省以下财政转移支付制度研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 4 4 942.95KB 63 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

政府间财政转移支付制度是实行分税制财政体制国家普遍采用的，用于解决

财政纵向失衡和横向失衡的一项重要制度。不同的转移支付方式其效应也各不相

同，总体来讲，转移支付会对接受拨款政府产生收入效应和替代效应。本文从财

政转移支付制度的理论依据入手，重点分析了我国分税制以后中央对地方的财政

转移支付制度和各地的省以下财政转移支付制度，并在此基础上，指出我国目前

省以下财政转移支付制度存在的主要问题。

在分析几个国家省以下财政转移支付制度的基础上，本文总结了它们的成功

经验和对我国的启示，进而提出了完善我国省以下财政转移支付制度的原则。考

虑我国目前的实际情况，将省以下财政转移支付制度的目标分为近期目标和长远

目标：近期目标主要解决基层财政困难和维持基层政权正常运转；长远目标主要

解决地区发展不平衡和社会不公平问题，并最终达到各地基本公共服务的均等化。

借鉴国内一些因素法转移支付方案，本文针对转移支付的均等化部分，构建

了一个较为规范的省以下财政转移支付模型，并提出了完善我国省以下财政转移

支付制度所需要的相关配套改革。

本文的主要观点和创新之处包括：（1）通过对转移支付的理论依据和效应的

分析，得出转移支付的主要目的是解决财政纵向失衡和横向失衡，最终目标是使

各地区达到基本公共服务的均等化；（2）通过对我国目前省以下财政转移支付制

度的分析，认为目前的转移支付制度存在分配方式不科学、各种转移支付方式的

比例不合理等问题，应借鉴国外省以下财政转移支付制度的经验，按照科学、公

正、规范、透明、均衡的原则加以完善，并将我国省以下财政转移支付目标分为

近期目标和长远目标；（3）按照“公平优先，兼顾效率”的原则，构建了一个较

为科学规范的省以下财政转移支付模型。该模型采用因素法设计转移支付公式，

在选取因素时，同时兼顾各地的财政收入能力和支出需求，较为公平合理。并用

该模型对浙江省数据进行实证分析，得出该模型具有较强的均等化作用。

关键词：财政转移支付；公共服务均等化；因素法

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ABSTRSACT

Institution on intergovernmental fiscal transfer payment is an important institution

adopted by countries implementing tax-sharing finance system. Solving fiscal vertical

imbalance and horizontal imbalance is its main objective. Different transfer payment

forms have different effects. Generally Speaking, transfer payment can bring income

effect and substitute effect. First this article analyzes theory base of fiscal transfer

payment. And then it analyzes fiscal transfer payment not only between centre

government and local governments, but also between local governments. Questions on

under-provincial fiscal transfer payment in China have been pointed out on this

foundation.

After analyzing under-provincial fiscal transfer payment in several countries, this

article summarizes their successful experiences and revelations and suggests some

principles on perfecting under-provincial fiscal transfer payment institution in China.

Considering our actual situation at present, the goal of the under-provincial fiscal

transfer payment has been divided into short-term goal and long-term goal. Short-term

goal is to solve local fiscal difficulty and keep local government operating normally.

Long-term goal is to solve development imbalance and social unfairness between

territories, finally achieves approximate equalization in public service.

Using some factor transfer payment projects for reference, this paper constructs a

new model on under-provincial fiscal transfer payment for equalization and proposes

correlative reform suggestion which perfecting under-provincial fiscal transfer payment

needs.

The main points and innovation of this thesis include:(1)By analyzing theory base

and effect of transfer payment, this article educes that transfer payment aims to solve

fiscal vertical imbalance and horizontal imbalance and finally achieve equalization in

basic public service.(2)By analyzing the institutions of under-provincial fiscal transfer

payment in China in detail, this paper suggests that our transfer payment institutions are

not scientific in allocation modes and not reasonable in proportion. We should perfect it

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III

in the light of these principles: science, fairness, standard, transparency, equilibrium.

And We should divide the goal of under-provincial transfer payment into short-term

goal and long-term goal.(3)Constructing a scientific and standard model on

under-provincial fiscal transfer payment in the light of the principle: fairness first, pay

proper attention to efficiency. This model designs a transfer payment formula adopting

factor method. In selecting factors, both the capability of earning income and the need

of expenditure are given attention to. We can draw a conclusion that this model has

strongly equal effect by empirical analysis on data of ZheJiang using this model.

