城乡居民合作医疗保障制度研究—以富阳市为例

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3.0 李江 2024-09-20 6 4 399.33KB 54 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

三农问题始终是关系国家发展、稳定的一项重要议题，没有农业的发展就没

有国家的发展，没有农村的稳定就没有国家的稳定。农村医疗保障制度一直是社

会保障体系中的重要组成部分，对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实

意义和长远意义。建立和完善农村医疗保险制度，不仅可以实现农民生存和就医

的平等权利，而且可以改善农民卫生条件，提高卫生服务效率，提高农村生活质

量，推动农村经济和人力资源的持续发展。虽然，政府在农村医疗保障制度方面

进行了大量的研究和探索，在 20 世纪 90 年代以来，曾为合作医疗的复苏进行过

不少努力，可成效甚微，直到 21 世纪初，政府出台了一系列的文件要求各地进行

新型农村合作医疗试点，并要求到 2008 年全面覆盖全国农村。从此，新型农村合

作医疗制度作为农村医疗保障制度的主体，和农民基本医疗保险、农村困难人群

医疗救助、农村社会商业医疗保险一起构成了农村医疗保障的制度体系。虽然目

前的农村医疗保障制度在一定程度上缓解农村“因病致贫、因病返贫”问题，但

在现实中并不能像政策制订者当初想象的那样，能满足现代市场经济条件下农村

现状。

2002年10月，中共中央、国务院做出了《关于进一步加强农村卫生工作的决

定》，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发

展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。2003年1月16日，国务院办公厅

转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗政策意见》，要求各省、自治

区、直辖市从2003年开始选择2-3个县(市)先行试点，以后逐步推广。新型农村合

作医疗政策走上了历史舞台，它寄托了党中央对增强农村居民抵御风险的能力，

提高农村医疗保障水平、缩小城乡和经济社会发展差距的期望。新型农村合作医

疗制度，是指“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多

方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。这项政策在中央层面的规定

具体有：（1）是自愿加入农村合作医疗的农村居民每年每人的缴费标准不应低于

10元，地方财政对每年参加新型农村合作医疗的农村居民的资助不低于人均10元。

从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区，除市区以外的参加

新型农村合作医疗的农村居民按人均10元安排补助资金。（2）是统筹范围以县为

单位。（3）是资金支付实行分级、分段、分项的原则。分级支付，指辖区内政府

所办的公立医院(卫生院)住院与经转诊到辖区外指定的三级医院住院或外出因急

诊到就近公立医院就医所发生的医药费用，其起付线、报销比例和最高封顶线都

有区别，辖区内报销比例高于辖区外报销比例；分段支付，指将发生的住院费用

根据不同的数额分段，每段的报销比例不同，住院费用越多，报销的比例越高；

分项支付，指门诊发生的费用，除规定不予报销的项目外，药费和医疗费用均按

规定比例报销。

本文以促进新型农村合作医疗制度完善以及长效运行为出发点，以富阳市为

例，在对推行新型农村合作医疗制度重大意义、新型农村合作医疗相关基本问题

一般分析的基础上，对新型农村合作医疗制度试点发展阶段、运行及成效、做法

经验、推进的主要影响因素以及长效机制建设现状，制度设计与运行中存在的突

出问题等，运用规范研究方法与实证研究方法、定性研究方法和定量研究方法、

历史研究方法等，对新型农村合作医疗统筹对象、内容及层次、资金筹集、制度

运行及监管等长效机制以及农村医疗卫生管理体制改革、增加农村医疗卫生事业

投入、建立完善的农村医疗卫生服务体系等问题进行研究，并提出建立城乡结合

的医疗保障制度相关建议。

关键词：合作医疗；新型农村合作医疗；城乡居民合作医疗；基金收缴

硕士学位论文

III

ABSTRACT

An important issue is that the “three rural issues” have always been related to the

national development and stability, there is no agricultural development without

development of the country, and there is no stability in rural areas there will be no

stability in the country. Rural medical security system, which is an important

component for the social security system is particularly important practical significance

and long-term significance for the stability and sustainable development in rural areas.

To establish and improve the rural medical insurance system, farmers can not only

survive and achieve equal rights of medical treatment, but also improve health

conditions , the efficiency of health services and the quality life in rural areas ,

promoting the sustainable development of rural economic and human resources.

Although the Government has carried out extensive research and exploration in the rural

medical security system since the 20th century 90 years, the revival of cooperative

medical care can be little success. Until the early 21st century, the Government has

introduced a series of documentation requirements around the new rural cooperative

medical scheme, which called for universal coverage by 2008, rural areas nationwide.

