中国水污染税税率设计研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 4 4 357.67KB 41 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

自 2005 年松花江水污染事件之后，环境税就被提上了议事日程，党的十七大

报告也提出了建设“生态文明”，近两年要求把环境税作为新的环境管理手段，

通过开征环境税来解决环境污染问题的呼声越来越高。这些都充分说明了当前对

环境保护的重视。改革传统环保费税制度，建立新型环保绿色税收体系已经刻不

容缓。

作为环境保护的重要政策工具，环境税在遏制污染、改善环境质量方面的作

用已被国际社会广泛认可，国外许多国家的环境税制已经建立得比较完善。但环

境税在中国是一个新的税种，缺乏环境税制设计和征管经验，因此在开征此类税

收初期，课征范围不宜太宽，应采取循序渐进的办法，先从重点污染源和易于征

管的课征对象入手。在我国众多环境问题中，水污染问题最为严重，我国水资源

贫乏的同时大量水体又遭到污染，水资源短缺加上水污染严重，已经影响了我国

经济的发展和社会的和谐，所以作为环境税重要组成部分的水污染税，尤其值得

我们关注，而税率又是水污染税的核心。本文正是基于这一背景，为保护我国稀

缺水资源、发展循环经济，使我国走上可持续发展的道路，以“中国水污染税税

率设计研究”为主题，结合我国国情，回顾国外已开征水污染税的实践情况，从

中借鉴他们先进的征管经验。之后，通过对水污染税制与排污收费政策、环境补

贴政策、许可证交易政策比较，得出目前在我国开征水污染税是解决我国严重水

污染问题的理想选择，并在“外部性理论”、“公共物品理论”和“双重红利假说”

的指导下，提出了符合我国国情的水污染税税率设计的基本原理、原则及分类，

并着重对工业污水和城市生活污水的点源污染及农业废水等非点源污染的税率进

行了详细、周密的设计。

本文对水污染税税率设计研究另辟蹊径，尤其对工业污水的税率设计，即根

据污染物对环境所造成的损失估计值, 结合治理污染所需的资金数量和工业废水

排放的总量来计算确定水污染税税率，把污染物对环境造成的损失值平均分摊到

每单位废水上，求得的税率就是排放每单位废水所要承担的成本。本文认为根据

环境退化成本算出来的税额可作为工业企业水污染税税率的上限，而根据虚拟治

理成本算出来的税额可作为工业企业水污染税税率的下限。除此，考虑到地区间

存在着气候条件、经济发展水平、人口密度状况等因素的差异，排放的等量污染

物对水体造成的边际损害成本不同，所以依据上述影响因素把全国又分为几个区

域来分析研究。各省份根据以上算得的两个指标确定一个总体税率幅度，再根据

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所属区域的税率幅度,结合本地的具体情况确定相应的适用税率。在考虑现行污水

处理费征收标准的基础上，本文对城市生活污水税率的确定是根据每单位排放的

城市生活污水对水体造成的污染程度来设计其相应的城市生活污水税率，保证根

据该设计的税率对城市生活污水征收的税额足以弥补其对水体造成的损失。本文

对像农业废水等这种非点源污染则通过设计污染产品税来解决该类型的水污染问

题。

可以说，本文对水污染税税率设计研究突破了以往纯理论研究的局限性，结

合我国实际情况真正做到了能够为有关部门制定水污染税税率提供依据，为水污

染税早日在中国实施奠定了基础，同时也为改善水污染状况，促进产业升级，在

我国建立水污染税收法律体系提供了有利参考。

关键词：水污染税；税率；点源污染；非点源污染

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III

ABSTRACT

The environmental tax was put on the agenda since the Songhua River had been

polluted in 2005.The party's 17 report also raised the question of "ecological

civilization". Calling for an environmental tax as a new tools of environmental

management, through the introduction of environmental taxes to solve the

environmental problems called for increasingly high in the past two years. Those

demonstrated that the current emphasis on environmental protection fully. Reform the

traditional system of green fees and taxes and establish a new tax system has been of

great urgency in our country.

