基于农地功能及其价值测度的征地补偿价格体系的构建

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3.0 周伟光 2024-09-20 5 4 430.53KB 57 页 150积分

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硕士学位论文

III

November, 2009

摘要

土地作为人类社会赖以生存和发展的基本资源，是一切经济活动的主要

载体，在人口、资源、环境和经济发展关系中居于核心地位。最近几年的国

土资源公报的数据显示，虽然城市化建设占用耕地的数量有所不同，但城市

扩展占用耕地的比重明显加大。土地经由国家征用从农地转变为城市用地的

用途转换过程中，不仅涉及到农地资源数量的变化，还关系到原土地所有者

的权益问题，因而，不但土地的价值和质量的管理问题成为社会关注的焦点，

广大失地农民的利益损失和损失有效补偿问题也同样引起广泛讨论。

农地功能及其价值形式是征地补偿价格体系的构建基础。人们过去仅仅

注意到农地的经济功能，而忽视了农地的社会保障功能、资本功能和生态功

能。片面的农地功能认识导致现行征地补偿价格体系仅以农地的经济价值作

为主要依据，征地补偿仅限于土地补偿、安置补助费、地上附着物和青苗补

偿费；而与农地资源的社会保障功能、资本功能和生态功能相对应的价值形

式社会保障价值、发展权价值和生态价值在征地补偿价格体系中均未单独列

项，征地补偿价格体系不能完全补偿征地所导致的农户权益的损失。研究农

地的社会经济功能及其价值形式，树立全面的农地功能观，对指导科学合理

的征地补偿价格体系的构建，无疑具有重要的现实意义。

本文以征地补偿理论、外部性理论和农地产权理论为基础，界定农地社

会经济功能，明确其价值具体形式，描述农地功能认识存在偏差的现状，探

索农地功能认识偏差的原因；比较分析基于现行农地功能认识的征地补偿价

格体系的主要缺陷，揭示农地功能及其价值的界定与征地补偿价格体系之间

的联系；借鉴发达国家或地区征地补偿价格体系具体作法，梳理农地价值各

个组成部分的具体测度方法，构建新的征地补偿价格体系。

本文以对农地功能的认识为研究视角，明确界定农地功能及其价值形式，

一是改变过去以农地经济功能作为判断农地功能主要依据的传统的农地价值

观；二是将农地功能及其价值形式作为征地补偿价格体系建立的基础；分析

基于农地经济功能的现行征地补偿机制主要缺陷，揭示农地功能及其价值形

式的界定与征地补偿价格体系的关系，从而指导征地补偿价格体系的构建。

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关键词：农地功能；外部性；农地产权；征地补偿价格体系

ABSTRACT

Land as basic resources for survival and development of human society

are the main carrier of all economic activities including the population,

resources, environment and economic development. Recently, natural

resources bulletin data shows that although the proportion of farmland used

for construction is different, the amount of cultivated land occupied by

urban expansion has significantly increased. In the conversion process from

the agricultural land into urban land use, we should not only focus on the

value and quality of land management, but also pay attention to the

interests of masses of landless peasants and effective compensation for

loss.

Functions and value forms of agricultural land are the building

foundation of compensation system for land acquisition. People used merely

to take note of the economic function of agricultural land and ignore the

social security, capital and ecological function. One-sided understanding

of agricultural land function is the leading cause of the current land

compensation price system limitation that only the economic value of

agricultural land is the main basis and the value of social security,

capital and ecology of the land compensation price system are not a separate

entry. The system can not completely compensate for landless farmers’ loss.

Research into socio-economic function and compensation for land to build

a scientific and rational pricing system would undoubtedly be of

significance.

In this paper, land compensation, externalities and agricultural land

property rights are the basic theory needed to be introduced. By defining

the socio-economic function and value of agricultural land, we analyze the

reality and find that the status quo that people has a biased understanding

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of agricultural land functions. The next goes to the exploration of the

reasons for deviation; Comparison analysis based on the current land

requisition compensation system's main shortcomings reveals the

relationship between the farm land function definition and the land

requisition compensation price system; Combined with the compensation

system with the developed countries or regions and the specific content

of the price system, a new sketch of the price calculation system can be

constructed.

