税务行政处罚听证程序的构造研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 4 4 385.39KB 47 页 150积分
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硕士学位论文
I
摘要
听证程序,作为现代行政程序法中的核心制度,受到世界各国的普遍重视,
在全球范围内的发展成燎原之势,我国也深受影响。1996 年颁布的《行政处罚法》
《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)正式确立了税务行政处罚听证程序,
这在我国法治社会的建设进程中具有划时代的意义。税务行政处罚听证程序,是
指为了保护纳税人的合法权益,税务机关在作出影响纳税人重大权益的行政处罚
决定前,在听证主持人的主持下,在税务当事人的参与下,对案件事实和证据进
行陈述、质证和辩论的法定程序。目前,税务行政处罚听证程序已经成为规范税
务机关依法行政,保护纳税人合法权益、沟通双方意见的重要手段。因此,研究
税务行政处罚听证程序具有重要的意义和价值。本文以构造论为视角,对税务行
政处罚听证程序的构造原则、构造模式、构造要素进行了深入的探索。然后,“登
堂入室”对这一结构下各方主体的角色定位、权利义务的平衡配置及程序的运作
流程进行了全面分析。最后,针对我国税务行政处罚听证程序构造所存在的缺陷,
在总结国内外经验的基础上提出了完善的措施。本文的构造论研究视角最大的创
新之处是,型构了税务行政处罚听证程序的结构模型——“三角结构”在这种三
角结构中,税务机关调查人员和税务当事人是法律地位平等、权利义务平衡的一
对主体,位于三角形底边直线的两端,形成平等对抗;听证主持人作为相对独立
的第三方超然于两方之上,并与其保持等距离,从而不偏不倚,居中主持。听证
中的三方主体“各就其位”“各谋其政”通过权利义务关系这一无形的纽带有机
的联系起来,从而使他们在程序的轨道上良性、稳定运行。文章的这一研究视角,
丰富了听证的理论范畴,拓展了听证研究的新视野,深化了研究的层次,并对税
务行政的立法和实践具有重要价值。本文运用规范分析为主,比较分析为辅的研
究方法,对税务行政处罚听证程序的构造进行了探讨、分析和论证。按照“提出
问题、分析问题、解决问题”的思路,将全文分为三个部分:第一部分,探讨了
税务行政处罚听证程序构造的的法理。首先,对税务行政处罚听证程序进行了界
定,指出了其具有的重要作用,并交代了本文的研究视角。其次,从职能分离、
主持人中立、控辩平等和程序公正四个方面分析了税务行政处罚听证构造的原则。
再次,型构了职权主义模式下税务行政处罚听证的结构模型——“三角结构”,并
对这一结构的的特性和功能进行了分析。最后,对税务行政处罚听证程序这一系
统的有机体进行了剖析,展现了三个系统组成元素:主体要素、关系要素和方式
要素。第二部分,对税务行政处罚听证程序的具体构造和运行进行了深入分析。
首先,明确了这一制度下三方主体的角色和地位。其次,从平衡论的思想出发,
对三方主体的权利和义务进行了合理配置和科学界定。最后,分析了税务行政处
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II
罚听证的程序运作,探索了实施过程中面临的一些重要问题。第三部分,在上文
分析的基础上,审视了我国税务行政处罚听证程序构造的缺陷,这些缺陷主要包
括:听证适用的范围过窄,有权申请听证的当事人的范围过小;听证主持人的独
立性和中立性缺乏具体制度的保障;税务机关调查人员和当事人双方权利义务的
配置不平衡,不能达到有效抗辩的目的;未明确听证笔录的效力。针对这些问题,
需要从四个方面进行完善:首先,扩大听证程序的适用范围和有权申请听证的当
事人的范围。其次,为听证主持人的独立性和中立性提供制度性保障。再次,合
理配置税务机关调查人员和当事人双方的权利义务,实现双方力量的均衡,增强
抗辩的有效性。最后,明确听证笔录的效力,确立案卷排他性原则。
关键词:税务行政处罚听证;听证程序;听证构造;听证主体;听证笔录
硕士学位论文
III
ABSTRACT
The hearing procedure has already become a central system of administrative
procedure laws in many countries at present. Administrative Penalty Law and Tax
Administrative Penalty Hearing Procedure Enforcement Measures induced hearing
system of tax administrative penalty to our country in1996,which has already become a
kind of indispensable ways to restrict the executive power and protect taxpayers’s
rights . It is a valid measure to direct the administration power and to prevent its
corrupt .The hearing activity has already begun to enter into the broad masses of the
people's life progressively. Therefore , studying hearing system of tax administrative
penalty is valueable. From the view of structure theory, the text analyzed the structure
principle of the hearing procedure of tax administrative punishment, structure model of
of the hearing procedure of tax administrative punishment,and structure elements of the
hearing procedure of tax administrative punishment. Then research on specific content
of the hearing procedure of tax administrative punishment,and it includes main part of a
hearing,main part’s rights and duties, the course of hearing proceedings.In view of
structure disfigurement of China’s hearing procedure of tax administrative
punishment,we should take measures to perfect it. The whole thesis includes three parts.