Environmental taxes is an important policy tool for environmental protection

which hold back pollution and improve the role of environmental quality has been

recognized by the international community widely. Environmental taxation has

established a relatively perfect in many foreign countries. However, environmental tax

is a new thing in China. It lacks experience of designing and administration of

environmental tax. Therefore, it levies on the scope should not be too wide in the early

introduction of environmental taxes. It should start with a gradual approach, the key

sources of pollution and easy-to-class collection. As we know, among many

environmental problems, the water pollution is the most serious in China. The scarce

water resources, while a lot of water has been polluted which have affected China's

economic development and social harmony. The water pollution tax particular deserves

our attention as an important component of environmental taxes. In order to protect our

scarce water resources, develop a recycling economy and let our country onto the road

of sustainable development in this context," research on the design of water pollution

tax rate in China" as its theme in this article. The article combined with China's national

conditions, reviewed the introduction of water pollution tax situation in foreign, and

learn from their advanced experience. After comparing water pollution tax with

charging policies, environmental subsidy policy, licensing policy, conclude that the

introduction of water pollution tax is an ideal choice to solve the serious problems of

water pollution in China. Under the guidance of the theory of "externality theory ","

public goods theory "and " double dividend hypothesis ", put forward the basic

principles, principles and classification of designing of water pollution tax rate in line

with China's national conditions. The article designs the water pollution taxes rate of

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point source water pollution like industrial wastewater and urban domestic sewage and

non-point source water pollution like agricultural waste water in detail and carefully.

The article research the design of water pollution tax rate in another way,

especially for designing of industrial wastewater rate. According to loss estimate which

caused by pollutants on the environment, combined with the amount of funds needed

for pollution control and the total amount of industrial wastewater discharge to calculate

the water pollution tax rate. The loss of assessed value of the pollutants on the

environment equal to the average per unit of water, which obtained the rate is the costs

which per unit of discharge of sewage to bear. This article argues that the limit of water

pollution tax rate of industrial is calculated according to the cost of environmental

degradation, the lower limit of water pollution tax rate of industrial is calculated

according to virtual treatment costs. Considering on the difference of the existence of

regional climatic conditions, economic development level, population density and

equivalent emission of pollutants caused by the marginal damage costs, divided into

several regions to formulate corresponding water pollution tax rate. According to the

two indicators above, the provinces can determine an overall rate increase, then

combine their respective areas of duty rate and local circumstances to determine the

corresponding applied tax rates. Considering the standard of the existing sewage

treatment fee charged, the article determinates municipal sewage tax rate bases on the

emission of urban sewage on water pollution severity. According to the design of tax

levy taxes sufficient to cover the cost of the urban domestic sewage water damage. The

article claims to solve non-point source pollution such as agricultural use pollution taxes

of products.

This thesis breaks through pure research and combines with the actual situation in

our country, which can really provide a basis of designing water pollution tax for some

government and lays a foundation for laving water pollution tax in China as soon as

possible. It also improves the situation of water pollution, and promotes industrial

upgrading and provides a favorable reference for establishment of the water pollution

tax law system in China.

Key words: water pollution tax; tax rate; point-source pollution; nonpoint-source

pollution

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第一章绪论……………………………………………………………………1