Key Words: fiscal transfer payment; equalization of public service; factor method

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导论............................................................. 1

第一章省以下财政转移支付的理论依据及效应分析....................... 5

第一节政府间财政转移支付的内涵 ................................ 5

第二节省以下财政转移支付制度的理论依据 ......................... 5

第三节不同类型省以下财政转移支付的效应分析 ..................... 8

第二章我国省以下财政转移支付制度的现状及存在的问题................ 14

第一节我国中央对地方财政转移支付制度分析 ...................... 14

第二节我国省以下财政转移支付制度的现状分析 ..................... 21

第三节我国省以下财政转移支付制度存在的主要问题 ................ 27

第三章完善我国省以下财政转移支付制度的构想........................ 29

第一节省以下财政转移支付制度的国际比较与借鉴 .................. 29

第二节完善我国省以下财政转移支付制度的必要性和紧迫性 .......... 33

第三节完善我国省以下财政转移支付制度的原则和目标选择 ........... 34

第四节一个省以下财政转移支付模型的构建 ........................ 36

第五节完善省以下财政转移支付制度所需的其他配套改革 ............. 44

结论............................................................ 47

参考文献............................................................ 49

附表............................................................ 54

附录............................................................ 60

致谢............................................................ 61

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导论

一、选题背景与意义

财政体制改革的一个重要任务是改进和完善政府间的财政关系，即在各级政

府之间进行事权的合理划分，科学确定各级政府的财政收入和财政支出，并使各

级政府在财政分配中构成一个有机的整体，使国家的财政资源得到充分有效的利

用。财政转移支付是现代市场经济国家处理政府间财政关系时所普遍采用的一种

制度，其基本目标是实现市场经济条件下各级政府财政的基本均衡，即通过转移

支付，调整各级次政府间的财政纵向失衡和地区间的财政横向失衡，以实现各地

基本公共服务的均等化。

一个国家的均等化转移支付制度应该是一个完整的体系，而不应该相互割裂

开来，以免其效果被相互抵消。我国目前中央对地方的财政转移支付制度相对于

省以下财政转移支付制度较为规范，因此，应合理设计省以下财政转移支付制度，

与中央对地方的财政转移支付制度相接轨。

本研究的意义在于：

1.我国目前地区发展极不平衡，不仅东、中、西部经济社会发展差距较大，

而且在东、中、西三个经济发展带内部，各省市的发展也存在很大的差距，这就

造成了各地区财力的不均衡，各地提供的公共服务数量和质量存在很大的差异。

完善省以下财政转移支付制度，将资金重点投入到财力薄弱地区，可以使贫困地

区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本

公共服务差距，符合中央提出的统筹区域协调发展的政策。

2.现行分税制存在许多问题，如税收返还以保证既得利益为前提，加大了富

裕地区与贫困地区之间的财力差距；由于消费税、增值税、所得税等收入增量的

大头在中央，各级地方政府财力的增长受到了极大的限制，而地方政府负担了绝

大部分的财政供养人员，财政压力日益增加。这些问题需要通过对省以下财政转

移支付制度的研究，制定方案来加以解决。

3.我国目前各地的省以下财政转移支付制度，是在分税制后建立起来的。许

多地方的省以下财政转移支付制度过渡色彩浓重，合理化程度和规范性都不高，

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包含地方各级政府间许多的 “讨价还价”。靠近基层的一端，分配方式极不规范，

往往干脆实行旧式“包干”办法。省以下财政转移支付等财政体制的不合理，加

剧了基层财政困难，严重影响了农村公共产品的提供。因此，需要认真研究并尽

快建立科学规范、公开透明的省以下财政转移支付制度。

二、国内外研究现状

转移支付作为处理政府间财政关系的重要制度，许多专家学者对此进行了研

究，并取得了大量的成果。

（一）关于转移支付的基本问题

关于转移支付的目标取向，钟晓敏（1997）①认为应坚持“公平优先、兼顾效

率”，寇铁军(2004)②、高培勇和杨志勇（2005）③等主张效率与均等化并重，而

杨之刚（2004）④则认为转移支付应体现“效率优先、兼顾公平”的原则。

关于转移支付与地方财政努力的关系，即转移支付的效应问题，专家学者的

实证研究得出了不同的结论：Fernando M．Aragón(2005)⑤和Inman的研究发现，上

级政府的转移支付往往会造成下级政府减少征税努力，过多依赖上级的转移支付，

产生收入效应。另外，上级政府的转移支付也可能大大刺激下级政府的预算开支，

即“粘蝇纸效应”(flypaper effect)。Stine、Gamkhar和Oates的研究证实了“粘绳纸效应”

