优化地方财政支出结构研究——以浙江省为例

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3.0 周伟光 2024-09-20 4 4 720.77KB 55 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

改革开放以来，我国的财政体制进行了一系列重大的改革，其中财政支出方

面也做了许多调整和改进，为促进经济体制改革和推动社会经济的发展起到了巨

大的推动作用。在财政学界，对以国家为范畴的财政支出结构做了不少的有益的

研究，而以作为整个国家财政支出重要的组成部分的地方财政支出结构的研究则

相对滞后。基于这一点，本文将以浙江省的地方财政支出作为研究的例子，着重

研究地方财政支出结构的问题，努力探索调整和优化地方财政支出结构的政策和

措施，从而保证政府职能的实现，促进市场经济的完善，加速地方经济持续、稳

定、健康的发展。

本文采用规范分析和实证分析相结合的方法，阐述了规范的地方财政支出结

构的内涵，分析了浙江省地方财政支出结构的现状、形成原因，并提出了优化地

方财政支出结构的基本思路和对策。全文分三个部分对这一问题进行了研究。

第一部分，从规范的角度阐述了地方财政支出结构的基础理论。从中介绍了

公共产品理论、地方政府职能理论以及这些理论对地方财政支出结构直接或间接

的影响。并着重叙述了地方财政支出结构的内涵；地方财政支出结构的分类；以

及分析了制约地方财政支出结构的一些因素。

第二部分，从实证角度分析了浙江省地方财政支出结构中存在的问题及原因。

在这一部分中，主要是按政府职能分类的支出结构进行分析的。其中着重对支农

支出、教育支出、科技支出、社会保障支出等支出项目做具体分析，分析了其基

本状况和存在的问题。根据前面所述的问题从宏观上分析地方财政支出结构失衡

的原因。

第三部分，针对存在的问题，在优化我国地方财政支出结构的问题上，本文

从四个角度进行建议：一、科学界定地方政府的职能；二、明确各级政府的事权

范围；三、从一般角度分析应该如何结合一些因素优化地方财政支出结构；四、

优化地方财政支出结构的具体措施。

总之，优化地方财政支出结构过程是一个动态的、不断发展变化的过程，不

同的社会发展阶段对地方财政支出结构优化会有不同的要求。随着我国各项改革

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的深入和各项制度的完善，地方财政支出中存在的问题最终会得到妥善的解决，

我们也能逐步建立起一个与市场经济相适应的地方财政支出结构体系。

关键词：地方财政；支出结构；政府职能；优化

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III

ABSTRACT

Since opening-up and reform，Chinese financial system has carried out many

reforms. Financial expenditure range have corresponding adjusted and improved，

which contributes to the whole economical reform and social economical development.

In theory area of public finance，many people have large studied fiscal expenditure

structure of the whole country，but have little concerned expenditure structure of local

government. Therefore，the paper will study expenditure of local government as an

example of Zhejiang Province，and mainly study the expenditure structure of local

government. And puts forward some effective measurements that optimize expenditure

structure of local government in order to ensure realization of government function，

improve the marketing economy，and accelerate local economy standing，stable，healthy

development.

The paper analyses the status quo and optimization of China's fiscal expenditure

structure. It consists of three parts that can be summarized as follows:

Part 1 elaborates the theory on fiscal expenditure structure of local government

from the normative. It includes content on the structure of fiscal expenditure from the

local，classification of local expenditure from the local and the restricted factors

Part 2 analyses the problem of Zhejiang local fiscal expenditures and the reasons

for the problems that exist from the empirical. In this，it mainly analyses the expenditure

programs on agriculture spending， expenditure on education， science and technology，

and social security payments. And then I analyses the reasons for the problem of the

structure of fiscal expenditure based on the analysis from a macroeconomic.

Part 3 we should adopt the following measures in order to optimize the structure of

China's local expenditures: First，we should definite the functions of the government;

Second， what the governments do should be clear; Third， how should we optimize the

structure of China's local expenditures from the general analysis; Finally，we should

adopt the specific measures to optimize the structure of China's local expenditures.

In short，the process of optimizing the structure of China's local expenditures is

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dynamic and change unceasingly，there are different request in the different stage. the

problem of local fiscal expenditures will be resolved properly along with the deepening

of China's reform and the improvement of various systems，we can build a marketing

economy gradually adapt to optimize the structure of fiscal expenditure.

