城市公共交通财政补贴绩效评价研究
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摘 要
城市公共交通是一个城市最重要的基础设施，是一个城市的交通结构中最重
要的组成部分，公交环境能改善城市的投资环境，且是发挥城市功能的重要物质
条件，更是一个城市经济发展和生存的基础。城市公共交通的发展能促进城市的
发展，促进城市的经济建设，并能吸引外商投资，保障人民生活质量。城市公共
交通在城市中扮演着重要的角色，城市公共交通的作用是巨大的。
然而，城市公共交通的经营、效益及效果均具有典型的二重性特征。城市公
共交通企业作为生产企业必须维护企业的正常运转，以补偿企业的生产耗费；同
时城市公共交通企业又具有公益性质。这就决定了城市公共交通的政策性亏损，
即城市公共交通的公益性所导致的亏损，必须由政府给予财政补贴。在我国，政
府财政及企业只关注补贴前，而对于补贴资金的绩效问题，却甚少问津。本文正
是基于此类问题，对城市公共交通财政补贴的绩效设计了一套评价指标，从城市
公共交通的服务水平、城市公共交通的环境影响以及城市公共交通的综合运营能
力方面来评价城市公共交通财政补贴的绩效。本文的研究内容如下：
首先，分析了我国绩效评价的相关理论，为后文的评价工作做理论铺垫。主
要分析了我国城市公共交通财政补贴绩效评价的理论依据，然后分析了我国城市
公共交通财政补贴绩效评价的内涵，最后介绍了我国城市公共交通财政补贴绩效
评价的相关原则及方法。
其次，阐述我国城市公共交通财政补贴的制度、补贴原则以及我国城市公共
交通财政补贴的现状。分析了我国城市公共交通财政补贴制度存在的问题，进而
分析了城市公共交通财政补贴绩效评价的功能定位。
再次，以一个具体城市为例，根据城市公共交通财政补贴绩效评价的相关原
则及方法，通过构建模糊数学模型的方法，对城市公共交通财政补贴绩效影响因
素进行计量与等级评价，以评判出该城市的公共交通财政补贴绩效情况。
最后，针对评价结果较差的因素提出了相应的措施。运用适当的管理方法，
通过提高城市公共交通的服务水平，减少城市公共交通对生态环境的影响，并提
高城市公共交通企业自身的运营水平，以此来促进城市公共交通企业对财政补贴
资金的使用效率及效果。
关键词：公共交通 绩效评价 模糊数学综合评价 层次分析法 财政
补贴
ABSTRACT
Urban public transport is the most important infrastructure of a city, it is the most
important constituent part of the traffic structure in a city,it can improve the investment
climate,and it is an important material conditions for the urban function,especially it is
the foundation of economic development and subsist.The development of the urban
public transport can promote the development of the city,it can promote the
development urban economy,and it can attract more foreign investment, it can guarantee
the living standards. Urban public transport plays an significant role in city, urban
public transport is significant.
But,urban public transport’s operate, beneficial result and result has typical dual
character. Urban public transport as a manufacturing enterprise must preserve it’s
regular operation,as to compensate it’s operation expend; furthermore urban public
transport enterprise has public welfare. For this reason, urban public transport’s
policy-related losses, the urban public transport caused by a loss of public welfare, must
be subsidized by the government financial.In China, the Government and corporate only
concern before the subsidies,but both not concerned about the effective and efficient use
of capital subsidies. This article is based on this problem, designed a performance
evaluation index for the financial subsidies for urban public transport, from the urban
public transport service level, the environmental impact of urban public transport and
urban public transport in an integrated operational ability to evaluate the financial
subsidy to urban public transport performance . This study follows:
First of all, analysis of relevant theories of China's performance evaluation, for
later in the evaluation of work to do bedding theory. Mainly analyzes the financial
subsidy of urban public transport theoretical basis for performance evaluation, and then
analyzes the financial subsidy of urban public transport performance evaluation of
content, finally the financial subsidy of urban public transport performance evaluation
of the relevant principles and methods.
Secondly, expounded China's urban public transport system of financial subsidies,
the principle of subsidiarity, as well as China's urban public transport status of financial
subsidies. Analysis of China's urban public transport subsidy system problems in
finance,further analysis of financial subsidies to urban public transport performance
evaluation of the functional orientation.