Part one, the paper analyzed the fundamental theory of hearing, including
concept,characteristics,principles,code and elements.Part two, the paper analyzed each
part’s rights and duties,and each phases.Part three is conceive and suggestions that aim
at the disfigurement of hearing procedure of tax adminstrative punishment. Structure
disfigurement of China’s hearing procedure of tax administrative punishment main
contains being appling case scope,the host’s independence of hearing system,rights and
duties’s disposition of main part of a hearing and records of a hearing.In order to solve
these problems,we should take measures from the following aspects.In the firsr
place,we should extend the appling scope of hearing system of tax administrative
punishment.In the second place,building up independent and normative host system is
very important.In the end, we should promote valid influence of hearing system
conclusion and establish the principle of files exclusivity of tax administrative
punishment hearing procedure.
Keywords: the hearing system of tax administrative punishment;hearing procedure;
structure of a hearing;main part of a hearing;records of a hearing
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IV
目录
绪论……………………………………………………………………………………………1
第一章 税务行政处罚听证程序构造的法理 …………………………………………4
第一节 税务行政处罚听证程序与构造论研究视角 ……………………………4
第二节 税务行政处罚听证程序的构造原则 ………………………………………7
第三节 税务行政处罚听证程序的构造模式………………………………………11
第四节 税务行政处罚听证程序的构造要素………………………………………15
第二章 税务行政处罚听证程序的具体构造与运行……………………………………18
第一节 税务行政处罚听证程序主体的确定………………………………………18
第二节 税务行政处罚听证主体权利义务的配置与平衡 ………………………22
第三节 税务行政处罚听证程序的运行 ……………………………………………27
第三章 我国税务行政处罚听证程序构造的缺陷及其完善 …………………………34
第一节 我国税务行政处罚听证程序构造的缺陷 ………………………………34
第二节 我国税务行政处罚听证程序构造的完善 ………………………………37
结论………………………………………………………………………………………………41
参考文献 …………………………………………………………………………………………42
后记
………………………………………………………………………………………………44
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绪论
