我国城市区级政府行政协调方法的改进研究--以上海市为例

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3.0 赵德峰 2024-11-19 7 4 2.04MB 85 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪 论
§1.1 行政协调方法问题提出的社会背景与必要性
20 世纪以来，全球化浪潮迅猛发展。进入新世纪，为迎接经济全球化、信息
化和知识时代的来临，摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府行政效率，行政改
革浪潮在世界范围兴起。尽管世界各国在改革的发展阶段和具体措施上存在一些
差异，实施路径也有所不同，但在改革的价值取向上却都不同程度地体现出对传
统公共行政模式的质疑和对市场力量的倡导，如政府放权，公共服务部门“私有
化”，市场指导的私营机构提供更多的服务；将原来由政府监督的一些公用事业
“非管制化”，开放市场；对于那些仍需政府提供的服务和产品，也通过“准市
场机制”，如“用者付费”等原则，来调整供求关系，达到对资源的有效配置。
“新公共管理运动的兴起”对行政管理提出的紧迫性要求。在西方，这场行
政改革运动被看作“重塑政府”、“公共部门再造”的“新公共管理（New Public
Management）运动”。“新公共管理运动”的兴起绝不仅仅是一种政府管理形式
上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面
所进行的一场全面深刻的变革。尽管目前对这一运动及所形成的“新公共管理”
的模式做出全面的评价为时尚早，而且褒贬不一，但它对当代西方政府管理实践
所产生的深刻影响，以及对发展中国家及“转轨国家”的示范作用却是不争的事
实。①
“新公共服务理论”的出现对行政管理活动提出的压力。在对“新公共管理”
进行性批判和反思的基础上，国外一些学者提出了“新公共服务理论（New Public
Service Management）”。丹·哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的
一个代表性范式，提出了对服务行政有指导意义的几个方面：提供服务而不是掌
舵；服务公民而不单是顾客；公共利益是最终目标而不是副产品；战略性思考，
民主化行动；超越企业家身份，重视公民权和公共服务；责任不是单一的；重视
人而不仅是生产率。与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不
同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为
公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。“新公共服务理论”认为行政人
员应该认识到，公共项目和公共资源并不只属于他们自己，作为负责任的协调者，
①潘顺恩. 澳大利亚新公共管理运动的概况及启示. 世界经济宏观经济研究. 2005 年第 3 期.
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而不是许多国家和地区把提高经济竞争力作为应对全球化浪潮的重中之重。①如何
提高政府的行政效率特别是城市区级政府的行政协调能力，更好的为经济发展服
务，成为当今众多学者研究的重要课题。
20世纪末以来，改善城区管理和城区的行政协调成为一项引起国际社会关注
的全球性运动。联合国人区中心发表关于《健全的城市管理》的宣言草案，旨在
发起一个“健全的城市管理全球运动”，借以在日趋城市化的世界中实现建设可
持续的人区目标，宣言提出了健全的城市管理的几项标准: 公平、效率、可持续、
权力下放、权责分明、公民协调、透明和公民作用、安全性保障。城市区域管理
正在由传统的政府为唯一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的
公共管理，而是由城市政府和非政府组织共同对城区各项公共事务的“综合运作、
协调治理”。
当代各国城市区域管理改革的基本趋势是走向现代城市区域治理。现代城区
治理与传统城区管理的最大区别是：后者将城市政府做为唯一管理活动的主体，
而前者将城市中包括政府在内的各类组织和全体社会公众都统一到城区的管理活
动中并发挥管理主体、协调主力的作用。在现代城市管理中，城市区级政府依然
扮演着关键角色。因为城市还有很多社会不能解决的问题，而必须要由合法的、
公共的机构来负责的。现代城市管理寻求经济、社会、人文、生态、环境等因素
的协调发展。追求城区的可持续发展是现代城区治理的目标。传统城区管理片面
追求城市经济的增长，因而偏重于对企业经济行为的直接管理，忽视对城区经济
社会发展的公共环境和物质条件的建设和管理。管理范围的扩大使单一的管理主
体难以承担。这必然需要全社会的共同协调和协作，如果说现代城区治理有一个
区别于传统城市管理的最本质的特征。 那么这个特征就是多主体的协调互动合
作。现代城市管理是全社会对城市公共事务的协调是城市区级政府与公民社会、
公共部门与私人机构互动合作、共同管理城市社会公共事务的过程。因而是一种
“协调治理”。基于这种时代背景，在城区治理的众多问题中城市的行政协调问
题成为了城市区域治理的焦点，并且就越来越受到了广泛的重视。
城区行政协调方法改进在我国提出的现实背景。“城市，让生活更美好”。
现代意义上的城市作为人们生活息息相关的载体，承担了大量的社会资源和运营
平台。城市又是由不同特质的区域组成，城市区域综合治理作为人类对城市社会
公共事务进行科学管理的活动，根本目的在于充分利用城市资源、维持和促进城
市发展，以持续提高城市居民的生活质量，谋求城市居民的公共利益。当前，我
①王丽莉.田凯新. 公共服务:对新公共管理的批判与超越.中国人民大学学报. 2001年第5 期.
