的价值观，是对纳税人不负责任的表

现，种种问题反映出我国政府预算监督机制和路径存在很大漏洞，所以，从维护

公共利益的角度出发，充分利用当今网络发展的契机，进一步构建和完善政府预

算的社会监督路径日益重要。

二、研究意义

我国市场经济体制的逐步确立与完善，使得建立和完善公共财政基本框架己

被业界认同，而政府预算作为公共财政框架的核心，比以前得到了更多的重视。

中国传统的公共行政体制认为政府是全能的，受制度变迁路径依赖的影响，这种

观点仍然在很多政府部门中或多或少地存在。然而，治理国家并不仅仅是政府的

事情，在政府角色定位问题上，古今中外一般有国家本位、社会本位和国家社会

组合定位三种模式。建国以来，我们所经历的政府行政模式的演进，其深层经历

的正是“国家本位”向“社会本位”的过渡。随着上世纪末新公共管理思想和第

三部门的兴起，社会参与治理国家在很大程度上避免了政府自身的一些弊端（如

寻租和社会资源配置的低效率），从社会制衡的思想来讲，一个国家有了政府以外

的主体参与，社会也将更加和谐与稳定。而政府预算同样需要社会的参与，本文

结合网络时代的这个背景，讨论了政府预算的社会监督路径，在前人研究的基础

上丰富了政府治理理论，这对建立起一个与市场体制相适应的、灵活、高效、精

简、协调、稳定的新型政府管理体制也具有重要的理论意义。

公开是监督的开始，政府花钱只有进入社会大众的视野，社会大众才能对其

进行有效监督。社会大众的监督是使政府部门不敢怠懈的重要方式，但目前监督

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的路径不多，而且存在不少制度障碍。正如我们经常讲的，政府财政资金是人民

群众的血汗钱，要管好这些钱，仅仅靠财政部门的自觉是不够的。有位经济学家

曾说：政府是由具有人类一切缺点的人组成的。毛主席 1945 年7月4日在延安与

民主人士黄炎培交谈时曾说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期律。这条

新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人民起来负责，

才不会人亡政息。”我们党和政府一直坚持走民主执政之路，走民主监督之路，落

实到政府预算监督上，就是要主动接受人民监督，为人民服务，用好每一分财政

资金，使其真正为人民造福。当今社会，网络已相当普及，而且互联网具有传统

社会监督渠道无法具备的特点使其在预算监督中具有无可比拟的优势。所以，在

借鉴发达国家政府预算社会监督经验的基础上，立足我国基本国情，对政府预算

社会监督路径进行研究很有必要。一方面，加强政府预算社会监督是完善社会主

义法治，构建和谐社会的迫切要求，也是发展社会主义民主政治的根本要求，是

推动我国经济和政治体制改革的重要切入点。加强政府预算社会监督能够对我国

政府管理和运行产生积极影响，不仅有助于培养公民的民主参与意识和素质，也

可以制约政府权力，对提高政府执政能力和完善公共治理结构将产生重要推动作

用；另一方面，加强政府预算社会监督也是避免国家财政陷入困境的重要制度设

计，它有助于提高公共资金的使用效益，避免资金的浪费、挪用和贪污，防止出

现过高的财政赤字，对保障国家财政安全具有重要的现实意义。

第二节相关文献综述

自公共预算产生以来（最初产生于英国），国内外学者就围绕公共预算的一系

列问题展开了研究，提出了独到的见解，并产生了丰富的研究成果。

一、关于政府预算的研究

随着政府预算研究的扩展与深入，政府预算的内涵也不断丰富，不同学者对

政府预算的见解也不同。政府预算理论不是孤立存在的理论, 而是一个由许多理

论组成的体系，很多与公共管理相关的理论被运用到政府预算研究领域。

政府预算是政治学家和公共行政学家共同的研究领域，政治学家通常主要关

心预算资金的配置问题，公共行政学家则不仅关心配置问题而且关心财政管理问

题。国外对政府预算的研究主要从政治学的角度加以研究。在政治学视角下，渐

进主义预算理论的奠基人威尔达夫斯基（1986）主要论述了政府预算的本质问题，

他认为预算的本质是一个政治过程，是政治家进行统治的工具，理论上预算过程

应当对政府的行为进行约束和限制。近年来，国内也有大量学者从政治学角度对

政府预算进行研究。政府预算是政府履行职能的物质基础，从制度和法律上对政

府的行为构成约束和规范，是监督政府行为合法的主要依据。（谢庆魁，2008）为

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保证广大社会公众的根本利益，推动预算民主化进程，应当要社会公众参与预算