Again,use a specific city as an example, according to financial subsidies to urban
public transport performance evaluation of the relevant principles and methods,
mathematical model by constructing fuzzy approach, financial subsidies for urban
public transport performance, factors affecting the measurement and rating rating, In
order to judge out of the city's public transport performance of financial subsidies.
Finally, poorer outcomes for the evaluation of the factors that put forward
corresponding measures. The application of appropriate management methods, by
raising the level of urban public transport services, reduce urban public transport impact
on the ecological environment, and to improve urban public transport operation of an
enterprise level,in order to promote the urban public transport enterprises to the efficient
use of financial subsidies and effect.
Key word:public urban transport,performance appraisal,fuzzy math
evaluation method, analytical hierarchy process,fiscal subsidy
目 录
摘 要
ABSTRACT
第一章 绪论 .....................................................................................................................1
§1.1 课题的来源 .......................................................................................................1
§1.2 课题的意义 .......................................................................................................2
§1.3 国内外研究现状 ...............................................................................................3
§1.3.1 国内研究现状 .........................................................................................3
§1.3.2 国外研究现状 .........................................................................................4
§1.4 课题所要研究的内容及实施方案 ...................................................................5
§1.5 主要关键技术 ...................................................................................................6
§1.6 本章小结 ...........................................................................................................7
第二章 城市公共交通财政补贴绩效评价理论基础 .....................................................8
§2.1 城市公共交通财政补贴绩效评价的理论依据 ...............................................8
§2.1.1 公共财政理论 .........................................................................................8
§2.1.2 委托-代理理论 ....................................................................................... 9
§2.1.3 新公共管理理论 .....................................................................................9
§2.2 城市公共交通财政补贴绩效评价的内涵 .....................................................10
§2.3 城市公共交通财政补贴绩效评价的原则与方法 .........................................11
§2.3.1 城市公共交通财政补贴绩效评价的原则 ...........................................11
§2.3.2 城市公共交通财政补贴绩效评价的方法 ...........................................12
§2.4 本章小结 .........................................................................................................13
第三章 公共交通补贴问题分析及绩效评价功能定位 ...............................................15
§3.1 我国城市公共交通财政补贴制度概述 .........................................................15
