我国地方财政能力综合评价研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 7 4 1.03MB 77 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

无论从地域面积、人口分布情况还是从经济发展角度看，我国各地区间都存在很大

的差异，这客观上制约了各地方财政的收入与支出水平，进而影响到国家宏观调控在各

地区之间的效果。相应地，我国地方财政能力的差异也是显著的，而对地方财政能力问

题的研究，一直以来是我国财政学界长期相对忽视的课题，更没有一个很好地衡量地方

财政能力的客观评价方案。

地方财政能力关系到如何确定地方与中央财政关系、地区经济稳定和发展以及地区

公共服务均等化等一些问题的完善与解决。特别是地方财政能力大小的量化，可以给地

区经济政策特别是财政政策的制定与决策提供一个较为客观的标准，所以对地方财政能

力综合评价的研究具有较强的理论和现实意义。

根据对地方财政能力内涵的研究，本文在确定地方财政能力含义的基础上，先将财

政能力分为财政收入能力和财政支出能力进行研究。另外，在实践中，考虑到地方财政

在收入分配以及宏观经济稳定和发展中也具有一定的作用，所以用地方政府的调控能力

来归纳地方财政在收入分配、经济稳定和发展方面的作用和职能。从而，本文从地方财

政收入能力、财政支出能力和财政调控能力三方面对地方财政能力指标体系进行设计。

指标体系的作用是对地方财政能力进行完整和准确的判断。而在判断过程中，有些

指标是能量化的，有些指标是只能定性研究的。因而本文在对地方财政能力指标设计时，

将其分为两套方案：一是描述型指标体系；二是评价型指标体系。描述型指标体系的作

用是对地方财政能力做一个描述，主要是作为地方财政能力定性分析和进行描述的指标

依据。再根据描述型指标遴选出评价型指标，建立评价型指标体系，为下一步的定量实

证分析打下基础。描述型指标体系中的指标较为完整并且可能会出现重复，而评价型指

标体系更注重对地方财政能力定量评价的实用性。

对地方财政能力评价型指标体系进行定量分析时，本文选用的是因子分析法。因为

地方财政能力评价型指标体系所包含的指标也是较多的，而在实际的处理中很难保证指

标间的独立性，所以可以用因子分析法，通过统计的方法，用几个相关的指标线性表示

为若干个因子，通过这几个因子近似地代替指标进行实证量化分析。

文章最后部分根据因子分析的方法，对我国各省的财政收入能力和支出能力以及财

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政收支能力进行实证分析并排序，从而得出观点和结论：地方财政能力和地方经济发展

水平有一定的关系但不完全一致，提高地方财政能力应从经济发展、社会环境等多方面

考虑。提高地方财政能力并不是地方财政运行的最终目标，而是为地方经济发展和地方

居民生活水平提高提供保证的过程。

本论文的创新之处在于对地方财政能力的内涵做了较为系统的研究，认为地方财政

能力是地方政府运用所掌握的财力履行地方财政职能的水平。根据对地方财政能力的内

涵与外延的研究，建立了地方财政能力评价指标体系，为地方财政能力进行量化对比提

供了依据，并据此对我国各省级地方财政能力进行分析。

关键词：地方财政能力；综合评价；因子分析；指标体系

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ABSTRACT

There is a big difference between local fiscal capacities, which is very important to entire

national economy. On this issue, however, literature shows that the study was scarce in our

country. So this paper focusing on the issue on how to measure local fiscal capacities exactly

is meaningful. And the motivation of conceiving this paper is to try to improve the research

on this field, Measurement of Local Fiscal Capacity.

As we know, the actions of the public section’s finance are both collecting revenue and

expending. So when we discuss the local fiscal capacity, we refer to both the capacity of

collecting revenue and the capacity of fiscal expenditure. However, more or less, Local

government also has the responsibility to the fields of improving and stabilizing economy and

promoting equity.

In this paper, at first, we consider the conception of the fiscal capacity. And then, on the

basic of this conception, the measurement system which can concisely measure every local

government’s fiscal capacities has been designed, including local fiscal capacity of collecting

revenue, local fiscal capacity of public expenditure and local fiscally regular and control

capacity.