第一节选题的背景和意义…………………………………………………… 1

第二节国外研究现状及实践………………………………………………2

第三节国内研究现状及不足………………………………………………6

第四节论文的结构、创新与不足…………………………………………7

第二章开征污染税的基本理论……………………………………………………9

第一节水污染税收政策与其他经济政策比较………………………………9

第二节开征污染税的经济理论………………………………………………10

第三节 “双重红利”假说……………………………………………………13

第三章水污染税税率设计的基本原理、原则及分类……………………………15

第一节水污染税税率设计的基本原理………………………………………15

第二节水污染税税率设计的基本原则………………………………………16

第三节水污染税税率设计的基本分类………………………………………17

第四章水污染税税率设计研究……………………………………………………18

第一节工业污水税率设计…………………………………………………18

第二节城市生活污水税率设计…………………………………………22

第三节非点源污染税率设计……………………………………………27

第四节水污染税税率设计的可行性分析…………………………………28

第五章主要结论及进一步展望……………………………………………………31

第一节主要结论……………………………………………………………31

第二节展望…………………………………………………………32

参考文献………………………………………………………………………………33

后记 …………………………………………………………………………………37

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第一章绪论

第一节选题的背景和意义

环境为人类社会发展提供了物质基础，是人类社会物质生产和生活最基本的

条件。然而，随着我国工业的发展，人与自然关系的处置失当，引发了大量的环

境污染问题，其中最令人担忧的是，像我国这么一个水资源贫乏国家中还存在着

大量的水污染问题。我国是世界 13 个缺水国家之一，全国 600 多个城市中大约

一半的城市存在缺水问题，水污染的恶化更使水短缺雪上加霜：我国江河湖泊普

遍遭受污染，全国 75%的湖泊出现了不同程度的富营养化，90%的城市水域遭到

严重污染，南方城市总缺水量的 60%-70%是由水污染造成的。对我国 118 个大中

城市的地下水调查显示，有 115 个城市地下水受到污染，其中重度污染约占 40%。

可以说，目前我国的水污染防治形势已经十分严峻，水污染造成的灾害范围非常

大，水污染问题已经成为我国无法回避的世纪挑战。

面对现代经济发展所带来的日益严重的环境污染和生态破坏，各国政府从经

济社会可持续发展考虑，积极寻求有效的管制工具。中国政府也尝试运用税收手

段来激励和约束人们的行为进而使之符合环境政策目标。在国务院 2007年6月

印发的发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》中，中国政

府明确表示了要研究开征环境税。到了 2008 年这一改革进程明显加快，目前财

政部、国家税务总局和环境保护部三部门正在联合研究制定这一法律制度。正基

于这一背景，本文选取了环境税中的水污染税作为研究的切入点，开征污染税不

仅可以改变污染者行为,而且其税收收入还可以用来保护环境和改善税收结构,

实现环境、经济和社会的“三赢”1。

通常环境税有狭义说和广义说两种。狭义的环境税就是指环境污染税。广义

环境税是为保护环境，使其免受污染和破坏，以及为保护自然资源的合理开发利

用而设置的有多种税种组成的一个特殊的税收体系总称。因此，从环境税的内涵

来看，本文所指的污染税相当于狭义的环境税，是广义的环境税的一种。而水污

染税是污染税中的重要一种，具体是侧重于对造成水体污染行为、污染产品征收

的一种税。任何一部税法，尽管其调节的具体经济关系有别，参与分配的对象不

同，但其中心内容都是解决与应纳税金额相关因素的确定和计量问题。应纳税额

一般取决于税基和税率两个基本因素的确定，即：应纳税额＝税基×税率。税收

1王金南等.打造中国绿色税收[J].环境经济, 2006,(9):10-20.

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理论界或实务界，对税基研究的重视使得其日趋完善和规范。而税率则不同，虽

其是调节税负的重要杠杆，但都是较为直接的和明显的计税尺度，一般不存在复

杂的确定和计量问题。然而污染税的制度设计中，税率问题却凸现其重要性。在

实践中，庇古税是十分难以确定的，而且实施过程又存在某种经济和福利上的损

失风险，所以我们只能试图寻找一个准庇古税。而该税率的大小是否高于庇古税

水平还存在着较大的理论分歧，更谈不上对此进行具体的量化。目前，无论是官

方、学者或者企业，对征收环境税在思想上没有障碍，但是，对环境税税率的确

定问题，各个层面的人士，几乎都讳莫如深。环境税税率也由此成为环境税出台

最核心、最机密的问题。2可知污染税的税率设计是环境税制建设的核心环节。

要开征水污染税，首先必须科学合理地设计水污染税税率，它是正确处理社会、

环境和企业之间的关系，充分发挥税收调节作用、保护我国水资源的关键。水污

染税制设计的成功与否，关键取决于水污染税率设计的是否合理、科学。

通过对企业所得税、增值税制度的改革，开征新的污染排放税，我国税收制

度将实现部分税负从劳动、资本向污染的结构性转移，对于进一步优化我国税制

结构，发挥税收在市场经济体制下矫正负外部性的作用具有深远的影响。3可以

说，设立污染税是“排污费改税”的归宿，也是满足控制和治理我国水污染的迫

切要求和培养公民水污染防治的意识客观需要。本文的研究能够为我国开征独立

环境税提供重要参考，为污染税开征的前期积累经验，以水污染税税率为突破口，

能为其它污染税税率的制定，如噪音污染税税率、空气污染税税率等制定做好铺

垫与引导。

第二节国外研究现状及实践

一、国外研究现状

自 20 世纪 20 年代，庇古提出外部性及其税收矫正思想后，经济学家意识到

税收可以作为优化资源配置的工具。Tullock（1967）用“超额收益”的称呼来阐

述环境税改革所带来的好处。Helen（2006）从博弈论的角度出发，对非点源的

水污染在非合作博弈论、合作博弈论与演化博弈论三种框架下，分别分析了税收

与补贴方案、集体罚款方案、随机罚款方案对控制和减少水污染的效果，得出采

用税收与补贴的方案最有利于减少和控制水污染状况。Boy（2006）对已有管理

水质量法令与水污染税进行对比分析后，认为征收水污染税更能有效控制零星污

水排放。同时，他分析了水污染税应用不多的原因，但认为对水源造成污染的行

为征收水污染税是一个很好的想法。学者在呼吁开征水污染税的同时又围绕污染

2王红茹.环境税有望年内开征税费双轨制短期内难改变[EB/OL]，http://www.sina.com.cn，2009-08-24.