的存在，而Gramlich的研究否定 “粘绳纸效应”的存在。⑥

（二）关于我国转移支付制度的研究

关于分税制以来我国转移支付制度实施的效果，刘溶沧和焦国华（2002）⑦通

过实证分析得出，我国目前的转移支付制度纵向平衡效应较强，而横向平衡效应

较差，甚至在有些年份扩大了各地的财力差距。曹俊文和罗良清(2006)⑧认为我国

目前的转移支付制度在缩小东中西部地区财力差距方面起到了一定的作用，但由

于对西部地区转移支付资金分配的不合理，加大了其内部省市之间的财力差距。

①钟晓敏．论政府间财政转移支付制度：一个可供选择的模式[J]．经济研究，1997(9)：44-49．

②寇铁军. 完善我国政府间转移支付制度的若干思考[J]. 财贸经济，2004,(5)：81-86．

③中国社科院财贸所．走向“共赢”的中国多级财政[M]．北京：中国财政经济出版社，2005：160．

④杨之刚. 中国分税财政体制：问题成因和改革建议[J]. 财贸经济，2004,(10):60-65.

⑤Fernando M. Aragón．Intergovernmental transfers and fiscal effort in Peruvian local governments．SSRN

WorkingPaper,2005(10)：10-11．

⑥乔宝云，范剑勇，彭骥鸣. 政府间转移支付与地方财政努力[J]. 管理世界，2006,(3):50-56.

⑦刘溶沧，焦国华．地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J]．财贸经济,2002,(6):5-12．

⑧曹俊文，罗文清. 转移支付的财政均等化效果实证分析[J]. 统计研究，2006,(1)：43-45.

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王金秀（2006）①认为我国目前的转移支付制度结构复杂且不合理，包含的旧体制

因素较多，在很大程度上抵消了规范化转移形式的均衡效应。刘亮(2006)②和王磊

(2006)③通过实证分析，进一步得出：主要是税收返还这种转移支付形式，由于维

护地方既得利益，造成了各地财力差距的扩大。谢蓉、温倩文（2005）④则认为是

地方政府为了局部利益而采取的策略行为，使得转移支付制度在一定程度上偏离

了制度设计的初衷。乔宝云，范剑勇，彭骥鸣（2006）⑤的实证分析结果表明，我

国目前实施的转移支付制度抑制了地方财政努力程度，并且富裕地区的财政努力

程度低于贫穷地区，这进一步扩大了地区间的财力差距，弱化了转移支付的效果。

宋超、绍智（2005）⑥和叶子荣、王琳、杨静（2005）⑦认为我国目前转移支

付的主要问题是一般性转移支付的规模太小，专项补助比例过大，且专项补助管

理不规范，因而转移支付的均等化作用不理想。黄敬宝（2005）⑧则认为效率低下

是我国目前转移支付制度最大的问题。

（三）关于转移支付制度的设计方案

专家学者大都提出采用规范的因素法进行转移支付，钟晓敏(1997)⑨提出了一

个以均等化各地财政地位为主，兼顾财政纵向平衡的无条件拨款模式。马骏

(1997)⑩将财政能力和支出需求划分为若干类别进行估算后，建立了一个均等化转

移支付模型。严剑峰(2003)11运用主成分分析方法对各个地区的经济社会发展和公

共服务水平进行综合评价，在此基础上设计了一个横向均等化财政转移支付的分

配公式。王奉恩（2003）12提出的横向转移支付方案认为，应将富裕地区超过全国

平均财力水平的一定百分比补给贫困地区，逐步实现均等化目标。葛乃旭(2005) 13

在构建新的转移支付制度时，提出将税收返还的 80％直接按各地区的居民数进行

① 王金秀. 我国政府间转移支付制度的内在缺陷及其完善[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版），

2006,(1):36-43.

② 刘亮. 中国地区间财力差异的度量及分解[J]. 经济体制改革,2006,(2) ：17-23.

③ 王磊. 我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J]. 经济体制改革，2006,(1) ：21-26.