At the end of this paper, comparing the fiscal capacities which belong to every local

government can give the conclusion of this paper. The method of comparing the local fiscal

capacities is Factor Analysis. The main advancement of this method is that Factor Analysis

can pick-up the primer component from the quantitatively measurements, which is always

correlating to each others.

What the innovation of this paper is that the system of comparing the local fiscal

capacity is conceived at first. And in this paper, we can see syllabified compositor of all the

provincial fiscal capacity in China. This is also the other innovation of this paper.

Keywords: Local Fiscal Capacity; Comprehensive Evaluation; Factor Analysis;

Measurement System

III

浙江财经学院硕士学位论文

第一章导论 .............................................................. 1

第一节论文背景及选题意义 ........................................... 1

第二节国内外研究的概况 ............................................. 2

第三节基本思路和分析框架 ........................................... 6

第四节理论基础 ..................................................... 7

第二章地方财政能力概念及其内涵研究 ..................................... 10

第一节地方政府与地方财政 .......................................... 10

第二节地方财政能力的内涵 .......................................... 13

第三节影响地方财政能力的因素 ...................................... 17

第三章地方财政能力综合评价指标体系设计 ................................. 21

第一节地方财政能力指标体系设计的原则与功能 ........................ 21

第二节地方财政能力指标体系的类型 .................................. 22

第三节地方财政能力描述型指标体系设计 .............................. 23

第四节地方财政能力评价型指标体系设计 .............................. 38

第五节选择评价方法并建立综合评价模型 .............................. 43

第四章我国省级地方财政能力的实证分析 ................................... 46

第一节我国各省级政府财政收支能力的排序 ............................ 46

第二节对上述排序的分析与结论 ...................................... 59

参考文献 ............................................................. 62

附录 .................................................................. 64

后记 ................................................................... 74

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第一章导论

第一节论文背景及选题意义

在市场经济体制中，市场和政府二者共同构成了社会资源的配置体系，一个运行状

况良好的市场经济是私人部门和公共部门共同作用的结果。市场和政府在资源配置的作

用方面各有特点。市场是以价格为杠杆平等地自愿的方式进行资源配置的。在理想状态

下，这种资源配置的方式是有效率的，但在现实的经济运行中，基本上不会达到这种有

效资源配置的理想状态，因而政府可以利用其权力进行资源配置，以弥补市场在资源配

置时的低效率。在市场经济的运行过程中，也往往会出现不能让社会所接受的不公平状

态，而且这种不公平的状态也表现为多种形式：起点的不公平、过程的不公平和结果的

不公平。政府也可以利用权力强制地进行干预，促进社会的公平。再者，在市场经济的

运行中，也可能由于信息不对称等原因出现宏观经济的波动，而这种信息不对称是市场

本身无法消除的，这也需要政府进行调节。因而政府在市场经济中起着至关重要的作用，

一个市场经济运行的好坏，直接受到政府能力大小的影响。

市场出现的种种不能自行完善的缺陷，是政府对其进行干预的基本原因，但这并不

代表政府在对市场干预的过程中，一定能做得尽善尽美，使市场经济一直保持一个良好