3高萍，樊勇.我国污染排放税设立的必要性与制度设计[J].税务研究,2009，（4）：38-42.

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税率进行了激烈的探讨。

最早是庇古由一般均衡模型导出,对单位污染所征的税费应等于污染所造成

的边际社会损失，该理论的确立为减少税收扭曲、实现资源有效配置提供了理论

基石。之后，学者围绕庇古税，提出了污染税税率应高于或低于庇古税两种观点。

早期双重红利论者认为，征收污染税不仅有助于提高环境质量，而且还能取得收

入用以减少其他扭曲性税种，因此，按他们的逻辑，最优的污染税税率应该高于

庇古税，从而能取得更多的收入。而更多的理论则认为最优的污染税应低于庇古

税，如 Bovenberg 和Demooij（1994）考虑在次优情况下,污染税的最优税率是

高于还是低于污染的边际社会损害问题，他们得出的结论是, 环境税的实施加强

了而不是削弱了业已存在的税收扭曲，即使是把环境税收入用于削减其他具有扭

曲效应的税种，在税制中存在着扭曲性税种情况下，最优的污染税税率会低于庇

古税。Lee 和Misiolek （1986）运用了一个局部均衡模型, 假定污染税的收入用

于减少其他扭曲性税收。他们证明了在次优世界中, 如果税收收入对污染需求的

弹性大于 1, 则最优环境税税率小于社会边际损害，即污染税税率低于庇古税。

Bovenberg 和Goulde（1996）利用一般均衡模型, 分析在经济系统存在扭曲税种

的情况下,最优环境税税率往往低于庇古税, 且其他税种造成的扭曲越大, 最优

环境税税率越低。

二、国外水污染税开征情况

税收政策作为政府调控经济运行的有力手段，被各国尤其是发达国家、政府

广泛运用于促进环境与资源保护，促进环保产业发展。针对大量工业废水排放后

引起的严重水污染现象，许多国家运用各种手段加以治理，其中运用较多而且取

得不错效果的一种经济手段就是对排放的污水征收水污染税。目前，在西方一些

开征水污染税的工业发达国家中，水污染税收制度已经比较完善的有德国、法国、

荷兰等。

(一)德国水污染税制

德国现行废水污染税于 1994 年 11月3日颁布,规定了纳税人对废水的直接

排放要依法纳税。其中废水是指由家庭、商业、农业或其他用途产生的,其特性

发生变化的和在干热天气流在一起的水(脏水) ,以及建筑物的固定而积流来或

积聚起来的水(雨水) ,从处理、储存和堆放废物的设备释放和积聚起来的液体

(德国《废水纳税法》第 2 条)。它以废水的“污染单位”相对于一个居民一年的

污染负荷为基准，实行统一的税率普遍征收。同时规定，当排放的废水达到特定

的废水量低标准时，可以减免税款，纳税人用于改善废水设施和投资可以抵免应

缴税款。废水污染税由各州进行征收,其纳税义务人是直接排放废水的排放者。

其税率是根据废水的有害性而定,以氧化物、磷、氮、有机卤化物、金属汞、镉、

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铬、镍、铅、铜和它的化合物以及废水对鱼的毒性为基础组成有害单位,废水纳