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国还缺乏专门针对城区行政机构内部行政协调方法的规章和制度，行政机构间行
政协调的随意性大于约束性，人为性强于制度性。所以，在改革行政体制的框架
内探讨建立健全我国城区部门间协调方法，对推进行政管理体制改革、促进公共
管理法治化具有重要的理论意义和实践意义。
当前，我国正在经历着一场迈向现代化里程所必需的广泛而又深刻的社会变
革。随着经济与行政体制改革的深入发展，社会主义市场经济体制的逐步确立，
国民经济的持续增长和原有的社会组织格局、文化态势的剧烈变动，既为行政系
统带来了发展的生机与活力，也对行政系统形成了新的问题与压力，并使行政系
统的外在环境与内在环境处于相应的动态变化之中，各种变数纷纷呈现。
传统的行政管理多注重行政内部的协调，以行政组织内部协调的整体性、高
效性来实现有效的社会管制，而对外部的协调往往用行政命令或管制来代替，这
与新时期的治理理念背道而驰。随着社会的发展以及行政管理新范式的产生，行
政协调的内容和形式都出现了新的变化，它正在逐步成为政府实现有效治理的一
种新的方式。行政协调旨在追求行政组织的整体和谐，以充分发挥行政功能，提
高行政绩效。在我国现代化建设进入关键时期，行政组织的作用日益显著的情况
下，加强行政协调的研究，确立其在行政运作过程中的地位作用，探索其基本途
径，对于推进中国特色的社会主义建设，具有十分重要的意义。行政协调工作，
是保障政府工作目标实现、决策落实和各项政策顺利实施的一项重要工作，是办
公室工作的一项基本职责。协调能力，则是行政工作人员必备的一项基本素质和
基本功。“马不伏枥，不可以趋道，士不素养，不可以重国”。①
行政协调，是现代行政管理的重要内容，也是行政管理学研究的一个重要范
畴，它是在行政运作过程中通过讨论、协商、调整的方式推行国家政务、体现国
家意志的一种行之有效的手段，旨在追求行政组织的整体和谐，以充分发挥行政
功能，提高行政绩效。针对行政协调方法的研究特别是针对我国行政协调方法的
研究这项专题目前在国内外的研究中还不是很突出，城市行政协调还没有被作为
一项专门的行政管理内容而被广泛重视和深入研究。
在行政系统的外部，如何为加快社会各项事业的建设与发展提供更多的公共
产品，处理好利益主体多元化与利益分配公平性的关系，从宏观上搞好对经济发
展与物质文化需求增长总量上的调控与平衡，有效地综合处理好政府部门与各社
会群体、中介组织的复杂的关系等一系列崭新的课题亟需行政系统切实加以解决；
在行政系统的内部，如何改变传统型的行政管理方式，转变政府职能和精简机构，
平衡行政投入与产出的关系，建立优化的行政系统组织气候和运作机制等一系列
①《汉书﹒李寻传》 上海:上海三联出版社,1998 年版.
