美国特许学校制度对上海市农民工子女学校转制的启示

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3.0 赵德峰 2024-11-19 4 4 816.8KB 90 页 15积分
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I
摘 要
20 世纪 90 年代以来，随着我国工业化和城市化进程的加快，大批的农民工进
入城市，形成了一轮又一轮的“民工潮”。只身前往城市的农民工稳定之后，开始
将孩子带进城市接受教育，由此便衍生出了进城农民工同住子女教育问题。
2003 年，中央政府提出了农民工子女义务教育“以流入地政府为主，以全日
制公办中小学接收为主”的农民工子女教育政策。上海市政府为积极贯彻这项政
策要求，在公办中小学尚不能完全满足农民工同住子女就学需要的情况下，于 2008
年提出了“加大扶持力度，逐步把符合基本办学条件的现有农民工子女小学纳入
民办教育管理，到 2010 年，基本完成农民工子女小学纳入民办教育管理工作”的
三年工作任务和目标。
美国特许学校与上海市转制农民工子女学校有很多相似之处，因此，我们认
为，通过对美国特许学校制度的研究，能够为上海市转制农民工子女学校提供经
验借鉴。具体来说，有以下四点：
1、规范办学主体，建立多种审批机构，制定更为灵活的硬件设施标准；
2、允许并鼓励公办学校教师到转制农民工子女学校任教；
3、审批机构与学校签订绩效合同，保障民办学校办学自主权；
4、建立三级财政拨款机制。
关键词：农民工子女学校 特许学校 转制 制度 启示
II
ABSTRACT
Since 1990s, massive rural workers migrated into cities as the industrialization and
urbanization process of our country accelerated, forming one another round of “tide of
migrated rural workers”. After stability of migrated rural workers who are alone in the
city, they began to bring their children to the city to be educated. Thus the education
problems of their children who lived with them in cities have come into being.
To implement the requirements of the compulsory education for children of migrant
workers “mainly flow into local governments, mainly enrolled by full-time-run primary
and secondary school” that are put forward by central government actively, Shanghai
municipal government comes up with this job and the goal of “take great supportive
efforts to make the existing primary school children of migrant workers which meet the
basic educational conditions into the private education management and the basic
completion of that by 2010”, given such circumstances that public schools can’t satisfy
them.
American charter schools and private schools for children of migrant workers in
Shanghai share many similarities; therefore, I hope to provide the latter one with some
experience through the study of charter school system in the U.S. Specifically, there are
the following four points:
1、Standardizing applicants for private schools for children of migrant workers, allowing
multiple types of organizations to authorize private schools for children of migrant
workers, developing a more flexible facility standard;
2、Permitting and encouraging public school teachers to teach in schools for children of
migrant workers;
3、Authorizers must sign a performance contract with applicants for private schools for
children of migrant workers, and ensure implement of school autonomy;
4、Establishing a three-level financial allocation mechanism.