税按有害单位计算,并有数量上的规定。在评估有害性时,对测量设备有害性的规

定要与当时的科学技术水平相符合,目的是为了简化审理程序,或者是为了减少

在确定有害性时所需要的人力和物力上的浪费。

(二)荷兰水污染税制

荷兰政府于 1970 年颁布《地表水污染法案》,开征地表水污染税。荷兰地

表水污染税是政府向地表水及水净化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物

质的任何单位与个人征收的一种税。征收水污染税的标准是“人口当量”，它相

当于每人每年排放水域的污染物数量，纳税对象包括企业、公司以及家庭和个人。

该税由省级政府所属的水资源委员会征收。污染全国性水系的缴中央税，污染非

全国性水系的缴地方税。目前,全荷兰共有 30 个水资源管理委员会,每一个水资

源管理委员会管理一个水资源保护区域。该税根据排放物质的数量和质量来征收,

实践中是按照排放的耗氧物质和重金属的量来征收,其税率在不同的水资源保护

区域是不同的,它取决于净化的处理成本。在荷兰，它取得了很好的效果,不仅为

水保护筹集了资金,使集中处理水质的净化厂大量增加,而且还具有较强的刺激

作用。如征收地表水污染税 20 多年来,水资源污染物的排放已大大减少,1990 年

与 1969 年相比已减少了 48.12%。有 43%的厂商认为,他们采取防止水污染措施

的主要原因是考虑到地表水污染税的征收。

(三)丹麦水污染税制

丹麦于 1994 年对地表水和地下水课征自来水税,并于 1994-1998 年间分阶段

对废水征税。该税旨在使消费者为使用自然资源付费，避免不必要的浪费。同时，

由于自来水大多作为污水排除，自来水税对减少污水量，保护水环境也具有重要

作用。此外，该税可刺激自来水公司保持管道的良好状态，减少水在输送过程中

的渗漏。出于保护竞争能力考虑，该税主要适用于家庭用水，税率在 1994-1998

年间从每立方米 1 丹麦克郎提高到每立方米 5 丹麦克郎，现税负约相当于平均水

价的 15%-20%。该税对自来水公司征收，但税负转嫁到消费者，消费者应付水费

单上明确标明的应付自来水税金额。

(四)法国水污染税制

法国于 1968 年开征水污染税,它是政府向排放污水的单位和个人征收的一

种税。该税由水利管理局征收,在法国每一个流域或流域群都设有一个流域委员

会和水利管理局。其纳税义务人为所有排放污水的单位和个人,按纳税方式分为

两类:家庭纳税人和非家庭纳税人。凡是那些日排污量相当于 200 人/日排污量的

私人和公共单位,称为非家庭纳税人,其纳税方式是政府对每个排污口进行测算,

将其分门别类到相应的税率级次,然后根据税率和实际排污量计算征收。对家庭

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纳税人征收的水污染税适用于人口大于 400 人的所有城镇,其征税方式是以每平

方米水费附加的形式计征,附加额由政府根据每位居民日均排放量、居民人数、

城镇污水中的团状物数量计算。在税收优惠上,如果公私企业采用可以避免或减

少产生污水的装置,政府便向使用该装置的企业或其他代理人颁发一笔奖金,该

奖金金额依据以避免向自然界排放污水的量计算。

(五)俄罗斯水污染税制

水资源丰富的俄罗斯也开征了 4 种水资源保护税:使用地下水资源税、开采

地下水矿物原料基地再生税、工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污

染物税。其中向水资源设施排放污染物税基比较广泛，以向水资源设施排放含超

标有害物资的污水，以及超过规定限额排放符合质量标准污水的行为为课税对

象，以污水所达到的标准及排放量为计税依据，税款按照定额税率进行征收，10%

列入联邦预算，30%列入地方预算，其中该税 80%的税款必须用于水资源设施的

恢复和保护措施。

三、各国实践给我国水污染税税率设计的启示

从上文了解到，德国在评估有害性时,对测量设备有害性的规定要与当时的

科学技术水平相符合,既简化审理程序。荷兰因水资源保护区域的不同而实行不

同的税率,即实行地区差别税率。法国在水污染税中把纳税人分为家庭与非家庭,

考虑到居民污染在质上、量上大体相同,具有相似性,可以减少监管成本,简化征

税方式,采取固定税率或税额;而非居民污染由于差别大,根据具体情况分门别类

进行征税。丹麦和俄罗斯将水污染税与水资源税进行联动推出，从数量和质量上

对水资源进行全面保护，是从根本上来解决水资源可持续利用问题，真正起到了

节约和保护水资源的目的。

以上各国开征水污染税的实践经验，对我国水污染税收制度设计尤其是对水

污染税税率设计，启迪不少，具体有以下几点：第一，要对污水的概念及其排入

水域范围的界定要全面、清楚，对课税对象的规定要明确。第二，因为我国地域

广阔再加上水资源分布不均匀,应该根据各地实际情况制定差别税率, 对水资源

丰富或水污染程度低的地区实行相对低的税率,水资源紧缺或水污染程度严重的

地区实行相对高的税率,鼓励合理利用水资源，减少水污染。第三，在税率的制

定上可以借鉴国外的做法，采取累进方式,给纳税人一个适应的过程,这样能够鼓

励纳税人节约用水，减污减排，同时，也可刺激纳税人采取各种措施,如改进技

术、更新设备等方式对水污染进行削减。

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