§3.1.1 城市公共交通财政补贴的原因 ...........................................................16
§3.1.2 目前采用的补贴方式 ...........................................................................17
§3.2 我国城市公共交通财政补贴存在的问题分析 .............................................19
§3.2.1 我国城市公共交通补贴额方面存在的问题 .......................................19
§3.2.2 我国现存财政补贴方式的问题分析 ...................................................20
§3.2.3 我国公共交通财政补贴后的问题分析 ...............................................22
§3.3 绩效评价在城市公共交通财政补贴中的功能定位 .....................................22
§3.4 本章小结 ..........................................................................................................23
第四章 公共交通财政补贴绩效评价模型构建及应用 ...............................................24
§4.1 城市公共交通财政补贴绩效评价指标选取原则 .........................................24
§4.1.1 公共交通补贴绩效评价指标选取的原则 ...........................................24
§4.1.2 指标体系的构建原则 ...........................................................................25
§4.2 城市公共交通财政补贴绩效评价模型构建的原理 .....................................26
§4.2.1 第三级别的隶属度和模糊分值 ...........................................................27
§4.2.2 第二级别模糊评价向量和模糊分值 ...................................................28
§4.2.3 第一级别评判向量和模糊分值 ...........................................................29
§4.3 城市公共交通财政补贴绩效评价指标体系 .................................................30
§4.3.1 城市公共交通服务质量分析 ...............................................................30
§4.3.2 城市公共交通服务质量指标体系 .......................................................30
§4.3.3 城市公共交通环境影响分析 ...............................................................31
§4.3.4 城市公共交通环境影响指标体系 .......................................................32
§4.3.5 城市公共交通综合运营水平分析 .......................................................33
§4.3.6 城市公共交通综合运营水平评价指标体系 .......................................34
§4.4 城市公共交通财政补贴绩效评价各指标权重 .............................................34
§4.4.1 城市公共交通服务质量各指标权重的确定 .......................................34
§4.4.2 城市公共交通之环境影响各指标权重的确定 ...................................37
§4.4.3 城市公共交通综合运营水平各指标权重的确定 ...............................39
§4.5 公共交通财政补贴绩效评价模型的应用 .....................................................41
§4.5.1 北京市近年来公共交通财政补贴情况简介 .......................................41
§4.5.2 城市公共交通服务质量综合评价 .......................................................44
§4.5.3 城市公共交通环境影响综合评价 .......................................................50
§4.5.4 城市公共交通综合运营水平评价 .......................................................56
§4.5.5 第一级别影响因素模型的应用 ...........................................................62
§4.5.6 城市公共交通财政补贴绩效评价模糊分值计算 ...............................64
§4.6 本章小结 .........................................................................................................72
第五章 城市公共交通财政补贴绩效评价的实施流程 ...............................................73
§5.1 我国绩效评价程序 .........................................................................................73
§5.1.1 公共交通财政补贴绩效评价方案的制定 ...........................................73
§5.1.2 公共交通补贴绩效评价项目的取证 ...................................................75