Keywords: local fiscal; expenditure structure; government function; optimization

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导论 1

第一章地方财政支出结构的基础理论 4

第一节公共财政理论 ................................................ 4

第二节地方政府的财政职能 .......................................... 5

第三节地方财政支出结构的内涵和分类 ................................ 6

第四节制约地方财政支出结构优化的因素 .............................. 7

第二章浙江省财政支出结构问题及原因分析 11

第一节浙江省财政支出概况 ......................................... 11

第二节按职能分类浙江省财政支出项目间比较分析 ..................... 12

第三节经济建设支出分析 ........................................... 15

第四节社会文教支出分析 ........................................... 20

第五节行政管理支出分析 ........................................... 30

第六节浙江省财政支出结构失衡的原因 ............................... 34

第三章优化地方财政支出结构的总体思路及具体对策 39

第一节科学界定地方政府的职能 ..................................... 39

第二节明确各级政府的事权范围 ..................................... 40

第三节优化地方财政支出结构一般分析 ............................... 41

第四节优化地方财政支出结构的具体对策 ............................. 42

结论 48

参考文献 49

致谢 51

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导论

一、论文的背景及选题的意义

改革开放以来，国家取消了统收统支的财政体制，逐步下划财权事权，中央

对地方实行了总额分成、大包干等财政体制，特别是 1994 年实行分税制改革以来，

地方财力逐步增加，地方财政支出在整个财政支出中所占比重不断提高。1984 年

以前地方财政支出所占份额一般在 50%以下，而自 1995 年开始，这一比重上升为

70%①左右，目前基本稳定在 70%左右。可见，地方财政已成为国家财政的主体，地

方政府职能相对增强，财力逐步增加，这一现象也符合世界各国普遍的发展趋势。

但是，对地方财政支出结构进行系统性研究的人却是寥寥无几。原因在于一方面

先前对统收统支财政体制的研究惯性。因为在统收统支体制下，地方没有自己独

立的利益，地方政府只是作为国家管理地方的一个派出机构，因此，地方不拥有

真正意义上的地方财政，大多数的人研究都集中在国家财政的范畴中；另一方面，

我国地域宽阔，情况复杂，行政级次较多，地方财政运行模式千差万别，研究有

一定的难度。

尽管地方财政在我国财政体制中的地位越来越突出，越来越重要，但与此相伴

随的地方财政运行结构性问题也越来越多。以浙江省为例，近年来，随着改革的

深入和社会各方面的发展变化，该省不合理的财政支出结构引发了诸多的问题，

突出表现在：由于对基础设施和基础产业的公共投资偏低，导致诸如“电荒”现

象的出现，严重影响该省经济发展和人们日常生活；尽管“非典”对浙江省造成

的直接损失相对较小，但由此也暴露了该省对公共卫生财政投入不足，防突发性

公共卫生危机能力薄弱的问题；有些地区片面追求经济增长，漠视环境保护，对

环境投入不足，由此引发干群关系紧张甚至发生冲突的问题；行政管理费支出年

年高速增长，超过了正常允许增长的范围；而用于文教和社会保障的资金却所占

相对比例小且增长也较为缓慢等等。而同时政府也没有完全成为一名“职业裁判”，

大范围的介入一些不必由政府介入的领域或不必由政府完全介入的领域。财政支

出结构的不合理，直接导致了财政支出效率低下，加大了地方财政旺盛的支出需

① 丛树海.财政支出学[M].北京：中国人民出版社，2002：441.

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求与地方财政收入一定时期下受限性的矛盾，加剧了浙江省财政运行的风险，影