的过程中来，政府预算可以说是实现民主的有效途径。（卢迈，2008）预算民主的

实现要求纳税人对政府的财政支出进行监督，尤其是改革开放以后，中国从自产

国家逐渐转变为税收国家，纳税人有权知道政府财政资金的使用情况并参与政府

预算以促进政府预算公开，实现税收“取之于民，用之于民”。（马骏，2005）为

防止公共权力的滥用，促进社会主义民主，国家公共权力必须置于广大公民的监

督之下。预算的民主化程度越高，社会对政府财政资金使用的监督越容易实现。

（华国庆，2005）

在多中心治理的视角下，马蔡琛认为政府预算因为涉及到多个利益主体，应

该建立起一个由多个利益相关主体来共同治理社会的模式，这些主体包括政府机

关、立法司法部门、审计机构以及社会公众等。（马蔡琛，2004）通过政府治理

结构和公共财政制度与机制的变革，安秀梅提出应当建立一种囊括政府部门内部

和社会公众的责任机制对政府预算进行监督和绩效考核，提高政府信息公开化和

透明度，以此约束政府对纳税人和广大民众的税收使用情况和结果负责。（安秀梅，

2005）宋彪则从现实意义上提出公众参与预算的具体做法，可以通过增加预算征

询和预算绩效考核制度等。（宋彪，2009）李炜光认为政府应该对公民进行预算教

育，提高公民的预算知识，以电子政务的途径鼓励社会公众参与政府决策和公共

事务的管理，提高政府预算的合理性和可行性。（李炜光，2010）

二、关于政府预算监督的研究

发达国家对政府预算监督的研究时间较长，已经形成了比较完善的理论和制

度体系。在理论方面，主要有阿利克斯学派和瓦格纳学派。阿利克斯学派以法国

经济学家阿利克斯为主，主张按监督机关的性质来划分预算监督工作，包括立法

监督、司法监督和行政监督，瓦格纳学派以德国经济学家瓦格纳为主，主张按财

政活动的程序划分预算监督工作，目前，阿利克斯学派获得了学术界的更多认可。

在实践中，西方发达国家都很重视预算审查监督工作，都建立了比较完善的预算

监督体系。

国内关于预算监督的研究主要从两个方面展开。一方面，借鉴国外经验，侧

重于理论探讨和制度设计。针对预算监督法治化的目标，一些学者主张突出立法

监督机构的作用，加快政府预算监督立法的修订和完善，构建完整统一的公共预

算监督法律体系，全面提升立法机构的预算管理能力和水平。（高培勇、马蔡琛，

2004）在当前经济转型阶段,政府预算中各利益相关主体的互动结构一直处于持续

调整的动态过程中,在确定预算管理原则时,不能盲目追求现代预算所倡导的行政

部门自主权，而应加强立法监督机构对预算过程的控制。（马蔡琛，2004）另一

方面，一些学者积极关注我国预算改革的实践过程，通过考察预算监督的实际案

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例给出相应建议。有学者认为，要提高我国政府预算中的资源配置效率,不仅要改

革预算制度,还需要对行政体制进行某些改革。比如，主张在政府内部建立预算行

政控制体系，使财政部门成为真正意义上的核心预算机构，由财政部门统一协调

和集中管理财政资源配置权，从而对其他政府部门的支出进行“外部控制”。（马

骏、侯一麟，2004）一些学者根据在我国部分省、省会城市和计划单列市的调研

后发现，正式制度仍未确立其权威地位，而非正式制度在预算决策中具有重要作

用。更重要的是，必须尽快合理确定预算监督参与者之间的权力与责任关系，明

确不同预算参与者的角色定位及相互关系，建立起合理的权力与责任结构。（马

骏、牛美丽，2007）有些学者的研究涉及了部分敏感领域，比如党政首长对预算

过程和改革的影响，他们通过对我国三个省会城市的调查，发现预算改革并未导

致预算权力呈现零碎化趋势，在地方政府预算过程中，党政首长依然是财政资源

的最终配置者和决策者，这是由中国特殊的预算政治环境所决定的。（於莉，2007）

有的学者则分析了我国政府预算体系中，因权力过大而出现的财政部门滥用权力

现象, 提出了制衡财政部门权力的建议。（唐国清，2007）

国内学者从理论和实践两方面，充分探讨了预算监督制衡问题，提出了以人

大监督为主，构建多主体共同参与的全方位预算监督体系。特别是一些学者对部

分案例进行了深入研究，触及到了预算监督和改革的更深层次问题，有助于我们

更清晰更全面地了解现状。张海涛认为应该在各级政府内部建立完善的预算制衡

体系，主要包括人大、政府决策层、政府财政部门、政府其他部门、体制外制衡

等五个层次。（张海涛，2009）有些学者更进一步指出体制外制衡应当包括社会

中介组织、舆论媒体、社会公众乃至利益集团等，健全的预算监督体系必须包括

多层次、宽领域、多环节、全方位的监督主体，它们共同构成了政府预算监督体

系。（孙开，2007）

三、关于政府预算社会监督的研究

我国学者从社会监督的三大主体分别分析了如何加强社会监督，具体如下：

关于社会中介组织的监督：郭彦卿认为，社会中介组织能够利用自身的专业

知识传播预算信息，不仅提高了预算透明度，还可以促使社会公众参与预算，使

社会公众对政府预算进行更为广泛的监督，并提出自己对政府预算的不同意见，

从而使政府的办事效率得到提高。（郭彦卿，2006）王逸帅，苟燕楠提出社会中

介组织在政府与社会公众之间起到了中介和桥梁的作用。对政府来讲，可以通过

中介组织使预算决策更多地关注弱势群体的利益，更好地为社会公众服务，促进

了政府公共资源的合理优化配置和使用；对社会公众来讲，通过社会中介组织这

个良好的政策环境学习和掌握政府预算知识，更好的参与到政府预算中，不仅节

约了社会治理成本而且也对社会资本进行了培育。（王逸帅，苟燕楠，2009）

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要构建与社会主义市场经济相适应的公共财政制度是我国财政体制改革的最终目标。政府预算是现代公共财政的核心组成部分，是公共财政的支撑，在我国政府活动中居于重要地位。政府预算必须充分考虑各方利益，合理配置财政资金，最大限度发挥调控经济、促进社会公平的作用。政府预算本质上是政府与公众关于财政资金达成的委托—代理关系，为确保财政资金合理有效的配置，防范腐败现象的发生，实现预算资源的最优化配置，必须对政府预算实施监督。我国预算监督包括国家监督和社会监督，二者相辅相成，互为补充。国家监督是体制内的监督，是权力对权力的监督；而社会监督是外部监督，是权利对权力的监督，是基于委托—代理...

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