Key words: school for children of migrant workers, charter school,
transition, system, inspiration
III
III
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ....................................................... 1
§1.1 研究的背景及意义 .......................................... 1
§1.1.1 研究背景 ............................................. 1
§1.1.2 研究意义 ............................................. 3
§1.2 相关理论基础及主要概念界定 .................................. 4
§1.2.1 理论基础 .............................................. 4
§1.2.2 主要概念界定 .......................................... 5
§1.3 国内外研究综述 .............................................. 8
§1.3.1 农民工子女学校研究 .................................... 8
§1.3.2 特许学校研究 ......................................... 10
§1.3.3 本文研究视角 ......................................... 13
§1.4 主要研究方法 ............................................... 13
第二章 上海市转制农民工子女学校研究 ................................. 15
§2.1 上海市农民工子女学校转制的背景 ............................. 15
§2.1.1 学校难以获得合法身份 ................................. 16
§2.1.2 办学经费不足 ......................................... 16
§2.1.3 教师状况堪忧 ......................................... 16
§2.2 上海市转制农民工子女学校的现状和存在的问题 ................ 18
§2.2.1 学校董事会工作存在两极化现象 ......................... 19
§2.2.2 教师状况依然不容乐观 ................................. 20
§2.2.3 补贴经费不能及时、足额划拨到位，财务管理混乱 ......... 21
§2.2.4 教学质量监督监管处于真空状态 ......................... 22
§2.2.5 退出机制缺乏可操作性 ................................. 24
§2.3 问题的根源 ................................................ 25
§2.3.1 学生流动性大带来的管理难度 ........................... 25
§2.3.2 现行分税制带来的财政压力 ............................. 26
§2.3.3 政府政策滞后，政策执行力不强 ......................... 27
第三章 特许学校创办制度研究 ..................................... 31
§3.1 特许学校的产生背景和发展历程 ............................... 31
§3.1.1 产生背景 ............................................. 31
§3.1.2 发展历程 ............................................. 33
§3.1.3 加州特许学校法 ....................................... 35
§3.2 特许学校的申请与审批程序 ................................... 36
§3.2.1 申请主体资格 ......................................... 36
§3.2.2 审批机构 ............................................. 37
§3.2.3 申请书内容 ........................................... 37
§3.2.4 审批程序 ............................................. 38
§3.3 设施标准 ................................................... 40
§3.4 创办制度比较 ............................................... 41
IV
§3.4.1 创办主体 ............................................. 41
§3.4.2 审批机构 ............................................. 42
§3.4.3 透明度 ............................................... 42
§3.4.4 设施标准 ............................................. 43
第四章 特许学校经费制度研究 ........................................ 45
§4.1 经费的构成 ................................................. 45
§4.1.1 普通经费 ............................................. 45
§4.1.2 一揽子专项资金 ....................................... 45
§4.1.3 其他专项资金 ......................................... 46
§4.2 经费的拨付和获取 ........................................... 48
§4.2.1 拨付时间 ............................................. 48
§4.2.2 获取途径 ............................................. 48
§4.3 经费的支出 ................................................. 49
§4.4 经费的监管 ................................................. 50
§4.4.1 财务报告 ............................................. 50
§4.4.2 独立财务审计 ......................................... 51