响浙江省政府各项职能的实现。

调整浙江省财政支出结构，达到结构的合理、优化，不仅将会使财政支出效

益明显提高，也有助于财政收支矛盾的缓解，降低财政运行的风险，而且也有利

于社会资源的合理配置，促进该省社会经济持续、协调发展。因此，研究探索浙

江省的财政支出结构的优化，使各支出项目达到一个比较合理的比例，对于满足

浙江省社会的公共需要，加速经济的发展，保证政府各项职能的实现，使整个社

会达到一种和谐的状态有着重要的理论意义和实用价值。

本文将通过对浙江省财政支出结构的分析，发现该省支出结构中存在的问题，

运用经济学和财政学相关理论，分析该省财政支出结构出现问题的原因，并提出

针对性对策，以期优化该省财政支出结构。

二、理论综述

在现行的财政学界研究中，对财政支出结构理论的研究相当少，而研究地方

财政支出结构的纯理论就少之又少。当然，这并不意味着本文的研究就无理论借

鉴之处。至少一些现行的理论研究成果是本文在研究过程中可以而且必须加以借

鉴的。一是公共财政理论，目前无论是理论还是实践，建立和完善公共财政成了

一个共识，它主要界定了政府和市场的分工，指明了政府应该干什么？市场应该

干什么？这对于廓清地方政府的活动范围极具意义，同时也可以以此为参照表明

地方财政支出结构是否优化；二是地方政府的财政职能理论，马斯格雷夫(Richard

Musgrave)在 1959 年论证了政府的三个财政职能：维持经济稳定、促进收入分配

和实现社会资源的效率配置。在提出的很长一段时期内，地方政府都被认为不适

合具有前两个职能，但格兰姆里奇(Edward Gramlich)（1987）的一些研究成果表

明，地方政府同样在前两个职能方面很有作为。这一点费雪（Fisher.R.C.）也表

示赞同；三是马斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长论，具体说明了经济发展的不

同阶段对财政支出规模以及结构变化的影响。

以上理论虽然不是以直接的方式告诉我们地方财政支出结构应该是怎么样

的，或怎么样才算是优化的。但至少给笔者的启示是，地方财政支出结构与这些

方面是有关系的：一是不同的财政运行类型和和模式对地方财政支出结构的影响

是不同的；二是地方政府职能与地方财政支出结构关系密切，地方政府职能范围

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的界定决定了地方财政支出项目的构成；三是经济发展的程度对地方财政结构的