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现实任务也要求行政协调体系尽快的建立。
缘于内外变革而产生的多种利益需求、任务和关系，行政管理的结构、功能、
体制和运作产生的巨大碰撞和冲击，对政府公共行政管理的能力与效率同时也面
临严峻的考验。这就要求行政系统在新的历史时期中切实履行好自身的职责，做
好各个方面的行政协调工作。真正实现“权为民所系”、“利为民所谋”。
从国际发展的外部条件来看：随着世界经济体的融合，世界经济越来越成为
一个有机体。当今世界各国的政府都在开展着改革，推进着新政，我国城市区级
政府面临着如何在激烈的国际竞争中谋求自身的发展，争取一席之地；面临着如
何协调好经济发展与外部环境、人与人、人与自然、人与社会的协调发展问题；
城市区级政府面临着如何提高行政效率，保证行政活动顺利进行，紧跟历史发展
的步伐、大胆创新，协调好政府与社会组织、中介组织等各个方面的关系问题。
从我国的内部条件来看，经济体制改革和行政体制改革深入发展，为行政系
统的发展带来了新的发展契机和新的问题，同时不确定性也在逐步加大。特别是
我国政府推行“大部制改革”的同时，也面临着为社会提供更多、更好的公共产
品和服务，提高政府的绩效，更好的服务公民的问题，面临着如何协调好各种利
益集团之间的关系，协调好改革开放的优秀成果如何更好的在各个社会阶层中的
分配问题，协调好社会第三方团体、新兴社会阶层在政治稳定、政治协调、政治
发展中的作用问题。城区行政协调成为我国城市行政协调优化的首要问题。
综观国内外行政发展的过程，城市区级政府行政协调在社会发展和政府治理
过程中正扮演着愈发重要的作用。在城市区级政府的行政运作过程中。强调行政
协调的作用，是社会一体化、行政高效化的一种现实的客观要求。行政协调具有
重要的理论意义和现实意义。现代国家的竞争突出表现在城市区级政府的综合管
理能力以及城市综合实力的竞争，放眼日益复杂的国内外形势和多变的社会条件，
多种利益诉求和新兴的社会阶层正日益崛起，各种关系错综复杂，成为摆在政府
面前的一道难题，给政府的行政管理带来了巨大的冲击和挑战。
§1.2 主要概念的界定
§1.2.1 城市区级政府行政协调
指城市区级政府横向与纵向部门之间，根据特定的行政管理要求，调整行政
系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间以及行政机构与行政相对人
（包括公众、社会企事业单位、社会组织）之间沟通、协作、调解的关系，以提
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高行政效能，实现行政目标的行为。这里的定义包含了行政协调主体、客体、目
标、行为。
§1.2.2 城市区级政府行政协调方法
指在城市区级政府在进行城区行政管理活动中，在政府与横向和纵向的部门
之间、社会公众之间以及决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构等机构之间
进行行政协调活动所运用的方式、策略和手段。
本文所阐述的城区行政协调方法主要针对城市区级政府与城区社会公众之间
的行政协调方法。
§1.3 主要研究方法和技术
§1.3.1 理论与实践相结合
本文力求以城区行政协调理论为基石，在对已有的研究成果进行归纳总结的
基础上，结合国内外，特别是上海市区域行政协调发展的有关情况进行深入分析。
文章以求既注重理论框架的构建，也注重实证对理论的支持，通过两者的充分结
合来实现研究的目的。由于本文的研究主要以政策科学、行政管理理论基础的，
另外还涉及一些公共选择、公共经济学等等相关知识，所以在这些相关理论中选
取了对本文研究比较重要的部分进行了阐述、分析、归纳，作为之后具体分析行
政协调过程中的行为的理论基石。在具体分析行政协调过程中各方的行政行为时，
运用实证分析方法，借助各种实例力求更能形象地说明各方的行政行为，包括经
济政策、税收政策等。从现代行政协调的基本理论、原理出发，从中外有关行政
协调的雏形中去发掘渊源并尝试解析这一问题。深入到有代表性的行政机关进行
调研，尽可能的获取第一手的资料，并和理论紧密结合。
§1.3.2 定性与定量分析相结合
根据论文的旨意，将行政协调面临的问题进行数量和性质上的分析。在案例