§4.4.3 特别调查 ............................................. 51
§4.5 经费制度比较 ............................................... 52
第五章 特许学校自治与内部管理制度研究 .............................. 53
§5.1 自治 ....................................................... 53
§5.2 内部管理制度 ............................................... 54
§5.2.1 学校董事会 ........................................... 54
§5.2.2 特许学校校长 ......................................... 56
§5.2.3 特许学校教师 ......................................... 57
§5.3 内部管理制度比较 ........................................... 59
第六章 特许学校绩效责任制度研究 .................................... 61
§6.1 绩效责任的含义、模式和分类 ................................. 61
§6.1.1 绩效责任的含义 ....................................... 61
§6.1.2 特许学校绩效责任模式 ................................. 62
§6.1.3 特许学校绩效责任分类 ................................. 63
§6.2 内部绩效责任 ............................................... 63
§6.2.1 董事会的作用 ......................................... 64
§6.2.2 家长合同 ............................................. 64
§6.2.3 对教师的绩效责任 ..................................... 64
§6.3 外部绩效责任 ............................................... 65
§6.3.1 审批机构与特许学校的绩效关系 ......................... 65
§6.3.2 特许学校与其它机构的责任关系 ......................... 67
§6.4 退出机制 ................................................... 67
§6.5 绩效责任制度比较 ........................................... 68
第七章 经验与启示 .................................................. 71
§7.1 民办农民工子女学校存在的问题 ............................... 71
§7.2 特许学校经验 ............................................... 72
§7.2.1 创办制度 ............................................. 72
V
V
§7.2.2 经费制度 ............................................. 73
§7.2.3 自治和内部管理制度 ................................... 73
§7.2.4 绩效责任制度 ......................................... 74
§7.3 政策建议 ................................................... 75
§7.3.1 规范办学主体,建立多种审批机构，制订更为灵活的硬件设施标准
............................................................. 75
§7.3.2 允许并鼓励公办学校教师到民办农民工子女学校任教 ....... 76
§7.3.3 审批机构与学校签订绩效合同，保障民办学校办学自主权 ... 76
§7.3.4 建立三级财政拨款机制 ................................. 77
附 录 .............................................................. 79
参考文献 ............................................................ 85
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 88
致 谢 ............................................................... 89
第一章 绪 论
1
1
第一章 绪 论
§1.1 研究的背景及意义
§1.1.1 研究背景
20 世纪 90 年代以来，随着我国工业化和城市化进程的加快，大批的农民工进
入城市，形成了一轮又一轮的“民工潮”。只身前往城市的农民工稳定之后，开始
将孩子带进城市接受教育，于是就形成了进城务工人员子女这样一个数量庞大的
特殊群体。据估计，2004 年，中国已经有一亿农民工进入城镇，有 1000 多万义务
教育阶段的农民工子女。[1]根据上海市统计局公布的数字，截止到 2007 年，来沪
半年以上的外来常住人口 499.22 万人，比上一年增加了 31.96 万人，比 2000 年增
加了 200.22 万人1。
2004 年6月，上海市教委颁布了《关于进一步加强本市以接收
进城务工就业农民工子女为主学校管理工作的意见》，首次提出了农民工子女学校
的基本办学条件，包括办学目的、原则、办学者资格、校舍场地等 11 条，同时，
还提出了学校收费要求，初步规范了农民工子女学校；2005 年7月，上海市教委、
上海市公安局联合发布了《外来进城务工农民工子女学校安全规范(施行)》的通知，
对于学校治安防范、校车安全、卫生工作、学生安全教育等提出了明确要求；
2007
年1月，上海市教委颁布了《关于进一步改善本市农民工子女学校卫生和安全等
办学条件的意见》，采用“三个一点”2的经费筹措办法，为农民工子女学校改善了
学生厕所、学生饮用水、学生食堂、教室照明设施设备及配置教室黑板、运动器
材、图书资料等。为积极贯彻中央提出的“以流入地政府管理为主，以全日制公
办中小学接收为主”的要求，2008 年 1 月，上海市教委颁布了《关于进一步做好
本市农民工子女义务教育工作的若干意见》，提出了这样的工作任务和目标：合
理规划与配置义务教育资源，确保在上海工作和居住的农民工同住子女接受义务
教育的权利；义务教育阶段公办中小学接收农民工同住子女的比例“十一五”期
间力争达到 70%左右，初中阶段适龄农民工同住子女纳入公办学校就读；发挥社会
力量在解决农民工同住子女义务教育中的作用，委托现有民办中小学招收农民工
1http://www.stats-sh.gov.cn/2003shtj/tjnj/nj08.htm?d1=2008tjnj/C0303.htm.
