长三角区域基本公共服务均等化的财政制度研究

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3.0 牛悦 2024-11-11 5 4 1.21MB 79 页 15积分
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摘 要
长三角区域财政制度并不健全，导致了纵向不平衡和横向不均衡，拉大了长
三角区域基本公共服务的差距，不利于区域一体化的发展。本文通过探索长三角
区域公共服务均等化与财政制度的理论关联机制，识别财政制度运行对长三角区
域公共服务均衡的影响效应，由此设计出有助于长三角区域公共服务均衡的财政
制度改革方案。为“十二五”时期，逐步实现长三角区域、城乡、群体间公共服
务均等化，促进区域一体化提供可参考的依据，加快长三角区域建设具有国际竞
争力的世界级城市群。
论文由六部分组成。第一部分为绪论。第二部分为基础理论概述，重点描述
财政制度与基本公共服务之间的关联机理，完善健全的财政制度是推进基本公共
服务均等化的根本路径，财政体制改革应当以实现基本公共服务均等化为目标。
第三部分为均等化水平测算，本文通过建立公共服务指数指标体系，测算长三角
16个城市2011年的公共服务指数，并进行排名。随后利用泰尔指数对分项基本公
共服务2007-2011年的均等化水平进行测算。测算结果发现长三角区域基本公共服
务总体差异明显，但有逐步改善的趋势，区域间和区域内的差异基本均等，而在
区域内进一步分解中发现发达地区公共服务差异化程度显著，明显高于较发达和
欠发达地区。第四部分为长三角区域基本公共服务均等化的财政制度评估效应。
首先从各项公共服务占财政支出的比重以及案例分析研究公共服务的职责划分效
应，结果发现，长三角各市对本文分析的四项基本公共服务支出占财政总支出的
比重波动性上升。再通过研究财力初次分配和转移支付后的再分配的均衡效应，
以标准人模型为基础，计算各城市2011年实际财力缺口，发现长三角发达地区和
欠发达地区的实际可支配财力偏离标准财力的幅度较大，而较发达地区的偏离幅
度较小，财力缺口不大。最后对比分析转移支付对财力均衡的影响。结果显示，
转移支付对均等化的影响总体上呈现逆效应，主要来源于区域内转移支付的逆向
影响效应。第五部分为改革路径规划部分，本文基于长三角区域的经济实力和发
展现况，为其设计了2012-2022年间的改革路线图，分为初步实现和全面实现公共
服务均等化两个阶段。并针对造成长三角基本公共服务不均等的原因提出了优化
财政制度的政策建议，包括明确事权，优化财政支出结构；合理配置财权，提升
基层政府自有财力；完善转移支付，均衡财力；完善预算管理制度；引入竞争机
制，创建多元化的供给模式。第六部分对全文重点内容进行总结，并提出进一步
研究方向。
关键词： 长三角区域 基本公共服务 均等化 财政制度
ABSTRACT
The financial system of Yangtze River Delta is not perfect, which lead to
imbalanced development in both vertical and horizontal. It will widen the gap of basic
public services in Yangtze River Delta, and is not conducive to regional integration.
This paper designs a practical path of financial reform through exploring the
correlative mechanism between equalization of public services and financial system
theory and identifying the effect of the financial system running on the public services
to realize equalization of basic public service progressively during"12th Five-Year"
period in Yangtze River Delta, so as to promote regional integration and speed up the
construction of competitive world-class city group for reference.
This paper consists of six parts. The first part is introduction. The second part is
an overview of the theory, focused on the correlative mechanism between equalization
of public services and financial system theory. The improvement of the financial
system is the fundamental path to promote the equalization of basic public services,
reform of the fiscal system should aim at equalization of basic public services. The
third part estimates the Public Service Index of Yangtze River Delta in 2011 through
the establishment of public services index system, and rank. And then selects data from
2007 to 2011 to evaluate the equalization level of basic public services, which is the
focus of this article. The results show that Yangtze River Delta has a high level of
difference of basic public services, but gradually improved. The degree of
differentiation of public services between and among the regions is about the same,
which the degree of differentiation in the developed areas is significantly higher than
developing and less developed regions. The fourth part is the financial system
Evaluation of the equalization of basic public service of the Yangtze River Delta region.