部分，试图将定性与定量结合起来，更有助于说明并解释研究的问题。在获取的
资料中进行归纳和整合，从中发掘出当前研究的最新成果，当前国内外相关的行
政管理实践，特别是行政协调的整个流程以及取得的效果。论文中的数据多数属
于实地调研得出的成果，通过对数据进行了大量的“去粗取精，去伪存真”的思
考，将之引用到文章中来，以增强文章的穿透力与说服力。
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§1.3.3 文献调研
在文献中，调阅了国内外公共经济学理论、公共政策相关理论、公共决策相
关理论、新公共管理理论、行政协调理论等相关论著以及沪苏浙、长三角区域等
相关数据及资料以及欧美日等国家的先进经验，为课题的研究做出了贡献。用事
实来说明问题是开展本研究的出发点。论文研究过程中，采用了实地调查、文献
查阅的形式取得了第一手数据和资料，为开展更深层次的研究提供了条件。深入
基层，大量查阅相关资料，进行了数月的调研和分析。在相关政府机构进行了大
量的数据搜集和整理，得到了大量详尽数据。特别是在区域调研时对案例的选取
进行了匹配素材的搜集和调研工作，为文章的写作奠定了坚实基础。
§1.3.4 比较分析
由于不同行政协调主体之间的差异以及公共行政管理过程制定过程中行政相
对人之间的差异，所以必须对这些不同的主体以及进行比较全面的比较分析，前
者涉及到对不同对行政协调的界定问题，后者关系到各方具体协调的行为。特别
是对国内外该领域先进国家的比较分析，对城区行政协调的不同特点进行了较为
深入的描述和分析，对文章的撰写起到了巨大的借鉴意义。
§1.4 研究思路和框架
§1.4.1 研究思路
本研究着眼于上海市政府建立实施“和谐社区”的战略发展视角，对上海市
当前城区行政协调发展中的相关问题进行了深入分析，选取了具有城区行政协调
代表性的个案“杨浦风险投资论坛”和“群租”问题进行了探索。进行了应对措
施的研究，在调查研究与项目研究相结合的基础上取得可信的数据和资料，结合
相关的实证分析，通过以下几个步骤逐步深入分析：比较研究国内外城区行政机
构政府行政协调的对策及其影响；分析上海市城区行政协调政策的制定与实施过
程以及相关问题；以上海杨浦区为例对完善行政协调的机制进行了深入分析和探
索；优化城区行政机构行政协调方法的研究。
§1.4.2 研究框架
1、行政协调方法问题提出的社会背景与必要性。针对国内外的实际情况和当
前行政管理理论和实践的现实状况展开了分析，从理论和实际进行了阐述。
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2、相关研究综述。针对国内外政府行政协调方法研究领域的进展及研究成果
进行了归纳总结，力求涵盖该领域的最新研究情况。
3、以上海市杨浦区政府行政协调实践为个案的研究。引入城区行政协调的具
体实例，对行政协调的个案进行了较为深刻的分析。
4、国外城区政府行政协调方法比较研究以及对我国的借鉴意义。系统分析了
国外特别是西方发达国家最新的研究成果，进行了行政协调方法的具体论证。并
结合我国的实际提出了对我们行政协调方法改进的借鉴。
5、改进我国城市区级政府行政协调方法的基本思路和对策。从主客观条件、
宏观和微观的角度对城区行政协调的基本思路进行了设想，就对策和举措提出了
建议。
我国城市区级政府行政协调方法的改进研究----以上海为例
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本章从城市区级政府行政协调方法改进问题提出的背景与必要性出发，着重
分析了当今国内外研究的时代背景及形势发展对当代城区行政协调方法研究以该
问题研究及对行政管理的重要意义。城区行政机构行政协调如何更好的发挥对经
济、社会、文化、生态环境等发展所能起到的积极作用进行了概括。对论文所使
用的研究方法和技术进行了概括总结并就研究思路和框架进行了简要说明，力求
起到提纲挈领的作用。
绪 论
城市区级政府行政协调方法改进研究问题提
出的背景与必要性
主要概念的界定
主要研究方法和技术
研究思路和框架
第二章 相关研究综述
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第二章 相关研究综述
任何一项社会公共事务的管理都需要政府各部门或各地方政府之间的广泛协