Since then, the new-type rural cooperative medical care system as the main rural

medical security system, with the basic medical insurance of the farmers, medical

assistance to the vulnerable groups in rural areas, rural social health insurance business

together constitute a system of rural medical security system. To a certain extent,

although the current rural medical security system has been alleviated the rural problem

about “impoverished by hospitalization, and the illness back into poverty”, but in reality,

it is not like the policy-makers as we originally thought that can meet the modern

market economy status under the conditions of rural areas.

New type of rural cooperative medical system is a kind of medical mutual aid relief

system that organized, guided, and supported by the government should raise funds to

help them. Farmers voluntarily take part in it and individual, collective and the

government multilaterally raises funds. The policy at the central level, which

specifically include: (1) rural residents joined the rural cooperative medical care

voluntarily ,and each payment standards should not be less than 10 yuan, local fiscal

participate in new-type rural cooperative medical care for rural residents’ subsidy

should not be less than 10 yuan per capita every year. Since 2003, the central

government each year paid the central and western regions’ rural residents per capita 10

yuan subsidy funding arrangement which through special transfer payments, is not

including the participation of outside the urban area.(2) as the scope of the co-ordinate

county a unit. (3) the funds sub-principle is to cover the different levels.

This paper, in order to promote the new rural cooperative medical care system, as

well as improve the long-term run as the starting point, take Fuyang City as an example,

on the underground of the basic theory analysis and system changes, this thesis

expounded on the future development trend of new rural cooperative medical and give a

problem solving insights through the study to the new rural cooperative medical

condition during the trial and the problem encountered on the road of sustainable

development.

Keywords：Cooperative medical care; New rural cooperative medical care; Urban and

rural cooperative medical care; Fund contribution

硕士学位论文

第一章绪论.....................................................................................................................1

第一节问题的提出和选题意义..............................................................................1

第二节研究思路与方法..........................................................................................3

第三节国内外研究动态..........................................................................................3

第四节理论基础......................................................................................................6

第二章农村合作医疗制度的演变历程及现状........................................................... 11

第一节合作医疗的演变历程................................................................................ 11

第二节传统合作医疗制度衰落的原因................................................................14

第三节新型农村合作医疗制度概况....................................................................15

第四节城乡居民合作医疗制度概况....................................................................17

第三章富阳市城乡居民合作医疗制度运行及结果...................................................19

第一节富阳市农村合作医疗制度的历史回顾及问题........................................19

第二节富阳市城乡居民合作医疗实施方案........................................................24

第三节富阳市城乡居民合作医疗实施效果........................................................28

第四节富阳市农村医疗保障存在的主要问题及分析........................................30

第四章建立城乡一体化医疗保障制度政策建议.......................................................36

第一节分阶段建立城乡结合的保障机制............................................................36

第二节建立城乡合作医疗的法律制度................................................................38

第三节加快城乡医药卫生机制改革....................................................................39

第四节建立符合城乡统筹的筹资模式................................................................40

第五节加强预防保健，完善城乡医疗救助制度................................................41

第六节配套改革措施............................................................................................43

参考文献.........................................................................................................................45

后记.................................................................................................................................48

表目录

表 3-1：富阳市 25 个乡镇、街道分类表……………………………………………… 19

表 3-2：富阳传统合作医疗发展兴衰情况表…………………………………………21

表 3-3：1990 年与 1999 年农民纯收入及医疗费用支出情况………………………22

表 3-4：富阳市合作医疗基金缴费……………………………………………………25

表 3-5：富阳市新农合历年分段报销比例……………………………………………27

表 3-6：富阳市历年新农合医疗基金使用情况………………………………………29

表 3-7：富阳市历年新农合医疗收益率………………………………………………30

表 3-8：富阳市历年新农合医疗住院补偿情况表……………………………………30

表 3-9：富阳市 2008 年城乡居民合作医疗工作行政开支统计表………………… 32

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第一章绪论

第一节问题的提出和选题意义

一、问题的提出

合作医疗是中国农村医疗保障的基本形式，是对农民实现医疗保障与卫生服

务的一项基本制度。即“在各级政府支持下，按照参加者互助共济的原则组织起

来的，为农村社区人群提供最基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度”①。这一制

度在政府财政投入很少的情况下，依靠集体资助，农民自己互助共济，给农民提

供了最初级的医疗卫生保健，大大改善了农民的医疗条件，使中国农民的身体素

质和健康水平得到了很大的提高，走出了一条适合中国过去的农村医疗保障道路，

并被一些外国专家称之为“开创了发展中国家人口大国较好地解决农村卫生问题”

