政府投资项目延期与超支研究

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3.0 李琳琳 2024-10-14 82 4 3.31MB 70 页 15积分

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　摘要

　　　　政府投资工程项目的管理一直受到业界关注，其延期和超支现象在国内外都普遍存

在。对于我们中国的政府投资工程项目建设而言，这个问题尤为突出。延期和超支通常

会导致工程项目进度、质量和投资目标失控．

　　　　本项研究目的就是通过对政府投资工程项目工期延误和项目超支原因进行专业调

查研究分析，找到工程延误项目超支的主要因素，结合项目管理理论分析，通过政府制

度的改革、工程项目管理模式的优化以及社会软环境的建设，指出政府投资工程项目管

理发展的重点和方向，从而提高工程建设效率。

　　　　通过对影响政府投资工程项目延期和超支的因素进行分类，本文设计了基于工程项

目延期和超支原因的问卷调查表，对影响项目延期和超支的因素进行广泛调查，得到项

目各参与方对延期和超支问题的具体观点数据。然后对调查结果进行统计分析，进一步

通过对广州市２（Ｘ抖年度市政园林局３０项市政园林重点工程项目有关延期和超支的调

研，从工程实例出发，对比研究，确定影响项目延期和项目超支的最主要因素。

　　　　本项研究发现影响政府投资项目延期的关键因素分别是工程进度款拖欠，建造过程

中现金流不足，业主暂停工程；影响政府投资项目超支的关键因素是材料价格上涨，业

主要求扩大投资规模，通货膨胀。对广州市３０项市政园林重点工程项目的研究也证实

了上述结果。

　　　　最后，本文针对导致项目延期和超支的最重要因素工程进度款拖欠和材料价上涨，

指出解决工程款拖欠问题和作好项目的材料管理，控制项目材料价上涨的风险是避免项

目延期和超支的最直接手段。对于工程款拖欠问题，提出对策是强化政府部门的主导作

用，提高建筑市场的准入门槛，建立健全法律法规，引入风险管理和业主和承包商的双

向担保制度，建立信用管理模式。对于材料价上涨问题，提出对策是政府应当及时发布

建筑材料价格信息，加强宏观调控，正确引导和管理招投标合同，并建立相应的应对机

制：项目承包商应分别控制好材料用量和材料价格，引入风险管理，节约材料支出成本。

关键词：工程项目：延期与超支：进度款拖欠；材料价：对策

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　Ａｂｓｔｒａｃｔ

　　　　Ｔｈｅｍａｎａ罗ｍｅｎｔｏｆｇｏｖｃｍｍｅｎｔｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔＰｒＯｊｅＣｔＳｇｅｔｓｌＯｔｓｏｆａｔｔｅｎｔｉｏｎｆｉ０ｍｔｈｅ

ｉｎｄｕｓｔｒｙ，ｔｈｅＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＰｏｓｔＰｏｎｅｍｅｎｔｄｅｌａｙｓａｎｄｃｏｓｔｏｖｅｒｍｎａｒｅｕｎｉｖｅｒｓａｌｂｏｔｈｉｎａｎｄ

ｏｕｔｏｆＣｈｉｎａ．ＡｓｆＯｒｕｓＣｈｉｎａ，ｔｈｉｓｉｓｓｕｅｉｓＰａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙＰｒｏｍｉｎｃｎｉ．ＩｔｗｉｌｌｍａｋｅｔｈｅＰｒｏｊｅｃｔ

ｓｃｈｅｄｕｌｃａｎｄＰｒＯｊｅＣｔｏｂｊｅＣｔｓｏｆｑｕａＩｉｔｙ，ａｎｄｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｕｔｏｆｃｏｎｔｒｏｌ．

　　　　Ｔ五ｌｓｐａｐｅｒ幼ｅｓｔｏｆｉｎｄｏｕｔｔｈｅｍａｌｎｆａｃｔｏｒｓｏｆＰｒＯｊｅｃｔｃｏｓｔｏｖｅｒｒｕｎａｎｄ卯ｓｔＰｏｎｅｍｅｎｔｏｎ

ｔｈｅｂａｓｉｓｏｆＰｒｏｆｅｓｓｉ０ｎａ１ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｆｏｎａｎｄａｎａｌｙｓｅ．ＡＣｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅＰｒｏｊｅｃｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔ

小。ｒｙ，而ｓＰａＰｅｒＰｏｉｎｔｓｏｕｔｔｈ亡ｄｉｒｅｃｔｉ佣ａｎｄｍａｉｎｐｏｉｎｔｏｆｍａｎａｇｅｍｅｎｔｄｅｖｅｌ０Ｐｍｏｎｔｏｆ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔＰｒｏｊｅＣｔＳ，ｔｏ加ＰｒｏｖｅｔｈｅｅｍｃｉｃｎｃｙｏｆｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎＰｒＯｊｅｃｔｓ．

　　　　伪ｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｃａｔｅｇＯｒｉｚｅｔｈｅｆａｃｔｏｒｓｆｏｒｔｈｅｐｏｓｔＰＯｎｅｍｅｎｔａｎｄｃｏｓｔｏｖｅｒｒｕｎｏｆ

ｇｏｖｅｍｍｅｎｔｉｎｖｅｓｔｍｃｎｔＰＴＯｊｅｃｔ，ＩｄｏｆｔｅｄａｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅｆＯｒａｅｘｔｅｎｓｉｖｅｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎｓ，ａｎｄ

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ｃｏｍｂ１ｎｅｄｗｉｔｈｔｈｃｆｉｅｌｄｓｕｒｖｃｙｏｆｔｈｅ３０ｍｕｎｉｃｉＰａｌｇａｒｄｅｎｋｅｙ一ＰｒｏｊｅｃｔｓｏｆｔｈｅＭｕｎｉｃｉＰａｌ

ＧａｒｄｅｎＢｕｒｅａｕｏｆＧｕａｎｇｚｈｏｕ，ＩｃｏｍＰａｒｅｄａｌｌｔｈｃｆａｃｔｏｒｓｉｎｖｏｌｖｅｄａｎｄ五ｎｄｏｕｔｔｈｅｍａｉｎ

几ｄ“ｓｆｏｒＰｏｓｔＰｏｎｅｍｅｎｔ．

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ＭｕｎｉｃｉＰａｌＧａｒｄｅｎＢｕｒｅａｕｏｆＧｕａｎ邵ｈｏｕＰｒｏｖｃｓｔｈｉｓｒｅｓｕｌｔ．

　　　　Ｆｉｎａｌｌｙ’ｔｈｉｓＰａＰｅｒｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈａｔｔｈｅｍｏｓｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍｅｔｈｏｄｓｆｏｒＰｒｏｊｅｃｔＰＯｓｔＰｏｎｃａｎｄ

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ＰａＰｅｒｓｕｇｇｅｓｔｓｔｈａｔｓｔｒｅｎｇｉｈｅｎｔｈｃｌｅａｄｉｎｇｒｏｌｅｏｆｇｏｖｅｍｍｅｎｔ，ｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｃｏｎｓｔｒａｉｎｏｆ

ｍａｒｋｅｔａｃｃｅｓｓ，ｅｓｔａｂＩｉｓｈａｎｄｉｍＰｒｏｖｃＩａｗｓａｎｄｒｅｇＵｌａｔｉｏｎｓ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｔｈｅｒｉｓｋｍ阴ａｇｅｍｅｎｔ

ｍｅｃｈ初ｓｍａｎｄａ０ｗｎｃｒ－ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｏｒｍｕｔｕａｌａｓｓｕｒａｎｃｃｓｙｓｔｏｍ，ａｎｄｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆ

ｔｈｃｓ砌ｒｅｄｃｒｅｄｉｔｍａｎａｇｅｍｃｎｉｍｏｄｅｌＡｓｆｏｒｔｈｅｒｉｓｃｉｎｔｈｃｐｒｉｃｅｏｆｍａｔｅｒｉａｌｓ，ｔｈｉｓＰａｐｅｒ

ｐｒｏｐｏｓｅｓｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ：ｔｈｅｇｏｖｃｍｍ阴ｔｒｅｌｅａｓｃｔｈｅＰ巧Ｃｅｉｎｆｏｒｎｌａ丘ｏｎｔｉｍｅｌ苏ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ

ｍａｃｒｏ｛ｏｎｔｒｏｌ，印ｎｅｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａＯｄｍａｎａ邵ｍｅｎｔｏｆｂｉｄｄｉｎｇｃｏｎｔｒａｃｔｓ，ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈ

ｃｏｒｒｅｓＰ０ｎｄｉｎｇｍｅｃ卜姐ｉｓｍｓ；ｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｏｒ劝Ｏｕｌｄｃｏｎｔｒｏｌｔｈｅｐｒｉｃｅａｎｄｑｕ助ｔｉｔｙｏｆｍａｔｅｒｉａｌｓ，

ａｎｄｉｎｔｒｏｄｕｃｅｒｉｓｋｍａｎａｇｃｍｅ．ｔｔｏｓａｖｃｔｈｅｃｏｓｔ．

　　　　Ｋｃｙｗｏｒｄｓ：ｐｒｏｊｅＣｔ；ｐｏｓｔｐｏｎｅｍｅｎｉａｎｄｃｏｓｔｏｖｃｒｒｕｎ；介ａｒｓｏｆｐｒｏｊｅｃｔｐａｙｍｅｎｔｓ；

ｍａｔｅｒｉａｌｐｒｉｃｃ；ｃｏｕｎｉｅｎｎｅａｓｕｒｃ

第一章绪论

１．１研究背景

　　　　政府投资工程，是指使用财政性资金或政府融资进行投资建设的工程项目。这些项

目的建设主要是为了社会公共利益，主要包括政府机关办公楼、学校、医院、城市道路、

桥梁、高速公路、港口、电厂、地铁、水利设施等川．

　　　　应当指出，随着市场经济的发展、投资融资体制、国有企业改革的深入，政府投资

建设项目的范围在逐步缩小，不仅国有企业投资的建设工程不再视为政府投资建设项

目，而且一些过去主要依靠政府投资的非经营性建设项目已开始转变为经营性项目，如

城市污水处理，学校教育等建设项目的投资，已有外商或民间资本开始涉足，按照成本

效益原则实行商业化运作１２１。

　　　　目前，我国仅政府投资项目每年约为２５００亿元，随着经济的迅速发展，各级政府

有了更多的财力进行城市和公共事业建设，政府投资项目在经济社会发展中起到了举足

轻重的推动作用。政府投资项目的建设，是以政府和民众的利益为出发点，避免了资本

的短期趋利性，可以站在更高的位置，用发展的战略眼光，全面布局，从根本上促进产

业结构的优化和升级，促进人民生活水平的显著提高，促进经济社会和资源环境的可持

续发展。但是，由于政府投资项目的公益性和资金使用的无偿性，加之缺乏相应的制度

性规范，使部分建设项目不按基本建设程序进行，在建设和管理过程中出现了擅自扩大

建设规模、提高建设标准、增加建设内容的现象。同时，部分政府投资项目不能在规定

的工期内和控制的概算范围内建成使用，造成财政资金流失和浪费，而且容易滋生腐败

现象。出现这些问题原因有很多方面，但主要原因是在政府投资项目的编制、建设基本

程序、监督管理等方面缺乏相应的制度性规范，对政府投资项目无法进行有效的管理与

监督。要把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益，更好地促进经济和

社会发展，就要对政府投资项目的决策、实施及基本建设程序进行规范，实现政府资金

投向的选择及项目建设规模、标准、内容的决策、实施、竣工验收、项目经济社会效益

评价等程序运行和监督管理的法制化。

　　　　由于规模大，而且与民生息息相关，政府投资项目的管理方式和效果往往是社会关

注的热点、焦点，并对市场起着一种导向的作用。而地方政府常常把项目的前期准备工

作当成了一种包装，所花时间非常短。地方政府在思想上、组织上和工作上都远远没有

跟上项目建设的需要，在监管方面存在不少缺陷和漏洞。为了适应社会主义市场经济发

华南理工大学硕士学位论文

展的要求，为了深化投融资体制改革的需要，政府对国家出资的重大建设项目，采取一

系列的加强监管的新举措，取得了大量的项目监管的成绩和经验。如很多城市成立投资

项目评审中心，对项目概算及设计文本进行全面的评审；加强政府投资项目的全过程监

审，严格控制设计变更；加强重大政府投资项目的稽查力度等，取得一定的成绩，有效

避免了政府资金的浪费和流失。

　　　　然而，目前我国政府投资项目中仍存在着诸多的问题，如工期延期和项目超支等，

这就要求我们必须对如何有效地对我国政府投资项目进行管理作深入的研究。

１．２研究目的

　　　　在现行的政府投资工程项目管理中，由于许多政府项目的法人机制没有真正建立起

来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。我国政府投