发展的态势。政府对经济干预的好坏与否，体现的是一个政府的能力。作为政府干预经

济的一个重要手段——财政干预，主要是通过财政部门进行的。而真正要使政府在促进

市场经济发展中起到一个很好的作用，要靠地方政府或基层政府去执行。所以，对地方

财政能力的研究也就是在这种背景下产生的。财政能力直接影响到一个地方的经济发展

水平，影响到当地居民的生活水平，也间接地影响到全国市场经济的运行，因而对于地

方财政能力的研究是有重要意义的。

经过多年财政体制改革，我国的财政格局发生了明显的变化，地方财政收支占国家

财政收支的比重曾一度增长过快，地方政府预算经费规模亦呈扩张态势，地方政府行为

以及地方财政职能的发挥，不仅会对地方经济规模、速度、效率产生影响，也大大影响

到整个国家的宏观经济效率。所以，随着地方财政权力的下放，也凸显出对地方财政能

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力的研究的重要性。

但是地方财政能力理论的研究是我国财政学研究的薄弱环节，而对地方财政能力内

涵的研究以及客观评价地方财政能力、并对其加以量化研究，对于更深入地研究中央财

政与地方政府间财政关系、财政政策传导机制及效应，提高财政政策效率等也都具有重

要的现实意义。同时对于政府间转移支付的研究，普遍的看法是以地区间公共服务均等

化作为政府间转移支付的目标。而地区间财政能力均等化也应以有保障的地方财政能力

作为一个衡量公共服务均等化的重要方面。

第二节国内外研究的概况

一、关于财政能力的概念

所有层级政府的一个重要功能就是筹措财政收入。大量的国内外文献中普遍看法

是，将筹措自有资源的收入（主要是以税收方式）能力认为就是通常意义上的财政能力。

财政能力发展的主流是应用性的而不是纯理论的。因而这种应用性影响了财政能力的衡

量标准，这种标准实际上是对各种不同结构的税基的实际利用而产生的税收收入和理论

上应该取得的收入的比例。

格维特茨①

（Gurwitz，1979）提出了两种财政能力：绝对财政能力和相对财政能力。

绝对财政能力是指政府在其辖区内通过一段时间能筹措到的财政收入的最大现值。格维

特茨还定义了“最大可支持收入”是在不会减少税基水平的基础上，对某个城市或某个

地区可能的最大税收收入总额②，但是没有具体的时间限制。相对财政能力是由辖区的

收入、财富或是其它生产力的标准化价值决定的，是一个相对于某一时期（通常是当前

财政年度）的概念。相对财政能力指标包括由平均税率而计算出来的收入、财产价值的

税额以及销售税。

加拿大学者斯蒂芬·M·巴罗（Stephen M. Barro）认为，没有一个固定的一致意见

来衡量财政能力③。造成这个状况的原因可能是现在对财政能力的研究大大扩展了财政

① Samuel Aaron Gurwitz, The Measurement of Fiscal Capacity (Washington, DC: Rand Corporation, 1979),10.

② “最大可支持收入”实际上暗含了税收中性法则，因为如果只是一味地考虑提高税收收入，而由于税收是对民间

资源的“攫取”，会造成税基的减小。这时，虽然可能会有更大的税收收入，但这并不是最大可支持收入。

③ Stephen M. Barro, "State Fiscal Capacity Measures: A Theoretical Critique," in Measuring Fiscal Capacity, ed. H. Clyde

Reeves (Boston: Oelgeschlager, Gunn & Hain, 1986), 53.

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能力涉及的范围，并超出了原来研究财政能力的应用领域和政治环境。斯蒂芬·M·巴

罗①在他的研究中，提出了六个组成财政能力的建议：

(1) 财政能力是一个地区而不是一个政府的品质；

(2) 财政能力适用于辖区资源的税收收入；

(3) 财政能力是相对的；

(4) 财政能力涉及名义购买力而不是实际购买力；

(5) 财政能力涉及的是一个时点上的能力；

(6) 财政能力不受财政选择的约束。

他认为，财政能力主要是“他们（省政府②）从所拥有的资源中筹措收入的能力”

③。一个财政能力的指标应该能在各省可能产生多少财政收入和选择如何取得多少收入

之间做分析性的区分。前者又称为财政能力（Fiscal Capacity），后者称为财政努力（Fiscal

Effort）。财政能力是一省经济的内在特征，是由一省的经济资源、经济活跃性或者说是

税基决定的，旨在表达一省居民或政府可以达到的状态，而不是指其实际已达到的状态。

依此逻辑，财政能力指标应是反映一省的经济、金融资源（或者说是税基）的。

马骏博士的观点是地方财政能力体现“该地区自身取得财政收入” ④，他认为，

如果某一地方政府用标准税率对所有税基征税，以此取得的税收收入即为该地区的政府

财政能力。许多发达国家采用主要地方税税基和标准(平均)税率来测量地方的财政能

力。地方财政能力的计算公式即

iij

∑(其中表示地区i的财政能力，

Cij

表示

地区i的第

种税基，

T是对第

种税基所征的标准(如全国平均)税率， 1, 2, ,

n=L，n

为税种的个数)。

钟晓敏博士的观点则认为是“某地区按某个标准税率征税所获得的能力”⑤，提出

财政地位的概念，进而阐述了财政地位这一概念。他认为财政地位是指一地区满足公共

支出需要的能力。财政地位的确定取决于财政能力与财政支出需要的衡量。用公式表示

① Stephen M. Barro, "State Fiscal Capacity Measures: A Theoretical Critique," in Measuring Fiscal Capacity, ed. H. Clyde

Reeves (Boston: Oelgeschlager, Gunn & Hain, 1986): 54.