调。西方管理学者法约尔在定义“管理”的概念时就指出“管理是计划、组织、
指挥、协调和控制”，并指出“协调就是指企业的一切工作者要和谐地配合，以便
于企业经营的顺利进行，并且有利于企业取得成功。协调就是让事情和行动都有
合适的比例，就是方法适应于目的，从而把协调作为管理的重要因素之一”。①古
德诺在《政治与行政》一书中也着重论述了协调的重要性，系统地论述了在政治
与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题，将“协调”称为“执行机构
的机构”：“几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权；另一方面,立法
机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志
的执行”。尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功
能委托给哪些政府机关去行使。”②在我国的公共管理研究领域，中央与地方之间
的协调、地方政府（府际）之间的协调、政府职能部门之间的协调等，一直是我
国行政体制改革的重要课题。
中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“到
2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的目标。十一届全国
人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，以“大部制”为方向的我国第六次
政府机构改革拉开了帷幕，从宏观上为行政协调指明了大方向。行政管理体制改
革和政府机构改革是一个系统工程，不仅仅是组织结构的变革，更包括各种权力
配置、运行机制、协调方法的建立和职能机构之间的相互影响等深层次问题。当
前，我国政府改革的目标原则、政府职能定位、组织重构等宏观问题已经明确。
在此基础上，如何按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”
的既定目标建立健全我国政府行政权力运行机制，发挥好政府部门的整体功能，
已成为理论学者、政府官员甚至全社会面临的重要课题。有学者也指出，行政改
革的关键，是权力配置和运行机制的优化。合理配置权责和设定程序是防止滥用
权力的组织基础。可见，以新一轮政府改革为契机，健全我国政府城区行政协调
运行机制对于城市区级政府变革、社会发展具有重大意义。作为政府权力运行机
制的重要组成部分，我国城区行政机构间的内部行政协调方法一直缺乏强性的约
束和规范。行政部门各自为政、相互扯皮、政令难行的现象屡有发生，政府对社
会的综合治理能力不足、行政权限割裂、效率低下，对社会组织和个人的合理诉
①【法】亨利·法约尔:《工业管理和一般管理》,上海,商务印书馆, 1916 年版,第9页.
②【美】弗兰克·J·古德诺:政治与行政,北京: 华夏出版社,1987,第 7 页.
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1行政协调方法问题提出的社会背景与必要性20世纪以来，全球化浪潮迅猛发展。进入新世纪，为迎接经济全球化、信息化和知识时代的来临，摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府行政效率，行政改革浪潮在世界范围兴起。尽管世界各国在改革的发展阶段和具体措施上存在一些差异，实施路径也有所不同，但在改革的价值取向上却都不同程度地体现出对传统公共行政模式的质疑和对市场力量的倡导，如政府放权，公共服务部门“私有化”，市场指导的私营机构提供更多的服务；将原来由政府监督的一些公用事业“非管制化”，开放市场；对于那些仍需政府提供的服务和产品，也通过“准市场机制”，如“用者付费”等原则，来调整供求关...

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作者：赵德峰 分类：高等教育资料 价格：15积分 属性：85 页 大小：2.04MB 格式：PDF 时间：2024-11-19

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