§5.1.3 公共交通补贴绩效评价报告 ...............................................................76
§5.1.4 公共交通补贴绩效评价的后续跟踪 ...................................................77
§5.2 城市公共交通财政补贴绩效评价流程 .........................................................78
§5.2.1 现场评价 ...............................................................................................78
§5.2.2 撰写报告 ...............................................................................................79
§5.2.3 工作总结 ...............................................................................................79
§5.3 本章小结 .........................................................................................................80
第六章 总结与展望 .......................................................................................................82
§6.1 本文总结 .........................................................................................................82
§6.2 需要进一步研究的问题 .................................................................................83
附录 .................................................................................................................................84
参考文献 .........................................................................................................................98
在读期间发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................................................102
致 谢 .............................................................................................................................103
第一章 绪 论
1
第一章 绪论
城市公共交通所带来的巨大作用众所周知，城市公共交通的便捷性能够体现
出一个城市的发展水平，然而城市公共交通本身所具有的二重性，导致了城市公
共交通企业每年亏损的存在，鉴于此，全球大部分国家都对城市公共交通进行补
贴，以此来减少公交企业的亏损，然而补贴的实际效果，却未曾真正去考核过。
本文的研究内容就是城市公共交通财政补贴的绩效评价，并选取北京市作为评价
对象。
本章阐述了城市公共交通财政补贴绩效评价的课题背景（§1.1），以及城市公
共交通财政补贴绩效评价的意义（§1.2），并对国内外相关研究（§1.3）进行综
合阐述，最终提出了本文研究内容（§1.4），并在此基础上确定了本文的研究框架
结构及研究方法（§1.5），本章的最后部分是对本章内容的小结（§1.6）。
§1.1 课题的来源
城市公共交通是一个城市公共服务最重要组成部分，是公益性的事业，公益
性是其最基本的属性，城市公交承担了政府在城市客运活动中的社会服务的功能。
城市公交的经营活动具有鲜明的二重性特征。公交企业经营活动的二重性是矛盾
的统一体，城市公交企业作为一个独立的企业就要能够保证企业的正常运转并能
补偿所有的生产耗费；而城市公交企业作为一个公益性企业，公交公司在开辟线
路、确定班次及运营时间等众多方面都必须要满足群众需要，此外公交企业还必
须要承担一些公益服务的功能。城市公共交通的作用表现如下：
（1）城市公共交通承担了客运服务的重担，是城市公共交通的大动脉。它可
以有效减少居民出行时间，缩短了城乡之间的距离，充分有效地利用了各项资源。
（2）城市公共交通是我国社会大生产的第一道工序，其巨大的作用表现在能
保证城市经济生活的运转，能提高人们的生活质量，此外还能间接促进城市经济
的发展。
（3）城市公共交通代表了一个城市的公共形象。公交服务水平的高低就可以
反映出一个城市的发展及建设水平。
（4）城市公共交通是国民经济和社会发展的基础，具有全局性、先导性的特
点，反映出一个城市的综合功能，是国家要重点扶持和发展的基础产业。
在市场经济的条件下，企业无疑都是追求经济效益的，但一个公交企业又不
能以经济效益为唯一目标，还要体现出公益性的特征，以低于或等于运输成本的
城市公共交通财政补贴绩效评价研究
2
票价，向广大乘客提供主要以社会效益为目标的客运服务。正是由于公交企业必
须体现公益性的特征，由公交企业社会公益功能造成的亏损称之为政策性的亏损，
客观上要求政府进行财政补贴。由于客运成本的不断增加，公交企业的政策性亏
损也就越来越大，价格和成本相差甚远。
对公交企业的巨额补贴已经成为政府沉重的财政负担。政府对公交的巨额补
贴也间接导致了公交企业产生了开支增加、工作效率低下等问题。
我国应建立公交企业的信息披露机制，加强对公交财政补贴的监督与考核，
对公交企业的财务及报表等进行审查，监督企业的经营情况，保证补贴资金的有
效使用，提升公交企业的服务质量。设置一套完整的城市公共交通财政补贴绩效
评价的考核指标，通过这个来促进服务质量的提高。保证城市公共交通事业健康
向上发展。
§1.2 课题的意义
随着我国财政管理体制的不断完善，如何来强化财政支出的管理，提升财政
支出的绩效管理水平，是市场经济条件下我国财政面临的新课题。深入开展城市
公共交通补贴绩效评价问题的研究，尽快在我国建立起科学规范的城市公共交通
补贴绩效评价体系，意义重大。
（1）科学地评价公共交通财政补贴绩效，有利于提升公交企业的服务质量，