影响很大，不同时期的经济发展阶段会要求地方政府具有不同的支出重点。总的

说来，地方财政支出结构不是静态的、一成不变的，而是一个动态的、不断发展

变化的过程。

三、本文的特点和创新之处

由于我国财政体制的特殊性，财政支出分为预算内和预算外，预算外支出的

资料较难获得，本论文主要以预算内的数据资料为主，来分析浙江省财政支出问

题。本论文力求按照社会主义市场经济条件下公共财政的框架和要求，运用规范

分析与实证分析、定性分析与定量分析来研讨优化浙江省财政支出结构这一重大

问题，把财政支出结构理论与浙江省的实际情况结合起来，分析浙江省的财政支

出结构。本论文的特点和创新之处:一是双层结构递进研究，在财政结构的研究中，

一般文章总是将比较粗略的职能分类作为研究对象，本文也对浙江省的职能分类

作为研究对象，进而研究职能分类下具体项目的浙江省支出结构；二是在衡量财

政支出结构优化的标准上，许多文章按照公共财政框架分析应该怎么做，本文认

为公共财政可以作为大方向性的指导，但具体到特定地区就必须综合各种因素来

考虑优化财政支出结构。三是本论文以大量数据资料为支撑，文中给出的数据是

经过长时间的收集并经过大量的计算而得到的，实证性是本论文最大的特点。由

于作者水平有限，文中多有不足之处，敬请各位专家、学者批评指正。

四、本文的不足之处

一是由于国内外在地方财政支出结构方面的理论研究较少，加上作者本人在

理论方面的积累不够，使得本论文在理论把握、结论阐述等方面还缺乏理论深度，

研究的许多主题还有待于进一步深化和提高。

二是统计资料的局限性。在研究过程中，资料的收集尤其是数据统计资料的

收集是相当重要的但也是非常困难的，预算外的资料难以掌握，预算内的资料要

么很粗略、而且统计口径不一等等，这些都进一步阻碍了本人对浙江省财政支出

结构的优化研究。

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第一章地方财政支出结构的基础理论

第一节公共财政理论

我国财政理论界对公共财政定义的理解基本上趋于一致，通过综合理论界的

看法，本文引用张馨（2004）所给的公共财政的定义：公共财政是指国家或政府

为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政

类型和模式。①公共财政仅存在于市场经济条件下的国家或政府行为活动中，是国

家或政府在市场经济这个特定环境中所进行的一种公共活动。与其他财政相比，

公共财政应该有如下几方面的特征。

（一）弥补市场失效。弥补市场失效是市场经济下政府与财政必须遵循的基

本准则。市场能干的，政府就不应该去干；市场不能干的，政府就应当去干。在

市场经济条件下，市场承担着社会资源配置的基础性作用，在市场机制能起作用

的领域，政府就不应该进行干预。但是市场也不是万能的，由于存在信息不对称、

垄断、公共产品等原因，这些领域的问题是市场无力承担和解决的，所以就只能

依靠市场之外的力量，依靠政府的力量介入，才能纠正市场失效状态。

（二）一视同仁的服务。虽然政府及公共财政的活动范围被局限于市场失效

领域，但是政府弥补市场活动的过程或多或少的影响着市场的运行，直接或间接

的作用于各个经济体。市场的效率性是通过公平竞争得以显现的，如果财政不能

一视同仁对待各个市场活动主体，而且采取不同的措施和待遇，厚此薄彼，必然

影响市场正常的活动，影响市场机制的发挥。因此，财政必须提供一视同仁的服

务。

（三）非市场营利性。公共财政不以追逐利润为目的，是非营利性质的财政

体系。市场经济活动的动力在于盈利，公共财政的职责是弥补市场失灵，它只作

用于市场失灵的领域，不能直接进入市场去追逐盈利。因此公共财政主要是从事

非盈利性的活动，以维护社会利益作为其活动目的。

（四）法治化的财政。市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和

① 张馨：财政公共化改革：理论创新·制度变革·理念更新[M].北京：中国财政经济出版社，2004：26

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行为也应当置于法律的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动，在市

场经济下显然也是必须受到法律的约束和规范的，从而具有了法治性。

由于我国处在一个财政体制转轨的特殊时期，一些旧体制的影响没有完全改

变，新体制又没有完全建立和完善，那么以公共财政的特征作为衡量地方财政支

出结构的参照来检验地方财政支出结构优化是非常有积极意义的。从中我们可以

对比发现地方财政支出结构的问题，并为进一步优化提供明确的方向。

第二节地方政府的财政职能

马斯格雷夫(Richard Musgrave)早在 1959 年已经论证了政府的三个财政职能：

维持经济稳定、促进收入分配和实现社会资源的效率配置。传统认识一直是：地

方政府在前两个职能中所发挥的作用因为地域之间的易流动性的原因而受到限

制，而在社会资源的效率配置方面地方政府则可以发挥出强大的功能。

一、稳定职能

传统观点认为，由于缺乏货币权力和区域间经济的开放性，地方政府在就业、

物价和经济增长等方面受到了很大的限制，这些责任只能由中央政府来承担。但

这种传统的认识已经受到了美国经济学家格兰姆里奇(Edward Gramlich)的挑战

（1987），他论证道，一是在许多情况下，个人不因经济原因而流动，并且增长部

分用于购买地方性劳务；二是一些经济因素影响着特定的产业，导致宏观经济总

是变得地区化而非全国化，由此地方采取的财政政策在这些方面所起的作用会比

较显著，而且是必要的。

二、分配职能

传统的观点认为，若各地采取不同的分配结构，个人和企业很容易通过在辖

区间流动使再分配的目标难以得到有效的实现。因此，分配的职能由中央财政来

贯彻更有效。但从现实来看，在分配政策中的多数项目往往由地方政府执行，尽

管中央政府也参与了再分配政策的实施，但通常并不是直接参与，而是通过向地

方政府提供转移支付资金的方式，为地方财政的转移支付提供部分资金来源。结

论就是，如果不同的分配结构的这种差别可以承认，那么由地方政府采取的分配

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要改革开放以来，我国的财政体制进行了一系列重大的改革，其中财政支出方面也做了许多调整和改进，为促进经济体制改革和推动社会经济的发展起到了巨大的推动作用。在财政学界，对以国家为范畴的财政支出结构做了不少的有益的研究，而以作为整个国家财政支出重要的组成部分的地方财政支出结构的研究则相对滞后。基于这一点，本文将以浙江省的地方财政支出作为研究的例子，着重研究地方财政支出结构的问题，努力探索调整和优化地方财政支出结构的政策和措施，从而保证政府职能的实现，促进市场经济的完善，加速地方经济持续、稳定、健康的发展。本文采用规范分析和实证分析相结合的方法，阐述了规范的地方财政支出结构...

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