② 译者注。

③ “that is, in their ability to raise revenue from their own sources”. See: Stephen M. Barro. Macroeconomic Versus

④ 马骏．论转移支付：政府间转移支付的国际经济及对中国的借鉴意义[M]，北京：中国财政经济出版社，1998：15．

⑤ 钟晓敏．政府间财政转移支付论[M]．上海：立信会计出版社，1998：73．

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是j

P=N，其中表示

地区的财政地位，表示

地区的财政收入能力，

N表示

地

区的财政(支出)需要。如果将平均财政地位定义为l，若则表明该地区财政地位强，

反之，则表明财政地位弱。

学者朱红琼①认为政府财政能力是“一国政府为实现其职能，通过获取必须的财力、

物力和人力等资源，用以满足公民需求，并维护政府存在的合法性的能量和力量的总

和”。进而朱红琼将财政能力分为整个政府的财政能力、中央政府财政能力和地方财政

能力。他认为，地方财政能力是地主政府能力的重要组成部分，是在地方政府与区域环

境互动的关系中形成的一种能力。

还有国内学者将各级政府为本级支出而有效筹措收入的能力称为财政自给能力。如

果一级政府自身组织的财政收入足以满足本级公共支出（通常是以统一标准计算的标准

收入与支出），则该级地方政府就具有财政能力，反之，则没有或不足。

还可借鉴王绍光博士在论及国家能力时的一些论述，他认为国家能力是指国家(中

央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：财政汲取能力、

宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中财政汲取能力是最主要的国家能力，也

是其它国家能力的基础。国家只有掌握了必要的财力才能实现它的功能。可见，财力对

于国家能力的重要性。

综上所述，对于地方财政能力的内含大体上分为两观点：财政收入能力说和收入支

出综合能力说。

财政收入说是从一级政府的财政收入主要是根据其主要税基而获取税收收入方面

来描述与衡量其财政能力，认为财政能力实际上就是一级政府的财政收入能力。这类观

点把某级政府财政能力定义为政府在本辖区内组织并取得财政标准收入（主要是税收）

的能力，用公式表示或具体量化为该地区内所有税基的总量与全国平均税率或标准税率

的乘积，此时该辖区内税基总量则是衡量该地区财政能力的大小强弱的惟一测度，据此

测算出的各地方财政能力可作为中央政府调节财政能力差距、弥补纵向各级财政缺口、

实施政府间转移支付以确保各级地方政府都能提供全国最低标准水平公共服务的基本

依据。

① 朱红琼．区域财政研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2005：82．

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财政收支综合能力说对现实收入支出两方面进行比较进而综合考察其财政能力，这