一、选题缘由与意义
1996 年颁布的《行政处罚法》《税务行政处罚听证程序实施办法试行)
正式确立税务行政处罚听证制度以来,听证制度在我国已经走过 13 个年头,不仅
引起了理论界和实物界的重视,也逐步走入到广大公民的日常生活中,成为引人
瞩目的焦点。据统计,在税务行政领域,全国税务机关一年查处违法案件户数近
百万,罚款金额 50 多亿,实践中遇到的税务行政处罚问题错综复杂,基层迫切需
要能指导实务操作的理论。由于税务工作专业性较强,税务行政处罚听证所要审
理的税务争议案件,不仅涉及到经济学、税收学、会计学、管理学等方面的专门
知识,更关涉到复杂的税法内容、庞大的税法体系、技术性的税法操作和多变性
的税法制度,因此需要专业性的研究成果。而现有的涉及税务行政处罚听证的研
究凤毛麟角,且多为照搬普通行政处罚听证的共性内容。因此,从税务行政处罚
听证本身的特性出发,以构造论为视角系统研究税务行政处罚听证程序的重大理
论和实践问题,具有重要意义。从理论上来说,笔者运用规范分析和比较分析的
研究方法,对税务行政处罚听证程序的构造模式、构造原则、构造要素及其他重
要问题进行了探讨、分析和论证,丰富了听证的理论范畴,拓展了听证研究的新
视野,有助于研究的深化。从立法意义上来说,我国当前还未制定行政程序法,
有关行政听证的立法层级还比较低,而且很不完善,这在税务行政处罚听证领域
体现的更为明显。目前,有关税务行政处罚听证的规定都是税务部门出台的办法、
规定、试行办法等,而且规定的内容简单粗造,缺乏可操作性。本文通过对税务
行政处罚听证构造的研究,可以为立法的完善提供参考。对实务部门来说,由于
立法的不完善,内容的简略以及自身的原因等,使得税务机关对听证程序认识不
清、定位不准、重视不够。本文从理论、立法和实践层面对税务行政处罚听证制
度进行了系统探讨、分析和论证,为税务部门处理复杂多变的税务行政处罚听证
案件提供了宝贵的参考资料。
二、研究现状
目前,国内专门研究税务行政听证程序的学者并不多,且多从微观、实证的
角度对听证程序中的几个具体问题进行了分析,提出完善建议,很少有学者从宏
观、整体的角度对税务行政处罚听证程序本身的理论和现实问题进行系统性的研
究。国外学者的研究主要涉及普通行政程序中的听证制度,很少有学者对具体类
别的行政处罚听证程序进行系统分析。
在笔者所能查阅到的文献范围内,国内外还未有人从构造论的角度对税务行
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政处罚程序进行研究。我国学者对税务行政处罚听证程序及一般听证程序的研究
现状如下:
(一)税务行政处罚听证程序的功能。应松年主编的《比较行政程序法》一
书认为包括三方面的功能:发现案件真实、保证裁决中立和保障相对人平等、有
效的参与行政决定。而章剑生主编的《行政程序法学》一书认为行政听证的功能
包括:确保行政决定以充分、全面的信息为基础;减少行政机关自行调查的时间,
提高行政效率;保障相对人平等有效参与行政权力的运作。
(二)税务行政处罚听证的法律主体。学者们普遍认为税务行政处罚听证包
括三方法律主体,但对主体的具体称呼上有所不同。如章剑生主编的《行政程序
法学》一书将听证程序中的三方主体称为:居中的听证主持人、相互对抗的行政
机关调查人员和当事人。而胡锦光、刘飞宇则将听证程序主体分为:听证的组织
机关和听证人员、听证参加人。听证的组织机关和听证人员具体包括听证的组织
机关、听证组织机构、听证人员;听证参加人包括听证当事人、第三人、听证代
理人、案件调查人员。
(三)税务行政处罚听证主体的权利和义务。关于主持人的权力,学者们普
遍认为听证支持人享有指挥听证的进行,讯问当事人,询问证人,安排证据的调
查顺序,对妨碍听证的人采取必要的措施,对听证中出现的程序问题作出决定等
权力。关于当事人的权利,学者们普遍认为主要包括以下几项:得到统治的权利,
委托代理人的权利,陈述意见的权利,提出证据和质证的权利;而当事人在听证
中主要主要承担以下义务:按照指定的时间和地点到场参加听证、遵守听证秩序,
服从听证主持人的指挥。关于案件调查人员的权利,有学者认为主要包括提出当
事人违法的事实和证据以及提出行政处罚建议、进行质辩等权利;而案件调查人
员的义务主要是按时到指定地点参加听证、遵守听证纪律、如实回答听证主持人
的询问、对当事人提出的申辩和质证,承担举证责任。