促进城市公交事业健康有序的发展。由于我国的公共交通财政补贴缺乏绩效考评
机制，导致公交企业无心提高运营水平，对于服务质量不管不问，导致广大群众
对公共交通不满而以个别交通的方式出行，这无疑进一步扩大了公交企业的亏损。
（2）科学地评价公共交通财政补贴绩效，可以有效控制公交企业以往乱报开
支，夸大费用的现象。问题的根本就在于没有一套行之有效的考核评价指标，导
致公交企业长期以来都增加支出，虚报亏损额，从而多要补贴额。建立起城市公
共交通绩效评价的体系，可以进一步规范公交企业虚报开支的现象。
（3）科学地评价公共交通财政补贴绩效，有利于促进公交企业加强相关的预
算管理，严格执行所编制的预算。通过对公交企业财政补贴绩效进行评价，可以
了解单位预算编制科学与否、执行效果是否符合规定的要求，以便及时发现存在
的问题，避免或减少以后工作中可能出现的偏差，保证预算执行的效果。
（4）科学地评价公共交通财政补贴绩效，可以及时发现企业经营上的问题。
不合理的公共交通补贴方式夸大了公交行业的公益性，导致很多企业依靠补贴额
维持企业的运营，政府财政相当困难；同时也掩盖了经营不善的亏损，助长企业
只靠财政补贴的坏现象，形成了一个恶性循环。通过城市公共交通财政补贴的绩
第一章 绪 论
3
效评价，可以纠正这些不良风气。
（5）科学地评价公共交通财政补贴绩效，有利于提高财政的管理水平。由于
缺乏一套完整的财政补贴绩效评价考核体系，因而对财政公共交通补贴后的使用
问题难以发现并改正，这样导致财政管理水平的低下，还极易导致腐败的产生。
§1.3 国内外研究现状
§1.3.1 国内研究现状
公共交通是一个成熟的基础设施，是公益性的事业，能促进城市经济发展和
人们生活水平的提高。一个城市的公共交通水平，对城市经济及其他方面的发展
都起着至关重要的重要。针对这一问题，刘永学在《城市常规公共交通发展水平
综合评价指标体系研究》①中，分析了在选取城市公共交通发展水平指标时所应遵
循的原则及方法，为以后的学者研究这方面的问题指明了方向。
城市公共交通的快速发展导致了城市道路的交通拥堵、交通事故时有发生，
在我国的大城市这种现象尤为突出。为了规范城市道路交通秩序、缓解交通拥堵
和提高交通管理水平，从 2000 年起，公安部和建设部在我国所有的建制市实施“畅
通工程”，收到了良好的效果。但由于缺乏客观、统一、易操作的评价指标体系，
难以实现城市间运行状况的横向比较。为此，张晓等人在《城市交通运行评价指
标体系研究》②中创建了一套指标体系用以评价城市交通运行状况。这就为城市间
运行状况的横向比较提供了一套指标体系。
城市交通事业的迅速发展，导致了资源的大量使用，公交车的尾气，一定程
度上影响了城市的环境。基于此问题，一些学者从可持续发展的角度对国内公交
系统进行了研究。杨涛等人在《面向可持续发展的城市交通环境影响评价构想》③
中，指出国内传统的评价模式是比较静态的，没有从发展的角度来评价交通对于
环境的影响，并在文中创新性的从可持续发展的角度来考核城市公共交通对环境
的影响，并设计了一些具体的指标进行评价。而尹春娥等人也立足于可持续发展，
在《可持续发展的城市交通系统评价指标体系》④中针对城市交通系统评价创建了
一系列指标，主要从交通适应性需求及环境质量方面进行评价。相关的研究学者
还有陆建等人，在《面向可持续发展的城市交通系统综合评价方法研究》⑤中，创
①刘永学．城市常规公共交通发展水平综合评价指标体系研究．内蒙古科技与经济，2006（13）：29-30
②张晓．城市交通运行评价指标体系研究．城市公共交通，2007（7）：21-24
③杨涛．面向可持续发展的城市交通环境影响评价构想．中国环境科学，2001（21）：270-274
④尹春娥．可持续发展的城市交通系统评价指标体系．山西建筑，2005（4）
⑤陆建．面向可持续发展的城市交通系统综合评价方法研究．土木工程学报，2004（37）：3
城市公共交通财政补贴绩效评价研究
4
造性的设计了居民出行满意度及交通发展协调度等指标，并将评价指标量化，以
苏州市道路交通规划方案为例，证明了这套评价体系的实用性。
公共交通的社会公益性导致了亏损存在的必然，对公交的财政补贴已成为政
府的沉重的负担。在现行的补贴机制下，巨额的补贴并未发挥其应有的作用。吴
小莉在《城市公共交通补贴机制探讨》①一文中对我国现行的几种补贴方式进行优
缺点比较分析，最后得出我国应大力推广线路经营权拍卖，同时将金钱补贴与非
金钱补贴方式结合起来，并建立起严格的公交补贴评价监督机制，对公交服务质
量等进行考核。张敏在《城市公共交通补贴问题分析》②一文中探讨了国外的公共
交通补贴方式，吸取别的国家的经验，提出我国应建立起金钱和非金钱的补贴方
式，并大力推行招标授权经营。
纵观我国学者的研究可以发现，大多数学者对城市公共交通的研究都局限与
某一方面，设计的指标单一，不能全面反映我国城市公共交通现存的问题。并且
对于城市公共交通财政补贴的绩效评价无人问津，即使有学者提到了应加强交通
补贴的监督考评，但只是泛泛而谈，没能深入研究这一问题。
§1.3.2 国外研究现状
在一些经济发达国家，很早就开始对企业经营绩效进行评价，但却未涉及公
共交通补贴绩效评价。就单纯公共交通领域，在 20 世纪 60 年代和 70 年代，国外
有关人士就如何评价城市交通曾进行过广泛的研究，但基本上基于单个指标的对
比，缺少系统的定量研究。国外研究主要集中于公交服务质量的因素分析、公交
调度管理、公交定量综合评价技术等方面。
1、公共交通服务质量管理方面：
David A．Hensher (2003)中对公共交通汽车服务质量中潜在、重要维数的集合
识别进行了研究，并建立了一种测定每个特性并识别他们之间相对重要性的方法。
并且研究了一种定量计算服务质量和比较在相同和不同公共汽车司机之间的服务
水平的方法。
2.、公共交通调度管理方面：
Adamski（1998）等运用 SIMULINK 仿真工具对处于准点控制、发车间隔控
制、协同控制和随机控制四种调度控制模式下的公交线路运营状况进行了仿真研
究。
3、公交综合评价技术方面：
①吴小莉．城市公共交通补贴机制探讨．交通科技与经济，2007（6）：100-102
②张敏．城市公共交通补贴问题分析．城市公共交通，2001（3）：9-12
摘要：
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摘要城市公共交通是一个城市最重要的基础设施，是一个城市的交通结构中最重要的组成部分，公交环境能改善城市的投资环境，且是发挥城市功能的重要物质条件，更是一个城市经济发展和生存的基础。城市公共交通的发展能促进城市的发展，促进城市的经济建设，并能吸引外商投资，保障人民生活质量。城市公共交通在城市中扮演着重要的角色，城市公共交通的作用是巨大的。然而，城市公共交通的经营、效益及效果均具有典型的二重性特征。城市公共交通企业作为生产企业必须维护企业的正常运转，以补偿企业的生产耗费；同时城市公共交通企业又具有公益性质。这就决定了城市公共交通的政策性亏损，即城市公共交通的公益性所导致的亏损，必须由政府给予财政补...
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