The paper takes functions of agricultural land as a research perspective

and makes a clear definition of functions and value forms of it. It is

meaningful. First is to avert biased acquisition of the agricultural land

function which is the main judgment of the main function of agricultural

land in the traditional view. Second is the establishment of the price

system, which is based on the function and value forms. Analysis is based

on the main defects of the existing agricultural land requisition

compensation mechanism. From that, we can reveal the inner relationship

between the price system construction parts. Forms of functions and value

of agricultural land are to guide the construction of land requisition

compensation price system.

Keywords: function of agricultural land; externalities; farmland property;

price compensation system for land acquisition

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第一章绪论··················································································································· 1

第一节研究的背景和选题的意义············································································ 1

第二节国内外研究现状与发展趋势········································································ 2

第三节研究的主要内容、结构和研究方法···························································· 8

第四节有待于深入研究的问题················································································ 8

第二章相关概念界定与理论介绍·············································································· 10

第一节相关概念界定······························································································ 10

第二节相关理论介绍······························································································ 11

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VII

第三章农地功能及其价值缺失现状及其原因分析················································ 15

第一节农地功能及其价值形式·············································································· 15

第二节农地价值缺失现状及其原因分析······························································ 17

第四章农地价值界定与征地补偿价格体系内在关联剖析···································· 23

第一节现行征地补偿价格体系的主要缺陷·························································· 23

第二节农地价值界定与征地补偿价格体系的关系探析······································· 28

第五章征地补偿价格体系的合理构建······································································ 31

第一节发达国家或地区征地补偿价格测算方法的经验与借鉴··························· 31

第二节征地补偿价格评估模型的构建·································································· 33

第三节征地价格评估体系的实证分析·································································· 38

参考文献······················································································································· 49

第一章绪论

第一节研究的背景和选题的意义

一、研究背景

土地是人类社会赖以生存和发展的基本资源，是一切经济活动的载体，

居于人口、资源、环境和经济发展关系的核心地位。最近几年的国土资源公

报的数据显示，虽然城市化建设占用耕地的数目比重有所不同，但城市扩展

占用耕地的比重明显加大。

与发达国家不同，我国建设用地扩张年增长率近 4%，远高于世界发达地

区平均 1.2%的城市扩张速度。

①工业化和城市化进程的加快，土地非农化和土

地生态环境的恶化正在削弱土地可持续利用的资源基础。据中国社科院农村

①刘英楠．城市化进程蚕食耕地惊人[N]．科学时报，2005-12-25(10).

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发展研究所提供的数据，从 1991～2005 年，全国占用耕地 5084 万亩用于非

农建设。中国非农建设占用耕地每年约 250-300 万亩，如果按人均 1亩地推算，

那就意味着每年大约有 250 万到 300 万农民失去土地，变成失地农民。目前

中国完全失去土地或部分失去土地的农民至少在 4000 万人以上。①

我国土地征用补偿制度从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方

面作了一些调整，但是从根本上并没有达到补偿的目的。目前，国家征用农

民集体土地的征地总费用每亩 5万元左右，国家各级相关部门收取的税费大

约 2.5 万元，给予集体和农民的征地补偿约 2.5 万元，其中 70-80％给农民，

农民实际得到的土地补偿费每亩 1.7-2 万元左右。②2004 年，国家又进一步规

定，如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按 30 倍计算，仍不

足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收

益中划出一定比例给予补贴。但是，许多地方执行不力。另外，征用农民土

地还导致部分失地农民成为无地可种、无业可就社会流民，一定程度上侵犯

了农民的就业权。这与我国市场经济体制的改革进程己经很不适应。

二、选题的意义

在土地经由国家征用从农地转变为城市用地的用途转换过程中，我们不

仅要对土地的实物价值和质量进行管理，更要高度关注广大失地农民的利益

补偿和保障问题。如何有效保护农民土地财产权益已经成为人们日益关注的

热点。

然而，建立在传统的以经济功能作为判定农地功能主要依据的基础上的

现行征地补偿价格体系，主要采取的是计划经济时期的产值倍数法，笼统加

总计算农户权益价值的各个组成部分。但农地价值的各个组成部分由于权益

形成的机理不同，各个价值的内在计量方法也应该不同，笼统计算必然带来

部分价值计算存在偏差。尤其是农地的生态价值，过去由于对农地功能认识

不全面和计量农地生态价值缺乏科学合理的方法，农地的生态功能价值并没

有纳入到征地补偿价格体系之中。

本文从农地功能及其价值形式为研究视角，全面剖析土地在社会经济中

所发挥的经济功能、保障功能、资本功能和生态功能，改变过去以农地经济

功能作为判断农地功能主要依据的传统的农地价值观，并以全面农地功能及

其价值形式作为征地补偿价格体系建立的基础。构建包含以农地生产权益价

值、社会保障权益价值、农地发展权益价值和农地生态价值为构成要素的征

①刘贵丰．试论中国农村集体土地征用制度改革[EB/OL].