First, this paper study the division of responsibility of the public service depends on
the proportion of public service expenditures in all fiscal expenditure. The results
showed that the proportion of the four public services expenditures in all fiscal
expenditure of the cities in Yangtze River Delta are rising volatility, reflecting that
government is paying more and more attention on the development of the people's
livelihood in policy making, but still can’t meet the public’s demand on basic public
services. Secondly, basing on the standard human model, this paper calculates each
city's actual financial gap in 2011 by studying the initial distribution of financial
resources and the equilibrium effects after transfer payments. The result shows that the
disposable financial resources of developed and underdeveloped areas in the Yangtze
River Delta deviate a lot from the standard, however, developing regions have little
financial gap. At last, this paper analysis and compares the influence of transfer
payment to the financial balance. The result shows that it’s mainly inverse effect which
comes mainly among the regions. The fifth part is the planning of reform path. This
paper designs a reform roadmap in 2012-2022 of the Yangtze River Delta region based
on it’s economic strength and development status, and it is divided into two stages:
initial and final realization of equalization of public services. This paper proposes some
policy recommendations for optimizing the financial system against the reason of
unequalization of public services in the Yangtze River Delta region, including clear
powers; optimize the structure of fiscal expenditure; allocate property reasonably;
increase grassroots Government's own financial resources; consummate the transfer
payment; balance financial resources; improve the budget management system;
introduce competition mechanism to create a wide range of supply mode. The last part
summaries the whole paper and proposes further research directions.
Key words: Financial system, Yangtze River Delta, Basic public
service, Equalization
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪论 ................................................................................................................. 1
§1.1 研究背景和意义 .............................................................................................. 1
§1.2 国内外研究综述 .............................................................................................. 2
§1.3 研究的主要内容与方法 .................................................................................. 7
§1.3.1 研究内容 ................................................................................................ 7
§1.3.2 研究方法 ................................................................................................ 8
§1.4 本文重点和创新点 .......................................................................................... 9