资工程项目真正按计划投资完成的极少，超过预算的２０一３０％的常见，甚至超过１一２倍的

也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于（委托者）政府与（代理者）有关建设单位的责

任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而且有

时甚至超过的投资越多效益竟越高，导致管理者缺乏造价控制的动力，在体制上诱导了

工程项目超支的出现口

　　　　同时，在政府投资工程项目中，工期延误是导致项目进度、质量和投资目标失控，

造成项目超支，以及项目建设各方发生纠纷的最重要原因之一，对工程项目的经济和社

会效益有着不可忽视的影响。由于工期延误项目超支，给大量的建设项目带来了巨大的

损失，同时也成为拖欠工程款的主要原因。由于拖欠工程款导致许多施工企业无力支付

民工工资，进而造成企业拖欠民工工资，民工为讨工资甚至采取极端方式的恶性循环，

给社会治安造成了隐患，严重危及到社会稳定和我国建设和谐社会的宏伟目标。

　　　　本论文拟通过问卷调查表，对工期延误和项目超支原因进行社会调查研究。通过分

析调查数据，定性定量结合，找到工程延误项目超支的主要因素；结合项目管理理论分

析，试图通过政府机构的改革、法律法规的健全，工程项目管理模式的优化以及社会软

环境的建设，减少政府投资工程项目普遍存在的延期超支问题的发生，指出政府投资工

程项目管理发展的重点和方向。有利于解决目前我国政府投资工程项目的工期控制普遍

存在的滞后性、盲目性问题，使项目如期在预算内完成，也对提高经济及社会效益都具

有重大意义。

第一章绪论

１，３研究方法

　　　　本文采取设计调查表，对工期延误和项目超支原因进行调查，通过调查数据分析，

找出导致工程延误项目超支的主要因素，分析问题，提出相应对策。

１．３．１组织调查

　　　　１．项目延期和超支的影响因素

　　　　政府投资建设项目具有庞大、复杂、周期长和相关单位多等特点，因而在项目实施

过程中，影响工期和造价的因素会有很多。要有效地进行项目控制，就必须对影响工期

和造价的各种因素进行全面的分析和预测。一方面，它可促进对有利因素的充分利用，

以及对不利因素的妥善预防和克服，使进度目标制订得更符合实际。另一方面，它便于

事先制订预防措施、事中采取有效办法、事后进行妥善补救，达到缩小实际进度与计划

进度的偏差，实现对进度的主动控制和动态控制的目的。影响建设项目工期和造价的因

素，按照其性质可归纳为人、技术、材料、设备与构配件、机具、资金、水文、地质与

气象、环境、社会，以及其它难以预料的因素等等。

　　　　２，调查表设计

　　　　对政府投资工程项目延期和超支原因的调查，采用定量分析的方法，从不同角度、

不同方面（项目本身、政府、项目业主、项目监理、项目承建、设计、人员、材粗、设

备、自然条件等）来考虑影响工期延误的原因．

　　　　所用的调查问卷表分两部分，第一部分调查填表人的从事专业领域、从事本专业年

限。第二部分是调查表的主要部分。在前述因素分析的基础上，将工期延误原因归纳成

１０大类因素和９０小类因素。另外，又把每种因素按其在工程中的影响程度分为５等，

依次为５，４，３，２，１，并分别给这５等影响程度相应的权重，以利于更具体、更形象

地得出每一种因素的影响程度。

　　　　３．数据采集

　　　　（１）通过问卷调查表调查采样。

　　　　（２）调查２《Ｘ）４年广州市市政园林局市政和园林工程项目项目延期和超支的情况。

１．３．２数据分析

　　　　１．对调查表收集的数据进行归纳分析。

　　　　２．用Ｍｃａｎｓｃｏｒｅ法１３１，按影响的因素，因素大类进行计算，找出研究的重点。

　　　　３．对搜集的延期超支工程项目数据分析。对延期的原因、延期的类型、天数进行

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汇总分析；对超支的原因、超支的类型、超支额、占总投资比例进行分析。