http://www.zgjtjj.com/list.asp?ID=471,2008-06-12.

②刘贵丰．试论中国农村集体土地征用制度改革[EB/OL].

http://www.zgjtjj.com/list.asp?ID=471,2008-06-12.

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地价格测算体系，为合理的土地补偿价格体系的建立提供有益借鉴，对解决

现存的征地补偿不足或补偿不到位的问题提供可供参考的建议。

第二节国内外研究现状与发展趋势

由于农地不仅具有经济功能还具有社会保障功能、资本功能和生态功能，

对农地资源价值的认识不能只停留在单纯或狭义的经济价值上，还应该关注

农地所拥有的社会保障价值、资本价值和生态价值及其农地在非农化过程中

所产生大量的经济、社会和生态等机会成本等问题。然而现实中由于对农地

功能缺乏全面科学的认识、对农地价值的评估存在偏差，征地补偿测算方法

不符合市场要求等原因造成征地补偿机制无法发挥保护农民合法权益的作

用。国内外学术界围绕农地功能的价值内涵、相应功能的价值形式的测算等

主要问题进行了深入的研究，涌现出一批前沿的学者，相关学术研究成果非

常丰富。

一、关于农地经济功能及其价值测算研究

我国农村土地实行的是家庭联产承包责任制，农户对所承包的土地享有

其经济功能所带来的价值。邓大才（2002）提出农地作为一种自然资源，其

主要功能是为社会提供食物；作为一种生产要素，则要获取要素报酬，这是

农村土地的社会特性和经济特性；黄明元（2006）认为土地的经济功能是指

土地作为普通生产资料和单纯的经济资源所体现的功能。

但随着城市化进程的加快，农地的经济功能不断弱化。蔡运龙（2000）

指出传统土地经济学理论认为，土地价值的改变是因为土地用途发生改变，

即土地上生产物发生改变。对农地而言，其比较经济效益低于商业、住宅、

工业等用地，因而在市场经济体制下，比较效益低的农地就有向效益较高的

其他用地转换的冲动；蒲晓东（2002）认为虽然家庭承包土地制度，使得土

地所承载的生产功能被充分发挥出来了，但是市场化与农业生产要素不可替

代的内在矛盾和冲突，农地不能自由流转，导致农业生产不在瓦尔拉斯均衡

里，农业经济效率降低。

土地经济功能的价值主要体现为土地的生产收益权价值。就其具体的计

算方法，古典政治经济学家的鼻祖威廉·配第（1878）在《赋税论》中指出：

土地的价格不过是一定年数的地租总额,或者是地租的资本化。这个年数是祖

孙三代同堂的时间,一般是 21 年,因此土地的价格用公式表示为:土地价格=年

地租×21。马克思（1867）也曾指出“按照年收入的若干倍计算土地价格,是

地租资本化的另一种表现。”这个倍数实际上是土地的购买年,它是还原利率

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的倒数。然而对于马克思这种测算方法，前苏联学者克·戈·高夫曼（1922）