§1.5 本章小结 ........................................................................................................ 10
第二章 基本公共服务均等化与财政制度的理论分析 ........................................... 11
§2.1 基本公共服务均等化的内涵 ......................................................................... 11
§2.1.1 基本公共服务均等化概念的界定 ....................................................... 11
§2.1.2 基本公共服务均等化的标准 ............................................................... 12
§2.2 财政制度的概念 ............................................................................................ 14
§2.2.1 事权与财政支出责任划分 ................................................................... 14
§2.2.2 财政收入划分 ....................................................................................... 14
§2.2.3 转移支付制度 ....................................................................................... 15
§2.3 基本公共服务均等化与财政体制改革的关系 ............................................. 15
§2.3.1 完善健全的财政制度是推进基本公共服务均等化的根本路径 ....... 16
§2.3.2 财政体制改革应当以实现基本公共服务均等化为目标 ................... 17
§2.4 本章小结 ........................................................................................................ 18
第三章 长三角区域基本公共服务均等化水平测算 .............................................. 19
§3.1 整体测算基本公共服务均等化水平 ............................................................. 19
§3.1.1 测算方法选择：综合评价 .................................................................. 19
§3.1.2 测算结果分析 ...................................................................................... 20
§3.2 分项目测算基本公共服务均等化水平 ......................................................... 23
§3.2.1 测算方法选择：泰尔指数 .................................................................. 23
§3.2.2 基础教育均等化水平度量 ................................................................... 24
§3.2.3 医疗卫生均等化水平度量 ................................................................... 27
§3.2.4 社会保障与就业均等化水平度量 ....................................................... 31
§3.2.5 环境保护均等化水平度量 ................................................................... 33
§3.5 本章小结 ...................................................................................................... 36
第四章 财政制度对长三角区域基本公共服务均衡的影响效应 .......................... 38
§4.1 长三角区域基本公共服务责任分工效应 ..................................................... 38
§4.1.1 公共服务支出结构：总体分析 .......................................................... 38
§4.1.2 公共服务支出结构：案例剖析 .......................................................... 39
§4.1.3 区域间的公共服务支出责任分工 ....................................................... 42
§4.2 长三角区域财力分配的均等化度量 ............................................................. 46
§4.2.1 区域财力初次、再次分配均等化水平 ............................................... 46
§4.2.2 长三角区域财力均等化缺口度量 ...................................................... 50
§4. 3 转移支付制度对基本公共服务均衡的影响效应 ....................................... 55
§4.3.1 财政转移支付对基本公共服务均衡的效应评估 ............................... 55