2所谓“三个一点”的经费筹措办法，即：一是确保市教委下拨到区县教育行政部门的农民工子女教育专项
经费专款专用；二是区县政府和乡镇（街道）政府给予一定资助；三是学校举办者自筹部分经费（原则上不
低于 30%）。
美国特许学校制度对上海市农民工子女学校转制的启示
2
同住子女；加大扶持力度，逐步将符合基本条件的现有农民工子女小学纳入民办
教育管理，到 2010 年，基本完成农民工子女小学纳入民办教育管理工作；对纳入
民办教育管理的民办农民工子女小学提供服务和人、财、物方面的支持，帮助学
校健全管理制度，改善办学条件，提高教育质量。截止到 2008 年12 月，在上海
接受义务教育的外来流动人口子女总数为 401747 人，其中农民工同住子女为 34
万人，其中在公办学校就读的流动人口子女占总数的 61%。另一方面，上海市教
委 2008 年 5 月颁布了《关于 2008 年市政府实事项目完成 60 所农民工子女小学办
学设施改造并纳入民办教育管理的实施意见》，提出了“年内批准 60 所以招收农
民工同住子女为主的民办小学”的工作目标。截止到 2008 年底，上海市共有 66
所民工子女小学（又称为打工子弟学校、流动人口子弟学校）转为民办学校，共
接收 51240 名学生，占外来流动人口子女总数的 12.75%。[2]经由以上措施，上海
市农民工子女教育工作取得了可喜成绩，农民工子女学校正在由非法办学逐步规
范为民办管理模式。但是，在把部分市场自发的农民工子女学校转制为民办农民
工子女学校的过程中出现了一些问题。例如，很多学校因为硬件设施达不到政府
规定而不能转制。本文正是本着市场自发的农民工子女学校如何转制、转制后如
何支持这些学校发展、如何管理这些学校的目的，借鉴美国特许学校经验，为民
工子女学校探索出一种合理的办学形式和发展模式。
美国人一直把教育视为培养熟练劳动力、提升公民文化素养和形成共同价值
观的手段。但许多美国人反对联邦政府过度干涉教育。而且，从美国教育的传统
上看，它一直是某个殖民地、州、地方团体和私人组织的责任[3]。因此，美国宪法
的制定者根本没有提及教育问题。
然而，随着城市化，工业化以及移民浪潮的涌现，美国第一次公立学校运动逐
渐抬头。“美国人开始考虑，建立一个公立学校制度是维护美国稳定发展必不可
少的条件。”[4]于是，“共同学校（common school）”出现了。它是一种免收学费
的学校，由地方政府和州政府承担教育经费，归于各级教育机构管理。这就是现
代意义上的美国公立学校。
随着美国教育的发展，其存在的问题逐渐显现。尤其是 80 年代里根总统执政
期间发表的《国家处在危险之中：教育改革势在必行》强烈震撼了美国民众。公
立学校的管理不善、官僚习气、资源浪费、教学质量不高、学生能力较差，以及
由于政府包揽学校教育教学的方方面面所造成的学校管理僵化与低效率使得美国
民众倍感失望。同时，富有家庭不断迁移到教育质量较好的学区，享受着优质教
育，而没有这种择校能力的贫穷家庭的孩子不得不继续接受糟糕的教育。这种择
校机会不平等严重威胁了美国人“为所有儿童提供公平的接受教育的机会”的价
第一章 绪 论
3
3
值观。特许学校就是在这样的环境当中发展壮大起来了，它为那些没有充分择校
机会、同时又对公立学校教育不满的学生家长提供了建立学校的机会。一方面，
特许学校的出现满足了家长择校的渴望，另一方面，也是为了改革现有公立学校
管理体制。学区等组织与特许学校创办者签订合同，创办者对于学生要达到的成
绩标准做出承诺，同时学区等管理机构赋予特许学校自治权限，它们只能依据合
同和法律管理特许学校。这样就形成了一种新的教育管理模式，由原来行政命令
式管理转变为了契约式管理，克服了原有模式对学校过多干涉的弊端。学生可以
自由选择进入特许学校就读，教育质量不好的特许学校中的学生可以随时转学，
这促使特许学校不得不努力提高教学质量，从而形成了普遍竞争的氛围。
§1.1.2 研究意义
随着我国市场经济的进一步发展，以及城市化步伐的加快，相信会有越来越
多的农民涌入城市，从而会有更多的农民工子女在城市接受教育。但是，城市公
办学校接受能力毕竟有限。同时，部分民工子女达不到公办学校入学要求。因此，
相当数量的民工子女还在农民工子女学校接受不够正规的教育。为使农民工子女
更好的接受教育，2008 年，上海市政府提出要把农民工子女学校纳入民办教育管
理，免除农民工子女学杂费、课本和作业本费，由政府实施基本成本补贴。同时，