１．３，３解决方案

　　　　１．根据调查数据的分析结果，对现行的政府投资项目管理模式进行分析，找出存

在的问题，挖掘问题存在的原因。

　　　　２．从政府职能、管理模式、社会环境、生产技术等方面提出解决的方案。

　　　　３．结合问题，研究政府投资工程项目管理发展的重点和方向。

１，４研究动态

　　　　西方发达国家对于工期延误和项目超支问题，已有不少研究成果。目前国内在这方

面的研究较少，已有的一些研究成果对于工期延误项目超支因素的相关研究往往主观成

份多，对于工期控制的研究侧重于计划技术方面，忽略了计划的前提— 影响工期和造

价的客观因素，因而大大影响了研究的效果。

　　　　丹尼・麦乔治（ｎｅｎｎｙＭｃＧｅｏｒｇ。）在《ｃｏＮｓ几ＵＣＴＩＯＮＭＡ刊ＡＧＥＭＥＮＴＩＮＡ

ＭＡＲＫ卫ＴＥＣＯＮＯＭＹ》［４ｌ中指出，对市场经济下的建设管理，西方建筑管理并没有绝对

统一的方法，如英国的通行的成本控制方法、美国通行的价值工程系统等，都是根据各

自国情的选择。

　　　　巴勒斯坦加沙斯兰大学阿南．恩沙西在《ＡＮＡＩＹＳＩｓ０ＦＣＯＮＳＴＲＵＣＴ１０ＮＤＥＬＡＹＳ

ＡＮＤｃｏｓＴｏ花ＲＲｕＮｓＩＮＰｏＬＥｓＴＩＮＢｅｓ．ＴＨＥＣＡｓＥｏＦＧＡｚＡＳ双ＩＰ》１５１中，探讨Ｔ导

致工程项目延期的环境，基于责任制的延期分类，以及他们对项目费用和进度计划的影

响，搜集了加沙地区３５个建设项目的数据，进行分析，并得出了减少工期延长和费用

超支，最重要得措施是在项目开始阶段就对项目有充分的规划。

　　　　清华大学建设管理系张伟、朱宏亮在《政府工程管理模式综述及改革方向》川中，

对各种类型的政府工程管理模式进行了全面、深入的分析，对政府工程管理模式的改革

方向提出了建议。根据不同的工程类型要选择适应的管理模式，确定了政府投资工程项

目的选择依据：

　　　　１．以盈利能力为主要标准，综合考虑各种因素。

　　　　２．政府与市场明确职能分工。

　　　　３．发挥专业机构优势。

　　　　４．权力制衡．

　　　　指出以后项目管理模式发展的方向，代建制将成为公益性项目管理模式的主流，项

第一章绪论

目法人制和政府集中投资模式将是准公益性项目管理模式的主流，如图１一１所示：

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　七。＿‘二二二二二不二二二二二

　　　　　　　　　　　　　　　　图１一１政府投资项目管理模式的改革方向

　　　　我国的建筑市场秩序不规范，投资行为无约束，业主普遍要求承包单位垫资，压价、

拖欠工程款仍以不同形式存在，市场恶性竞争，企业在招投标中知识产权得不到保护，

执法难以到位，市场退出机制缺失，导致各类承包企业普遍效益低下，利润低微甚至亏

损。为了防范工程款拖欠，应当建立和推广工程担保制度及市场信用体系。提出对策为，

政府部门应当推进投资体制改革，促进投资多元化，调整行业经济政策，完善政府投资

工程管理规则体系；抓紧《建筑法》的修订工作，完善法律法规；修订建筑业企业资质

标准，逐步发挥市场准入机制的作用１气

　　　　项目延期从法律的眼光看，有三个基本的类型：第一，可原谅的。授予承包商一定

的工期延长，但没有费用补偿。第二，并存的．发生了延误，但承包商和业主都不能得

到费用补偿。第三，可补偿的。业主或承包商有权得到额外的费用补偿。在可补偿延误

中，文中提到美国政府投资工程项目，经法庭判决已确认的承包商起诉政府并赢得官司

一些案例【飞

　　　　・承包商提交的施工图的批准延误【装配和包装专业公司诉合众国，２７４ｃＬ

ａ．１５３（１９６６）］

　　　　・业主不当的检查程序引起的延误【Ｇ朋ｎｏｎ公司诉合众国，１８９Ｑ。Ｑ．３２８（１％外】

　　　　，工程性质变化时的合同变更影响原来的或未变更的工作并因此引起工期延长

Ｉｃ为ｎｄｕｉｔ＆凡ｕｎｄａｔｉｏｎ公司诉纽约州，４２５Ｎ．丫ｓ．２ｄ８７４（Ａｐｐ．众ｖ．１９８０）】

　　　　众所周知，美国属于普通法系国家，而普通法最基本的法律渊源就是司法判例，以

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