§4.3.2 财政转移机制运行问题剖析 ............................................................... 59
§4.4 本章小结 ........................................................................................................ 60
第五章 实现长三角区域基本公共服务均等化的财政制度改革路径 .................. 61
§5.1 2012 年—2022 年长三角区域基本公共服务均等化的路线图 ................... 61
§5.1.1 初步实现基本公共服务均等化（2012 -2017 年） ........................... 61
§5.1.2 全面实现基本公共服务均等化（2018 -2022 年） ........................... 62
§5.1.3 长三角基本公共服务均等化绩效评估体系 ...................................... 63
§5.2 财政制度改革的基本框架 ............................................................................. 64
§5.2.1 合理划分事权，优化财政支出结构 .................................................. 64
§5.2.2 合理配置财权，提高基层政府自有财力水平 .................................. 65
§5.2.3 完善转移支付制度，均衡各市财力 .................................................. 66
§5.2.4 完善长三角预算管理制度 .................................................................. 67
§5.2.5 引入竞争机制，构建多元化的公共服务供给模式 .......................... 67
§5.3 本章小结 ...................................................................................................... 68
第六章 结论与展望 ................................................................................................... 69
§6.1 全文总结 ...................................................................................................... 69
§6.2 对长三角区域基本公共服务均等化的展望 .............................................. 69
参考文献 ........................................................................................................................ 71
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ............................................ 75
致 谢 ............................................................................................................................ 76
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 研究背景和意义
中国经过近35年的改革开放，经济高速发展，取得了举世瞩目的成就。近年
来，我国一直保持8%以上的国内生产总值增长率，同时税收收入也保持了高速稳
定的增长，自2007年以来，税收逐年的增长率依次达到了31．4%、18.85％、9.77％、
22.98％、22.6%
①
，除2009年金融危机以外，税收增长率均高于15%。可见，当前
中国经济社会发展中的主要矛盾为公共需求的全面快速增长与公共产品和公共服
务供应严重不足之间的矛盾。我们可以看到，一方面广大群众的公共服务意识不
断增强，而公共服务供给总量不足，不能有效满足人民群众的需求；另一方面基
本公共服务供给差异大，主要存在于地区之间、城乡之间、不同群体之间。近年
来，我国政府高度重视推进基本公共服务均等化，在党的十六届六中全会上，中
央明确提出“逐步实现基本公共服务均等化”的目标，党的十七大报告中再一次
提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区的建设，完善公共财政体系”，
十七届三中全会又强调要将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年农
村改革发展的基本目标之一。合理的财政制度是实现基本公共服务均等化的重要
保障，研究财政制度与基本公共服务均等化之间的内在关系，具有重大的现实意
义。
长三角区域作为我国经济社会发展的重要推动力，其一体化的趋势日趋明显，
对我国的经济发展起到了至关重要的作用。但是区域内不仅存在基本公共服务供
给不足的问题，也存在城市之间、城乡之间、不同群体之间的基本公共服务，特
别是公共卫生、基础教育、基础设施建设、社会保障等存在的较大差距的问题，
这无不制约了长三角区域经济社会的协调发展。这就需要安排合理的公共财政制
度作为其重要的制度保障，贯彻落实区域内基本公共服务均等化。然而目前长三
角区域的财政制度并不健全，这就导致了纵向不平衡（上下级政府间财政收支不
匹配）和横向不均衡（城市间财政能力差异），拉大了长三角区域基本公共服务的
差距，不利于区域一体化的发展。国务院通过的《进一步推进长江三角洲地区改
革开放和经济社会发展的指导意见》，分别从经济、社会十个方面对长江三角洲地
区的改革、发展指出了方向。可以看出，实现基本公共服务的有效供给及均等化
发展，是长三角区域经济社会协调发展的保证，更是党中央、国务院着眼于全面
建设小康社会和现代化建设全局的重要战略决策。