实际上与上述的财政地位概念是一致的。也就是说，政府组织财政收入并非是其最终目

的，而仅仅是其履行经济职能而采取的有效手段和现实基础，政府经济职能的最终实现

要通过兼顾效率与公平的财政支出活动来完成，因此财政支出需求的满足程度也应是衡

量地方财政能力又一重要方面。

二、关于财政能力的指标

早在1986年美国华盛顿特区的一个政府间关系顾问委员会就在一份信息报告①中

就提出了地方财政能力的概念并对地方财政能力的指标进行了说明。认为财政能力就是

地方政府的组织收入的能力，从而从财政收入资源的角度出发，认为代表性的税收结构

即代表了一个地区的财政能力。并且在此基础上，结合美国的实际提出了代表性税收系

统的构成：财产税、销售税、商业许可证②（也称为职业税）、政府收费、另外的税收收

入（包括保险贴水税、特许权税、饮酒税等）

Jorge Martinez-Vazquez L.F. Jameson Boex③在其的研究中，将财政能力的指标分为

六个：(1)当期或滞后期的财政收入的筹措；(2)人均个人收入；(3)地区内的国内生产总

值；(4)应税总资源；(5)代表性的税收系统和(6)用回归分析的代表性税收系统。④并对这

些指体标进行了比较分析。还有学者在对美国佐治亚州各县的财政能力的研究中，将地

区的征税权限纳入到地方财政能力中。因为有相同税基的两个地区，如果其税收征管权

不同，其财政能力也会有差异。

关于财政能力评价体系的研究，国内学者大体都是对评价财政能力的某个方面的指

标做了定性分析。

于淑俐、唐晓波在对各省财政能力差异研究上认为财政能力体系指标应包括省际间

总量财力差异、省际间人均财力差异和省际间内部财力差异等指标。也有学者对分别从

地方财政的支出能力，地方财政的收入能力分别考查了地方财政能力的指标体系。而刘

溶沧、焦国华在其文献《地区间财政能力差异与转移支付制度创新》中，则支接用地区

① Measuring State Fiscal Capacity_Alternative Methods and Their Uses

② 商业许可证是从事某个行业或职业的许可证

IIGR, Queen’s University: 1.

④ Jorge Martinez-Vazquez L.F. Jameson Boex, “An Analysis of Alternative Measures of Fiscal Capacity for Regions of the

Russian Federation”,1997: 2-8.

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间财政收入差异、地区间财政支出的差异的研究来表明地区财政能力的差异。

刘汉屏教授对地方财政能力的评价体系的基本框架做了研究，认为地方财政能力的

评价体系大致应包括：现实能力，竞争能力，调控能力，软硬环境状况等四个方面。并

通过各省数据，对我国地方财政收支能力进行实证分析。其它也有一些国内学者对我国

乡镇地方财政能力做了研究，但总体说来,都没有形成一个完整的对我国地方财政能力的

综合评价体系，也没有根据地方财政能力评价体系的实证分析。

学者朱红琼①认为地方财政能力是一个系统群集结构，是由多个子系统组成的。包

括“提供地方性公共物品的能力、满足区域内居民公共需要的能力、稳定经济的能和和

进行再分配的能力”等。其中，汲取财政资源的能力和提供地方性公共物品的能力是地

方财政能力的核心。朱红琼主要从这两个指标对地方财政能力做了分析。

从国内外的文献资料看，对地方财政能力的概念以及相关的定性研究还比较丰富，

但是关于地方财政能力综合评价体系的研究，大都是一些关于地方政府收入能力，或是

支出能力的分析，本文暂时没发现有关于地方财政能力综合评价的研究成果。虽然一些

学者也对地方财政能力评价指标做了一定的研究，比如佐治亚大学政治学院政治研究中

心有篇文献对俄罗斯地方政府的财政能力指标做了一些定性分析；但是对于地方财政能

力的评价的定量分析，特别是对综合评价的定量分析是缺乏的。

第三节基本思路和分析框架

根据文献资料的查阅，本文发现对地方财政能力的研究还有待开展。特别是在我国，

对地方财政能力的概念和评价的研究还很少。然而，地方财政能力对于地方政权建设以

及地方经济发展，乃至全国经济社会的发展都有着极其重要的意义。

本文的基本思路正是在这个大的背景环境中产生的，即从财政弥补市场失灵的角度

来考虑一个地方政府的财政能力。地方政府在支出责任和收入权限上有别于中央政府，

从而对地方财政能力的研究也应有所区分。在区分地方财政与中央政府财政的基础上，

再对地方政府弥补市场失灵的能力加以考察。本文的逻辑是：一个运行良好的地方政府、

一个有能力的地方政府，应该在辖区内市场失灵的领域发挥最大的作用。因而对于地方

① 朱红琼．区域财政研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2005：83-84

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浙江财经学院硕士学位论文摘要无论从地域面积、人口分布情况还是从经济发展角度看，我国各地区间都存在很大的差异，这客观上制约了各地方财政的收入与支出水平，进而影响到国家宏观调控在各地区之间的效果。相应地，我国地方财政能力的差异也是显著的，而对地方财政能力问题的研究，一直以来是我国财政学界长期相对忽视的课题，更没有一个很好地衡量地方财政能力的客观评价方案。地方财政能力关系到如何确定地方与中央财政关系、地区经济稳定和发展以及地区公共服务均等化等一些问题的完善与解决。特别是地方财政能力大小的量化，可以给地区经济政策特别是财政政策的制定与决策提供一个较为客观的标准，所以对地方财政能力综合评价的研究具有较强...

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