的“中国模式”。

传统合作医疗制度在计划经济体制下依靠集体经济的力量和农民的互助共

济，在缺医少药的年代，为广大的农民提供了最基本的医疗保障。但随着改革的

不断推进，农村社会政治、经济、环境等发生了很大变化，农村集体经济的解体，

使传统农村合作医疗制度面临许多新的挑战，并在 80 年代大面积滑坡，制度陷入

困境。2003 年，国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村

合作医疗制度的意见》，明确提出新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的

重要内容。并在同年，全国开始新型农村合作医疗的试点。2008 年，国务院发布

《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》。《征求意见稿》中提出多项

我国医疗制度改革目标，其中包括建设覆盖城乡居民医疗保障体系，全面实施新

型农村合作医疗制度。2009 年，国务院发布《医药卫生体制改革近期重点实施方

案（2009—2011 年）》，推进五项重点改革，旨在着力解决群众反映较多的“看病

难、看病贵”问题。

本文就是在这种背景下提出研究城乡居民合作医疗的可持续发展问题的(08

年富阳市改“新型农村合作医疗制度”为“城乡居民合作医疗制度”，把参保范围

和对象由原来富阳市行政区域内未参加城镇职工基本医疗保险的所有农业人口，

扩大到富阳市户籍未参加城镇职工基本医疗保险的城乡居民)，目的是在解读历

史、分析问题基础上思考已经显现或潜在的影响城乡合作医疗可持续发展的诸多

问题。而浙江省富阳市虽属我国东部经济发达地区，农村经济发展迅速，农民整

体生活水平较高，可仍然面临着地区经济发展不平衡，城乡社会保障“二元制”

①张建平.中国农村合作医疗制度研究[M].中国农业出版社，2006：5.