(四)完善我国税务行政处罚听证的措施。周远玲,安忠平认为,由于其立
法上的缺陷,我国的税务行政处罚听证制度在对纳税人的保护上存在较大的问题,
需要从听证范围、主持人地位、听证笔录的作用以及申请人的范围和条件等方面
修改与完善,以促进纳税人合法权益的保护。江湘瑞则认为,完善我国税务行政处
罚听证的措施主要涉及扩大听证的适用范围、放宽听证申请的形式要件、赋予利
害关系人参加、申请听证的权利、确立听证主持人的资质条件、明确听证笔录的
效力五个方面。
国外学者研究普通行政听证程序的主要观点如下:
(一)听证程序的基本构造。日本学者盐野宏以行政厅的程序上的义务及程
序关系人的程序上的权利为构成要素,认为《程序法》上的听证程序具有如下构
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造:1.听证程序的开始,根据行政厅的通知(告知)而开始。2.听证,由行政厅指
定的职员及其他政令规定的人主持。3.在听证日期内,行政厅的职员说明处分的内
容,成为根据的法条以及作为处分原因的事实,与此相对,当事人或参加人则陈
述意见,提出证据资料等,并向听证厅的职员提出有关问题,要求回答。4.听证期
内的审理,非公开是原则。
5.主持人在每次听证后都要制作记载听证审理经过的听
证笔录。
6.行政厅作出不利处分的决定时,必须充分斟酌笔录的和报告书中记载的
主持人的意见。此外,韩国学者金东熙根据韩国行政程序法的规定,也对听证程
序的结构和内容进行了简要概述。
(二)审判形式的听证。美国学者 Kenneth Warren 认为,“虽然行政听证,
使是正式的听证会也不能期望是正式审理的拷贝,但是听证应反映基本的审判程
序。另两位美国学者 Ernest Gellhorn Ronald M.Levin 也持相似的观点但他们
还认为,即使在审判式听证一般均可获得的行政环境里,如那些受《行政程序法》
的正式裁决程序制约的听证,行政机构仍可对某些争议拒绝举行听证而不违反程
序。
(三)听证当事人的权利。以是否具有直接性的利害关系为标准,日本学者
盐野宏将当事人的权利分为:不利处分的名义人的程序上的权利和参加人的程序
上的权利。美国学者 Ernest Gellhorn Ronald M.Levin 以及 Kenneth Warren 特别
强调了当事人享有的律师辩护权。
(四)听证主持人。美国学者 Kenneth Warren 对行政法官(听证主持人)
独立性问题进行了深入分析。他认为要从防止偏见和预先决断、避免存在利益冲
突、禁止单方面接触等方面保证行政法官的独立性。
三、税务行政处罚听证研究的发展趋势
(一)目前学界对税务行政处罚听证程序的研究还远远不够,突出表现为人
员力量薄弱,应该予以加强。
(二)对包括税务行政处罚听证在内的行政听证制度的研究不能主要停留在
立法完善和实践操作的较浅的层面,应该在深度上和广度上进行深化。
(三)注重引进其他程序法的研究成果和研究方法,从宏观、整体的角度对
听证程序本身的理论和现实问题进行系统性的研究,丰富税务行政处罚听证的理
论范畴。
第一章 税务行政处罚听证程序构造的法理
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第一节 税务行政处罚听证程序与构造论研究视角
一、税务行政处罚听证程序的特性
税务行政处罚听证程序,是指为了保护纳税人的合法权益,税务机关在作出
影响纳税人重大权益的行政处罚决定前,在听证主持人的主持下,对案件事实和
证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。它是代表国家利益的税务机关调查人员
与代表私人利益的税务当事人就涉税处罚的有关争议,在听证主持人的居中主持
下,进行充分质辩的过程,其目的在于赋予税务当事人知悉处罚决定所依据的事
实、理由以及为自己申辩的权利,以促进税务行政权的依法行使和纳税人权利的
有效保障。这是一种正式的听证程序,也被称为“审判型听证”“准司法式的听
证”“基于证据的听证”“完全的听证”“对造型听证”,是一项高度司法化的听
证制度。在税务行政处罚程序中,有简易程序和一般程序两种类型,税务行政处
罚听证程序是一般程序中的一个特别程序,具有相当重要的地位。税务行政处罚
听证程序作为行政处罚听证程序的一种,与其他行政处罚听证制度相比,既具有