曾指出“谈论资本化年限正像谈论基建投资额定效果的倒数一样，在经济上

是毫无疑义的，在该场合下，这个额定效果的倒数没有任何意义，因为资本

化年限等于无限值。”彭荣胜(2000)认为，市场比较法、成本法、剩余法和

收益还原法是几种常见的土地估价方法，在我国农地市场却十分滞后,因缺少

比较案例,不适用市场比较法,大多数农地是已开发土地也不适合成本法和剩

余法。相比较而言,我国的农业用地宜采用收益还原法估价。周建春（2008）

认为，产值倍数法低于土地价值，是因为它体现的只是农业用地的价值并不

是由土地供求决定的价格。

二、对农地保障功能及其价值测算的探讨

农地的生存保障功能并不体现在当前世界各国的所有耕地上，而只体现

在政府只提供城市人口全部或部分社会保险资金的国家和地区。Kung（1994）

通过实证分析认为，在当今中国农村土地所承担的社会保障功能如此之重，

以致村集体不再追求单纯效率意义上的帕累托最优，而是防止村民的生活跌

落至生存线以下。温铁军（2007）认为，农村推行大包干，由于与分散农民

之间交易费用问题的决定的制度成本太高，国家事实上不再承担农业投入和

农村公共产品开支。造成农民的社会保障转由村社承担；村社则以成员分配

集体所有的土地来体现对成员的保障，形成了土地的双重功能；黄明元、金

永忠（2006）认为，土地必须承担农户的生存保障功能, 是农户的生存保障

手段, 并非是单纯的经济资源和普通生产资料, 而是具有特殊性；王克强

(2005)通过对甘肃、湖北、江苏、上海等地所做的调查，证实目前土地对农

民的第一位效用是生活保障效用，第二位是直接经济收益效用，第三位是提

供就业机会效用，第四位是征地后得到补偿效用，第五位是子女继承效用，

第六位是避免重新获取时付出高昂成本的效用；林涛（2008）认为征地导致

农民劳动就业权和社会保障权益的损失。

征地导致农户失去土地也即失去了土地的生存保障权益，而现行的征地

补偿制度却不能有效解决这个问题。王思斌（2004）指出随着城市化水平的

提高和社会经济的发展，土地保障功能在弱化，城乡社会保障的断裂十分严

重；高清莅(2008)认为征地补偿标准仍以农用地的产值倍数为计算依据，没

有充分考虑到失地农民按城市方式生活、生产所需的费用，难以解决以后的

生活、就业和社会保障等一系列问题；张素兰等（2008）指出过低的征地补

偿费无法为被征地农民提供基本生活保障,使大量失地农民失去收入来源和

定居住所, 由此而引发各种社会问题。

对如何有效解决征地所带来的农户生存保障权益受损问题，学者们从不

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同的方面提出的建议。李亚华（2004）认为城乡社会保障的融合发展和一体