发展的现状，与农民日益增长的健康保障需求还有相当大的距离，本文本着构建

和谐社会、统筹城乡经济协调发展的目的，从富阳市农村医疗保障的实际情况出

发，结合公共管理学、社会保障经济学、公共物品理论、福利经济学理论、风险

社会理论，对农村医疗保障制度进行研究，以图以浙江省富阳市农村医疗保障制

度的发展和完善为例，提出适合经济发达地区农村医疗保障建设性意见和构想，

促进农村社会经济、社会协调发展，全面建设小康社会。

二、选题的意义

研究的目的就是为了在现实分析的基础上系统构建一个对我国东部经济发达

地区具有普遍适用性的农村医疗保障制度的完整构架：多形式多层次农村医疗保

障制度，以求更好地实现医疗服务供给者、医疗服务需求者、医疗基金经营管理

者之间的利益协调，以实现用最小的经济、社会成本来最大程度地改善东部发达

地区农村的健康水平。本文从浙江省富阳市的农村医疗保障制度运行的现状进行

全面分析，探讨农村医疗保障制度运行过程中存在的问题，研究城乡统筹的农村

医疗保障制度改革的可行性和具体对策，并希望通过对富阳实际情况的研究，探

索出一种适合东部发达地区农村医疗保障的有利模式，供其他地区借鉴，为有关

政府的决策提供参考依据。

建立可持续发展的农村医疗保障制度，使占全国绝大多数人口的广大农民病

有所医，是实现我国城乡经济和社会统筹发展、建立社会主义新农村的一项重要

任务。它的重要性日益凸显，已成为社会主义新农村建设的重要内容。新型农村

合作医疗制度直接关系到我国几亿农民的健康和利益，是医疗体制改革的重要组

成部分，是中央为解决“三农”问题而做出的重大决策，对于落实科学观，促进

城乡协调发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。本文的研究成果将促

进农村医疗保障制度的顺利推进，使其能真正起到消除农村贫困，提升农村人力

资源能力，维护农村居民生存健康权的积极作用，从而实现全面建设小康社会，

建设社会主义和谐社会的目标任务。

三、可能创新之处与不足之处

本文总体上属于应用研究，其价值主要不在于理论上的创新，而是以适合浙

江省实情的具有可操作性的城乡居民合作医疗制度为视角，以小见大，探索适合

东部发达地区城乡一体化医疗制度的道路。具有浙江特色的城乡居民合作医疗制

度的运行及反思将构成本文的主要创新之处和价值所在。

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第二节研究思路与方法

一、研究思路

本文共分为四章，研究内容如下：

第一章为绪论，介绍制度的背景与选题意义、国内外研究动态、理论基础及

可能的创新之处。

第二章介绍农村合作医疗制度历史演变及现状，分为 5 个发展时期；揭示传

统合作医疗制度衰退的原因；对新型农村合作医疗制度内涵与特点进行分析；介

绍城乡居民合作医疗制度发展的必然性。

第三章为富阳市城乡居民合作医疗制度运行及结果，回顾富阳市农村合作医

疗制度的历史演变；分析当前存在的问题；阐述现有城乡居民合作医疗制度的运

行及结果与存在的问题。

第四章为建立城乡一体化医疗保障制度政策建议。

二、研究方法

本文在研究现有文献的基础上，一是采用规范的理论分析，揭示制度选择理

论的必然性；二是运用历史的分析方法，从纵向的角度考察农村合作医疗变迁的

过程；三是采用数据调查的实证分析，以富阳市城乡居民合作医疗制度的运行及

结果，提出建立城乡统筹的医疗保障政策建议，为东部地区农村合作医疗制度运

行提供借鉴意义。

第三节国内外研究动态

一、国外研究进展

农村合作医疗制度是我国首创的，致力于解决农村农民医疗保险，是适合中

国国情的医疗保障模式。国外没有关于农村合作医疗制度切题研究，但从文献检

索来看，不同国家对农村医疗保障模式的选择也不相同，他们的农村医疗保障制

度形式不一，受经济、文化、政治的影响比较典型的有以下四种：保险型社会医

疗保障模式、福利型的国家医疗保障模式、市场主导型的商业医疗保障模式、储

蓄基金型的医疗保障模式。

保险型社会医疗保障是国家通过立法形式强制实施的，由雇主和雇员按单位

工资总额和个人收入的一定比例缴纳经费，政府酌情给予补助而建立现收现付的

医疗社会保险模式。其主要特征是资金统筹，互助共济，现收现付。德国、日本

等属于此种类型。

国家医疗保障是指政府直接举办医疗保险和医疗事业，通过税收形式筹措医

疗保险基金，采取预算拨款形式给国有医疗机构；向国民提供免费或低收费医疗

服务，保障公民享有规定范围的医疗服务。英国、瑞典、马来西亚都属于这种类

型。

商业医疗保险是指把医疗保险作为一种特殊商品，由市场经营主体按照市场

法则自由经营的医疗保险模式。商业医疗保险的资金主要来源于参保者个人及其

雇主所缴纳的保险费，政府财政一般不进行补贴。保险费用主要由参加者个人和

雇佣者负担，政府只负责对少数贫困者给予适当补贴，美国是实现农村商业医疗

保险的典型国家。

新加坡的医疗保障制度是世界上最为完善的医疗保障制度之一，被誉为“公

私兼顾和公平有效”的医疗保障制度，成为各国解决全民医疗保障问题的成功典

范。新加坡的医疗保障制度主要包括保健储蓄、健保双全和保健基金三大计划。

此外，印度农村的“三级医疗服务网络”（保健站、初级保健中心和社区保健

中心）与非正规部门的医疗保障制度相结合，积极推行“全国农村健康计划”。泰

国的“30铢计划”，参与计划的农民到定点医院每诊次只需支付30铢挂号费，就可

得到预防保健、门诊和住院服务、不多于2次的分娩、正常住院食宿、口腔疾病治

疗等服务。

二、国内研究进展

于国内而言，农村医疗保障制度在探索中前进，03 年开始实施新型农村合作

医疗制度以来，各地按照实际情况实施符合各地实情的政策，东部地区因经济发

达，新农合开展模式也略有不同，比较典型的有“顺德模式”、“江阴模式”、“嘉

定模式”、“番禹模式”。这四种模式都是根据新型农村合作医疗筹资方式，三方筹

集资金，对贫困人口、五保户、低保户均有全额拨付医疗保险金的救助政策；在

基金的管理上，顺德、番禺和江阴都采取了将医疗保险基金交与商业保险公司代

为管理和具体运作的方法；在报销补偿模式上，嘉定和番禺都实行不同层次医疗

服务的差别比例补偿制度，以杜绝利用合作医疗制度的漏洞而过度享受医疗服务

现象。四种模式的不同点：顺德采用种类多样、档次不同的保险品种，满足多样

的需求，且这些医疗保险基金通过德安保险公司统一管理运作，实现城乡融合一

体的社会保障；江阴虽由商业保险公司负责基金的管理和补偿，但与其他的筹资

方式不同的是：市镇财政补贴相对较少，政府主要承担保费征缴的责任，将征缴

的难度降低，而基金的运作和赔付则交付保险公司，即实行的是“征管分离，行

政监督”的运行机制。①

①陈锶.沿海发达地区新型农村合作医疗模式及其对湖北省的借鉴作用研究[D].武汉：武汉科技大学，2006.

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硕士学位论文I摘要三农问题始终是关系国家发展、稳定的一项重要议题，没有农业的发展就没有国家的发展，没有农村的稳定就没有国家的稳定。农村医疗保障制度一直是社会保障体系中的重要组成部分，对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实意义和长远意义。建立和完善农村医疗保险制度，不仅可以实现农民生存和就医的平等权利，而且可以改善农民卫生条件，提高卫生服务效率，提高农村生活质量，推动农村经济和人力资源的持续发展。虽然，政府在农村医疗保障制度方面进行了大量的研究和探索，在20世纪90年代以来，曾为合作医疗的复苏进行过不少努力，可成效甚微，直到21世纪初，政府出台了一系列的文件要求各地进行新型农村合作医疗试点，...

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