①
数据来源于国家统计局网站。
长三角区域基本公共服务均等化的财政制度研究
2
本文拟以此为基础，研究基本公共服务和财政制度的相关性，从财政制度的
视角出发，寻找公共服务均等化的现实途径，以达到区域均衡，确保 16 个城市（上
海，南京，杭州，苏州，无锡等）公共服务的财政能力均等化、区域基本公共服
务均等化，从而促进长江三角洲区域一体化进程。因此，深入探索长三角区域公
共服务均等化与财政制度的理论关联机制，识别财政制度运行对长三角区域公共
服务均衡的影响效应，由此设计出有助于长三角区域公共服务均衡的财政制度改
革方案，对“十二五”时期逐步实现长三角区域、城乡、群体间公共服务均等化，
促进区域一体化发展无疑具有重要的理论与现实意义。
§1.2 国内外研究综述
在西方公共财政理论中，“财政均等化（fiscal equalization）”一词是与公共服
务均等化最为相近的一词，事实上，两者是一对孪生兄弟，财政均等化是实现基
本公共服务均等化的一个重要条件。对财政均等化的差异进行分析，西方学者采
用了两种模式：一种是纵向均等化（fiscal capacity equalization），它要求财政支出
从人均收入高和人均需求低的地区转移到人均收入低而人均需求高的地区；另一
种是横向均等化（horizontal equity equalization），它是指州或政府通过财政操作以
实现区域平等，处于同等状况的个人得到同等对待，较低层级的政府应该对同等
状况下的个人提供同等水平的服务，而不论个人处于那个地区。
主要有以下几个方面的研究：
（一）公共服务的制度研究。Buchanan（1950）[1]认为所有具有同等收入的
个人得到相同的净财政剩余（net fiscal residuum），他认为由于收益是地区人均收
入的函数，税收是居民个人收入的函数，因此在采用相同的比例税率的情况下各
地区居民财政净剩余相同，但人均收入高的地方净财政剩余高。为此，转移支付
存在于个人之间，尽管在具体形式上可以由支付地区汇集资金，由收益地区分发
资金，但是转移支付的实质却是基于个人之间的转移。Tiebout（1956）[2]认为地
方政府的效率也许会源于各辖区之间的竞争，他提出了一个提供地方性基本公共
服务的理论模型，即“用脚投票”理论。他认为，人们会考虑选择那种基本公共
服务最契合自己意愿且税收最合理的辖区作为自己居住的辖区。地方基本公共服
务均衡模型以此为基础，设计了地方基本公共服务的偏好显示机制，引入了“消
费者选择”，在地方基本公共服务的供给中引入竞争机制，突破了政府垄断供给基
本公共服务的思维定式，从而使得政府更加关注地方居民的公共需求，并实现地
区间的公共服务均等化（Oates，1968，1972，1999）
[3]。Boadway & Flatters（1982）
[4]首次在转移支付计算中采用了人均和总量转移支付概念，倡导通过均衡性分配
第一章 绪论
3
使不同区域的人都能享受均等的财政待遇。
（二）实现公共服务均等化的模式研究。Grahan（1963）[5]主张联邦政府应
设定尽可能高的基本公共服务最低标准，并要求州和地方政府达标，以此达到横
向均衡。Savas （2000）[6]等提出提升转移支付的财政均衡效果、绘制有效的财
政支出制度及调整政府税收返还模式来解决区域公共服务失衡问题。Shah（2007）
[7]则设计区域财政能力均等化模式来均衡区域公共服务。布坎南认为基于公平与
效率原理，财政制度应尽可能缩小州和地方政府间的财政差距，实现地区间财力
和基本公共服务均衡。
（三）对我国及东南亚国家的公共服务均等化研究。Bert Hofman 和Susanna
Cordeiro Gurra（2005）[8]研究了东南亚几个国家与中国的财力差距，提出了实现
区域间基本公共服务均等化的途径：中央政府的决心及其作用、地方政府信息管
理制度的完善和转移制度构成的合理化。Tsui（2005）[9]根据 1994~2000 年的数
据，研究转移支付对地区财政均等化的影响。他利用熵指数分析了 7年间县级财
政不均等的变化趋势，发现税收返还和分税制改革后实施的过渡期的转移支付不
仅没有缩小县级财政的差距，反而占财政不均等的 20%。Yao（2006）利用 2002
年县级数据分析转移支付对区域经济增长和城乡收入差距的影响，得出结论，发
现转移支付对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应。
国外研究一般选择人均财政收入或支出作为衡量公共服务能力的重要依据，
设计采用均衡性税收配以转移支付制度的财政制度为制度保障，确保各级政府有
能力提供区域内的基本公共服务。国外文献对基本公共服务均等化的基础理论研
究薄弱，更侧重于实证分析，但其分析视角较单一，与之匹配的解决方案缺乏系
统性，且很少将公共服务均等化问题放到财政制度框架内进行研究。国外研究成
果对设计长三角区域财政均衡制度有重要的借鉴意义，但仍需结合我国实际，考
虑长三角区域自身的发展特点，按部就班的实现基本公共服务均等化。
国内相关文献集中在 2006 年以后，可分为三块：
第一块是度量区域公共服务均等化水平。张恒龙、陈宪（2006）[10]通过测量
我国1994-2004年地区间人均财政收支的方差系数来描述公共服务均等化程度，得
出结论：我国横向财政不均等较为严重。陈昌盛（2007）[11]通过基本公共服务综
合绩效指数、投入产出效率指数、绩效改善指数和地区差异指数四类指数的研究，
认为：我国当前政府公共服务整体呈现“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水
平趋同”的基本特征。安体富、任强（2008）[12]用变异系数的原理通过无量纲化
的指标体系，研究2000-2006年我国社会保障、公共安全、公共卫生、基础教育、
环境保护、科学技术等多个具体项目的均等化情况并加以评价。吕炜、王伟同（2008）
摘要：

摘要长三角区域财政制度并不健全，导致了纵向不平衡和横向不均衡，拉大了长三角区域基本公共服务的差距，不利于区域一体化的发展。本文通过探索长三角区域公共服务均等化与财政制度的理论关联机制，识别财政制度运行对长三角区域公共服务均衡的影响效应，由此设计出有助于长三角区域公共服务均衡的财政制度改革方案。为“十二五”时期，逐步实现长三角区域、城乡、群体间公共服务均等化，促进区域一体化提供可参考的依据，加快长三角区域建设具有国际竞争力的世界级城市群。论文由六部分组成。第一部分为绪论。第二部分为基础理论概述，重点描述财政制度与基本公共服务之间的关联机理，完善健全的财政制度是推进基本公共服务均等化的根本路径，财...

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