④ 谢蓉、温倩文. 财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系[J]. 中国行政管理，2005,(7) ：53-56.

⑤ 乔宝云，范剑勇，彭骥鸣. 政府间转移支付与地方财政努力[J]. 管理世界，2006,(3):50-56.

⑥ 宋超，绍智. 我国财政转移支付规模问题研究[J]. 地方财政研究，2005,(1):26-29.

⑦ 叶子荣，王琳，杨静. 改革中央专项补助完善我国转移支付制度[J]. 西南交通大学学报（社会科学版），

2005,(3):7-11.

⑧ 黄敬宝，我国转移支付的效率问题[J]. 中央财经大学学报，2005,(5):6-9.

⑨ 钟晓敏．论政府间财政转移支付制度：一个可供选择的模式[J]．经济研究，1997(9)：44-49．

⑩ 马骏. 中央向地方的财政转移支付－一个均等化公式和模拟结果[J]. 经济研究，1997,(3):11-20.

11 严剑峰. 横向均等化财政转移支付数额分配的一种方法－主成分分析方法的一个应用[J]. 财贸经济，

2003,(8):48-53

12 王奉恩. 建立横向财政转移支付制度研究[J]. 改革，2003,(1):59-65.

13 葛乃旭. 重建我国政府间转移支付制度的构想[J]. 财贸经济，2005,(1) :61-67.

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分配。

从目前国内的研究重点来看，主要是把转移支付作为分税制的配套措施，着

重研究中央对地方的转移支付，对于省以下转移支付的研究相对较少。苏明、赵

云旗(2002)①通过对地方政府转移支付的研究，提出了一些建议和完善措施，但主

要是通过宏观分析得出，没有具体对省以下财政转移支付作实证分析。

三、研究思路与文章框架

本文采用规范分析与实证分析相结合的方法，从省以下财政转移支付的理论

依据、类型、效应、目标及规范性几个方面，对我国现存的省以下财政转移支付

制度进行了详细研究。最后借鉴国外成功的经验和国内的因素法方案，构建了一

个规范的省以下财政转移支付的模型。本文共分为五个部分：

导论，主要介绍本文的选题背景与意义，国内外的研究现状，文章的研究思

路与框架结构。

第一章，首先对本文所要探讨的转移支付的内涵作了界定，并对省以下财政

转移支付的理论依据和不同类型转移支付的效应进行了详细的分析。

第二章，首先对我国中央对地方财政转移支付的概况进行了评析，然后重点

分析了我国省以下财政转移支付制度的现状及存在的问题。

第三章，通过对美国、加拿大、德国、巴西四个国家的省以下财政转移支付

制度的比较分析，得出一些省以下财政转移支付的经验和启示。进而论述完善我

国省以下财政转移支付制度的必要性和紧迫性，并提出了完善我国省以下财政转

移支付制度的原则和目标选择。最后借鉴国内专家学者提出的中央对地方的财政

转移支付模型，构建了一个省以下财政转移支付模型，并进行了实证分析。

结论，主要是对全文进行概括总结，归纳得出七条结论。

在此还需要指出，尽管本文对省以下财政转移支付制度研究作出了很大努力，

但由于所掌握资料的有限性和作者研究水平的局限性，本文还存在一些缺陷和不

足，如在构建省以下财政转移支付模型时，只是针对均等化部分，没有考虑专项

转移支付问题等等。这些是作者今后继续深入研究的课题，敬请各位专家、学者

指正。

① 苏明，赵云旗. 完善地方财政转移支付制度研究[J]. 财政研究，2002, (3) :22-32.