共性,更具有鲜明的个性。税务行政处罚听证的鲜明特性体现为以下方面:首先,
存在于税收活动中的税务行政处罚,与一般的行政处罚相比其涉及的标的额往往
较大。且税收是国家依法固定、强制、无偿的对私人财产权的一种“侵夺”,不具
有直接的对待给付性。这种无偿的“侵权法”涉及面广、波及范围大、影响程度
深,会造成纳税人财产的减少或损失,从而影响纳税人的生命权、生存权和发展
权。可见,在税务行政处罚活动中设置听证程序无疑具有更为深远的影响和意义。
其次,税务行政处罚听证与“税收国家”息息相关。“在当代,随着税收在国家政
治经济生活中的作用越来越大,现代国家已经成为名副其实的税收国家在典
型的“税收国家”“纳税人”这个概念几乎可以和“公民”概念相等同,税收已
经成为老百姓日常生活中的“家常便饭”税收具有如此的普遍性,也使得税务行
政处罚听证的适用具有大量性、多发性和普遍性,这是其他的行政处罚听证所不
具备的。而且,税务行政处罚听证制度使纳税人参与到税务决定的制作过程之中,
保障了纳税人的知政权、参政权、议政权和督政权。这种税务决策的民主机制,
是实现“税收国家”民主宪政的重要途径。再次,税务行政处罚听证所要审理的
税务争议案件,不仅涉及到经济学、税收学、会计学、管理学等方面的专门知识,
更关涉到复杂的税法内容、庞大的税法体系、技术性的税法操作和多变性的税法
制度。而其他的行政处罚听证案件,如治安管理处罚听证、林业处罚听证等,往
往不具备如此精深的技术性和专业性。最后,税务行政处罚听证是税收征管活动
中的一个重要环节。它不是对一般行政处罚听证制度的简单参照,更不是一般行
王鸿貌.税法学的立场与理论[M].北京:中国税务出版社,2008:117.
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政处罚听证制度“附庸”而是存在于完整的税收征管程序之中的一个有机的组成
元素。它有自己独立的适用依据:国家税务总局颁布的《税务行政处罚听证程序
实施办法(试行)》以及各地方税务局制定的税务行政处罚听证程序实施规则、
则、办法、规定等。
二、税务行政处罚听证程序的作用
(一)有利于推进税务机关依法行政
税务机关依法行政是实现税收法治的关键环节,是法治国家对税务机关行政
活动提出的基本要求,也是依法治税原则在税收管理领域的具体体现。在税务行
政处罚听证程序中,税务机关必须根据法定权限、法定程序和法治精神进行管理,
无论在实体上还是在程序上,都要严格依法行事。依法行政主要包括以下两个方
面:第一是合法行政,主要内容包括:税务机关实施税务行政管理,应当依法进
行,严格遵守法定的程序;没有法律规范的明确规定,税务机关不得作出影响纳
税人合法权益的决定;税务机关的行政行为,应当符合法治的原则和精神。第二
是合理行政,主要内容包括:税务机关实施税务行政管理,应当遵循公平、公正、
公开的原则,平等对待纳税人,不得偏私和歧视;税务机关行使自由裁量权时,
应当符合法律目的,考虑相关因素,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手
段应当必要适当,在适合达到目的多种手段中,应该选择对人民权利侵害最小的
手段。这就要求税务机关的行政执法重心,从规范管理税务相对人行为的合法性
转移到规范税务机关自身行为的合法性和合理性上来,其中,对税务机关内部而
言,执法的重中之重是加强对行政行为的事先救济。而在《行政处罚法》和《税
务行政处罚听证程序实施办法(试行)以及各地方税务局制定的税务行政处罚听
证程序实施细则出台前,我国立法没有设定任何行政机关必须提供事先行政救济
手段的规定,《行政复议法》《行政诉讼法》所规定的行政救济方式都是事后救济。
税务行政处罚听证制度的引入,使纳税人的救济从事后提前到事前,也使纳税人
的监督由事后监督提前到事前监督,有利于制约税务行政权的行使,促进税务机
关依法行政。
(二)有利于制衡税务行政权的滥用,保护纳税人权利
“征税的权力是事关毁灭的权力”
“税收征收的本身,即隐含着扼杀个人自
由的危险。随着现代国家税收负担的急剧上升,公权力借由课税而无孔不入,成
为法治国家不设防的侧翼,进而影响到宪法所保障的自由和权利因此,要保
护纳税人的权利,就要限制国家征税权,防止其滥用。而税务行政处罚听证程序
为税务机关行使处罚权提供了一种制约和标准,使其不能恣意妄为;同时,税务
参见杨惠基.听证程序理论与实务[M].上海:上海人民出版社,1997:37.