加大这类民办学校的师资培训力度，加强教师管理和安全卫生管理。此举对于有
效解决农民工子女教育问题，促进教育公平发展，统筹城乡和谐发展做出了开创
性的贡献。
美国特许学校是公立学校，不收学费，由政府划拨教育经费；面向所有学生
招生，不得歧视任何学生，注重教育公平；学校在经费管理、教师雇佣、课程设
置等方面享有自治权。但是，作为自治权的交换，学校必须为学生学习成绩负责。
特许学校的这种办学模式，与上海市民办农民工子女学校存在某种相似之处。如，
民办农民工子女学校也享受政府财政经费，学校不得收费。从这个意义上说，上
海市民办农民工子女学校就是中国特色的“特许学校”。但是，这种中国特色“特
许学校”制度还不够完善，服务与管理还不够规范。笔者正是想通过对美国特许
学校开办制度、经费制度、管理制度等研究，以期能为上海市民办农民工子女学
校制度完善和未来发展模式提供经验借鉴。
美国特许学校制度对上海市农民工子女学校转制的启示
4
§1.2 相关理论基础及主要概念界定
§1.2.1 理论基础
一、教育公平的理念及内涵要求
教育公平的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸。基
于教育社会学和教育经济学的观点，教育公平是指一定社会给予全体社会成员自
由、平等地选择和分享当时、当地公共教育资源的状态。包括教育权利的平等和
教育机会的均等，其实质是教育机会均等。教育机会均等包括起点平等、过程平
等和结果平等三个不同的层面。
二、公共产品理论、外部效应和义务教育属性
美国经济学家萨缪尔森（1954）在《公共支出的纯理论》一文中，对公共产
品（Public Goods）的定义是，公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益
上的非排他性的产品。公共产品具有两个重要特征：消费的非竞争性和受益的非
排他性。消费的非竞争性是指某一个人对公共产品的享用，不排斥、妨碍其他人
对其的同时享用，也不会因此减少其他人享用该公共物品的数量和质量。受益的
非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人排除在公共产品的受益范
围之外。如果一种产品同时具备非竞争性和非排他性，则是纯公共产品；如果只
具备二者之一，则是准公共产品；如果二者都不具备，则是纯粹的私人产品。
外部效应是与公共产品密切相关的一个概念。它是指某个经济主体的行为对
其他经济主体产生影响，而受影响者没有因为受到损失而得到补偿，也没有因为
得到利益而付款的现象。外部效应是广泛存在的，它包括正、负两种外部效应。
正外部效应是指某活动给他人带来了利益；负外部效应是指某活动给他人强加了
成本。不论正的还是负的外部效应，当外部效应存在时，市场进行的资源配置不
一定有效。因为既然人们不承担他们所引发的负外部效应的全部成本，他们必然
过度地从事这类活动；相反，既然人们得不到带来正外部效应的一些活动的全部
收益，他们必将尽可能少地从事这类活动。因此，经济活动的外部效应往往使得
“看不见的手”无所适从。也因此，必须加以政府干预。
厉以宁先生从教育的供给者和教育经费的负担方式出发，认为义务教育是具
有纯公共产品性质的教育服务。也有观点认为，义务教育无非是一种制度安排。
从产品特性的角度看，即使是义务教育的供给也是可以实现受益的排他性，而且
接受义务教育的人数的增加所带来的边际成本一般并不为零；不否认义务教育有
巨大的社会效益，但毕竟也给受教育者个人和家庭带来了可分的直接利益。因此，
摘要：

II摘要20世纪90年代以来，随着我国工业化和城市化进程的加快，大批的农民工进入城市，形成了一轮又一轮的“民工潮”。只身前往城市的农民工稳定之后，开始将孩子带进城市接受教育，由此便衍生出了进城农民工同住子女教育问题。2003年，中央政府提出了农民工子女义务教育“以流入地政府为主，以全日制公办中小学接收为主”的农民工子女教育政策。上海市政府为积极贯彻这项政策要求，在公办中小学尚不能完全满足农民工同住子女就学需要的情况下，于2008年提出了“加大扶持力度，逐步把符合基本办学条件的现有农民工子女小学纳入民办教育管理，到2010年，基本完成农民工子女小学纳入民办教育管理工作”的三年工作任务和目标。美国...

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