化是未来社会保障的发展趋势；杨翠迎（2004）提出城镇化过程中必须实现

土地保障向社会保险的过渡；张润生等（2009）认为必须改变原有的生产属

性导向,转而以土地的保障功能为征地补偿标准测算导向。第一必须考虑征地

补偿标准是否能够在农民失去土地以后保障农民的基本生活,用补偿标准是

否能够完成社会保障的功能来检验标准可行与否；第二是在征地补偿标准测

算的过程中,只看到土地的生产功能及用途显然是不够的,在补偿的范围上应

进行扩展,将土地的社会保障功能囊括进来,即征地补偿标准的测算不应只局

限于“产值倍数法”。

三、对农地资本功能及其价值测算的争论

农地的资本功能是指农地不仅能为承包户带来生产经营收益，还能为土

地投资者带来较高的预期收益，给融资者筹措资金带来利润。农地资本功能

最主要体现在农地的发展权上。所谓农地发展权又称土地发展权或土地开发

权，是指将耕地改为最佳利用方向的权利。对于农地发展权的研究，国外起

源于 20 世纪 50 年代，英国率先创设，70 年代美国、法国开始设置或创设相

同或类似的农地发展权。三个国家关于确立农地发展权的途径是：英国以法

律明确为无偿取得；美国以有偿方式按照市场经济原则取得；法国则以运用

公权利低价取得。英国的办法直接而统一，不分土地的性质和区位；美国的

价构形式必然要涉及区位和地价等问题；法国则采用多种立法途径，它包括

运用行政法、地价法、建筑法、市场法来协调处理。上述三个国家，美法两

国农地主要是私有制，其办法不同于此也有关系。

在我国，大部分学者承认土地发展权的存在。赵尚朴（1992）从土地权

利公有化的角度，认为我国上海、北京等大城市应借鉴、参考美国的开发权

转移制度；钟汉明（1995）从解决集体土地擅自变更用途进入城市土地市场，

单位受利益推动纷纷提高土地利用强度、破坏土地规划等问题的角度，建议

增设土地开发权；叶艳妹、吴次芳（1997）从完善土地产权结构角度建议对

城市土地增设地上权、地役权和土地开发权三项权利；张安录（2000）从完

善城乡交错区农地流转机制和制度创新角度，建议创设可转移发展权制度；

沈守愚（1998）、江平（1999）、陈利根（2003）把土地发展权定位于农地

发展权，认为创设农地发展权既有利于保护耕地，保障农民在农地的各项潜

在权益，又有利于国家。

现实中大量发生的是将耕地改为建设用地，这种土地用途的转变，必然

带来土地的增值。土地的“自然增值”这个词是早期经济学家（约翰·穆勒

1806～1873，亨利·乔治 1837～1897）使用的名词，它是指随着社会经济的

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发展和人口的增长，人们对土地的需求日益增加，但由于土地具有面积有限

和位置固定的特点，土地市场将逐渐出现相对无限的需求与相对有限的土地

自然供给的局面，导致土地价格上涨。国外学术界有关于土地自然增值收益

分配问题展开了许多探讨，其中影响最为深远的理论是,美国经济学家 Henry

George（1882）在《进步与贫穷》里提出的土地自然增值应该归全社会所有。

他认为社会财富的增加，技术不断进步，垄断地租的不断上升，地主坐享其

乐，不劳而获，而工人却日趋贫穷，极不合理，土地的“私有是盗窃，地租

是赃物”，因而他主张没收全部地租，抽土地单一税，税收收入归全体社会

成员所有。马歇尔（1890）在他的开创的外部性理论的《经济学原理》中指

出土地的自然增值是由于经济活动的外部性造成的外部收益（对土地供给者

来说）或外部成本（对土地需求者来说）（有正收益，也可能有负收益）。

它是外力（外部性）创造的。Litchfield(1998)从社会与经济的长远关系出发

认为,从整个公众的利益考虑应该向新开发房地产开发用地征税，并将税收所

得用于改善公众生活，规划未来发展。Smolka(2000)地方政府普遍认为土地

自然增值涵括公众的利益，应该进行重新分配，因而通过设置一系列的财政

政策或者社会管制来保证土地增值的分配。

国内理论界对农地转用增值收益分配问题讨论中，形成三种观点：涨价

归公、涨价归农、涨价分享。

一是关于农地转用增值“涨价归农”。刘正山（2005）认为农民集体及

农民理应拥有集体土地完全的物权，土地之于农民具有其它资产所不能替代

的生产功能、保障功能和归依功能，农民为公共利益和地方社会发展所放弃

了对土地的占有，本身已作出巨大牺牲，国家理应作出相应的补偿，将土地

增值收益完全还利于民。郑振源（2006）则认为:拥有完整土地产权的农民除

了一般地拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应该拥有“土

地非农开发权”，即原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农

地价格”；农地所有者还应获得反映土地直接使用价值和选择价值的地价；

因区位改善获得外部经济效益的农地“涨价”也应该归农民所有。

二是农地转用增值“涨价归公”。我国的“涨价归公”的思想可追溯到

孙中山先生平均地权的理念。他认为农村土地转换用途带来的增值即土地发

展权收益应该收归国家所有,因为这种土地增值源于社会、经济的发展,应该

由社会共同占有这部分增值收益。周诚（2005）认为，各种非农建设项目的

功能，直接改善了非农建设用地的“使用价值”，导致这些土地的需求量的

增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成了价格明显

上升。这样的增值完全来源于整个社会的经济发展，土地是在农用地转建设

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硕士学位论文IIINovember,2009摘要土地作为人类社会赖以生存和发展的基本资源，是一切经济活动的主要载体，在人口、资源、环境和经济发展关系中居于核心地位。最近几年的国土资源公报的数据显示，虽然城市化建设占用耕地的数量有所不同，但城市扩展占用耕地的比重明显加大。土地经由国家征用从农地转变为城市用地的用途转换过程中，不仅涉及到农地资源数量的变化，还关系到原土地所有者的权益问题，因而，不但土地的价值和质量的管理问题成为社会关注的焦点，广大失地农民的利益损失和损失有效补偿问题也同样引起广泛讨论。农地功能及其价值形式是征地补偿价格体系的构建基础。人们过去仅仅注意到农地的经济功能，而忽视了农地的...

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