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第一章省以下财政转移支付的理论依据及效应分析

第一节政府间财政转移支付的内涵

转移支付（Transfer payments）最早是由著名经济学家庇古于 1928 年在《财

政学研究》中提出的，他把国家经费分为真实的经费和转移经费。按照联合国《1990

年国民账户制度修订案》中对转移支付下的广义定义，转移支付是指“货币资金、

商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是

现金，也可以是实物”。对这一定义可理解如下：一是转移支付不仅包括资金，也

包括商品和服务，但这种支出并不是一种最终支出，不直接影响市场的供求；二

是转移支付包括政府对居民、企业的转移支付和不同层级政府之间的转移支付。①

狭义的转移支付是指政府间财政转移支付，是在明确划分各级政府事权和财

权的基础上，以各级政府存在的财政能力差异为基础，以基本公共服务均等化为

主要目标的一种财政平衡制度。②

本文所探讨的主要是上级政府对下级政府的财政转移支付。

第二节省以下财政转移支付制度的理论依据

省以下财政转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分，为了更加

深刻地理解该制度的运行，本文从四个角度对其理论依据进行认真地分析：

一、从公共产品的角度分析

公共产品的严格定义是萨缪尔森（Samuelson）给出的：每个人消费这种产品

不会导致别人对该产品消费的减少，即Xj=Xij（Xj代表第j种产品，Xij代表第i个人

对它的消费）。③

市场经济条件下，转移支付的重要理论依据就是公共产品理论。应该说，公

共财政的研究是从公共产品理论入手的，正是由于单纯依靠市场不能有效地提供

①马海涛．财政转移支付制度[M]．北京：中国财政经济出版社，2004：47-48．

②为了论述方便，在本文中，“补助”、“拨款”和“转移支付”含义相同。

③ Paul A．Samuelson．The Pure Theory of Public Expenditure．The Review of Economics and Statistics, Volume 36,

Issue 4(nov.,1954):387-389．

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公共产品，才使得政府提供公共产品和干预经济活动成为必要。

虽然公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，但根据公共产品受益范围

的不同可将其划分为不同的级次，如全国性公共产品、省级公共产品、市级公共

产品、县级公共产品等。根据成本与受益对称原则，公共产品应由能使这一产品

在成本与受益内部化的最低层级政府来提供，实现成本与受益在地理范围上的内

部化。但不同级别的地方政府在提供有些公共产品时往往会存在某种外溢性，如

基础教育、公共卫生、环境治理等。这种外溢性可能导致公共产品提供的数量不

足或者提供的质量较差。

解决外溢性的关键是将外溢的效应内部化。一种办法就是奥茨（Oates）所提

出的完全一致（perfect correspondence），即重新划分各地区的面积使之刚好与公共

产品所覆盖的范围相同，这样就解决收益外溢性的问题了。但由于各个地区提供

的公共产品种类繁多，不同公共产品的受益范围也不尽相同，所以难以确定一个

合理的地区面积使得刚好与所提供的公共产品的受益范围完全一致。因此，这种

方法理论上虽然可行，但却难以付诸实践。①另一种方法便是上级政府对提供外溢

性公共产品的下级政府进行转移支付，弥补外溢部分的成本，提高公共产品供给

的数量和质量，满足社会公共需要。

二、从财政分权的角度分析

按照新古典经济学的原理，中央政府完全能够根据居民的偏好和经济中的资

源总量来提供公共产品，实现社会福利最大化，无需地方政府的存在。而现实中，

绝大多数国家都是多级政府体制，地方政府作用很大，基于此，西方财政分权理

论（the Theory of Fiscal Decentralization）逐渐产生。

传统的财政分权理论以斯蒂格勒(Stigler)的最优分权理论、特里西(Tresch)的偏

好误识理论、马斯格雷夫(Musgrave)的分权理论、奥茨(Oates)的财政联邦主义、蒂

伯特(Tiebout)的“以脚投票”理论为代表。传统财政分权理论的核心观点是：地方

政府比中央政府更了解当地选民的偏好和需求，应该将资源配置的权力更多地交

给地方政府，并通过地方政府间的竞争，使地方政府提供的公共产品更好地反映

纳税人的偏好。②

① 钟晓敏．政府间财政转移支付论[M]．上海：立信会计出版社，1998：33．

② 许云霄．公共选择理论[M]．北京：北京大学出版社，2006：274-278．

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要政府间财政转移支付制度是实行分税制财政体制国家普遍采用的，用于解决财政纵向失衡和横向失衡的一项重要制度。不同的转移支付方式其效应也各不相同，总体来讲，转移支付会对接受拨款政府产生收入效应和替代效应。本文从财政转移支付制度的理论依据入手，重点分析了我国分税制以后中央对地方的财政转移支付制度和各地的省以下财政转移支付制度，并在此基础上，指出我国目前省以下财政转移支付制度存在的主要问题。在分析几个国家省以下财政转移支付制度的基础上，本文总结了它们的成功经验和对我国的启示，进而提出了完善我国省以下财政转移支付制度的原则。考虑我国目前的实际情况，将省以下财政转移支付制度的目...

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