葛克昌.税法基本问题[M].台北:台湾月旦出版社,1996:12.
硕士学位论文
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行政处罚听证程序,吸收税务当事人参与到税务行政处罚决定的制作过程中来,
为其提供展示自己证据、主张和诉求的机会。对税务机关调查人员提出的不利证
据和意见,有权进行反驳、质辩,并享有法定的不可剥夺的程序性权利,使控辩
双方能够在同一平台上平等对抗,这是维护纳税人各项权利的重要手段。税务行
政处罚听证程序构造的三角结构中,“程序参加者在角色就位(role taking)之后,
司其职,互相之间即配合又牵制,恣意的余地自然受到压缩根据“无程序无
处罚”的要求,税务行政处罚听证程序旨在将税务行政处罚活动纳入法治的轨道,
以防止税务机关滥用处罚权,恣意妄为,保证税务行政处罚听证程序的法定性、
公开性、参与性与合理性,从而达到制衡税务行政权的滥用,保护纳税人权利的
目的。
(三)有利于维护税法的刚性原则
社会主义市场经济是法治经济,现代政府是法治政府,因此,税务部门必须
依法征税,纳税人必须依法纳税。然而,由于我国的社会主义市场经济还不够完
善,税收法律制度还不够健全,致使税务违法行为在一些地区、一些企业、一些
纳税人中普遍存在。由于税务违法行为存在于税务登记,纳税申报,购置、使用
发票,生产和销售的每个纳税环节,使得打击偷逃税的斗争也将贯穿于税收工作
的全过程。税务行政处罚是打击税务违法行为的重要手段。一个时期以来,由于
一些税务执法者法治意识的薄弱和法律监督的不完备,以及偷逃税现象的复杂化,
使得在税务行政处罚中既存在执法不严、以补代罚、以罚代刑问题;又存在执法
偏差、处罚不当、处罚过重的问题,纳税人不满意、偷税抗税和提起税务诉讼的
情况屡有发生。税务行政处罚听证正是针对这一形势需要出台的。它以事实为依
据,以法律为准绳,通过税务机关调查人员和当事人对案情的公开陈述和相互辩
论,依法正确处理纳税人的违法行为,做到既不伤害无辜纳税人,又准确地打击
偷漏税行为,净化税收环境的目的,继而维护了税法的严肃性,体现了税法的刚
性原则。
三、税务行政处罚听证程序的构造论研究视角
本文对税务行政处罚听证程序的研究是以“构造论”为视角的。“构造”作为
研究程序问题的一个理论视角,是由日本学者较早提出并应用于刑事程序法学之
中的。在语义学上,“构造”作为现代汉语中的一个语词《现代汉语词典》将其
解释为:“各个组成部分的安排、组织和相互关系”在英文中,“构造”表示为
Structure,按照《布莱克法律大词典》的解释,“构造是指由若干要素或部分构成
的结构the organization of elements or parts从构造论的角度对程序问题进行研
季卫东.法治秩序的建构[M].北京:中国政法大学出版社,1999:17.
参见孙宇.实施税务行政处罚听证营造良好的纳税环境[M].地方税收,1998, (8): 15.
摘要:

硕士学位论文I摘要听证程序,作为现代行政程序法中的核心制度,受到世界各国的普遍重视,在全球范围内的发展成燎原之势,我国也深受影响。1996年颁布的《行政处罚法》和《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》正式确立了税务行政处罚听证程序,这在我国法治社会的建设进程中具有划时代的意义。税务行政处罚听证程序,是指为了保护纳税人的合法权益,税务机关在作出影响纳税人重大权益的行政处罚决定前,在听证主持人的主持下,在税务当事人的参与下,对案件事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。目前,税务行政处罚听证程序已经成为规范税务机关依法行政,保护纳税人合法权益、沟通双方意见的重要手段。因此,研究税务行政处罚听证...

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