城市流浪乞讨人员的社会救助政策研究——以上海市为例

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3.0 侯斌 2024-11-19 5 4 1.59MB 60 页 15积分

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摘要

城市流浪乞讨人员的社会救助是公共管理和社会学领域的重要课题，流浪乞

讨人员的状态一定程度上折射出当前国家的经济发展水平及社会矛盾，因此，流

浪乞讨问题直接关系到社会的和谐稳定，是当前政府工作的重要内容也是科学发

展观得以落实的必要途径。

本文首先对国内外关于流浪乞讨社会救助政策进行综述，随后对国外救助工

作先进经验加以介绍，为本文的研究切入打下基础，以中国城市流浪乞讨人员的

社会救助政策作为研究对象，并对上海地区进行具体的调研和分析。

其次，本文对相关概念进行了界定，并在政治系统决策模型、混合扫描理论、

政府职能理论等思想的指导下开展后文研究。通过对与救助政策有关的利益相关

者进行分析，本文提出了政策设计上的缺陷并追溯了经济、政治、文化方面的深

层原因。紧接着，本文对上海地区流浪乞讨人员现状、各时期政策演变和实施进

行了分析，并对上海世博会这一特殊时期的政策和具体做法进行解读，指出了上

海地区的先进管理经验，并提出特殊时期的政策处理可能引起的问题，如收容遣

送的隐形回归、救助功能与被救助人员需求错位仍然存在、救助站有责无权下管

理难度加大、救助资金管理不足、救助点布局不合理、救助方式简单等。

最后本文从政策设计及政策实施的视角，根据上海市的先进经验与不足，针

对全国城市提出了流浪乞讨人员救助管理的改进路径，指出了完善基本社会保障

体系、社会救助功能定位与政策完善、全方位社会主体参与救助等三大举措，并

分别罗列出了具体改进措施，以期为当前提供一定有参考意义的建议。

关键词：流浪乞讨人员社会救助政策社会保障实施困境

ABSTRACT

Urban Vagrants and Beggars in the social assistance field of public

administration and sociology is an important issue, the status of vagrants and beggars

to some extent reflects the country's current level of economic development and social

contradictions. therefore, directly related to vagrancy and begging harmonious and

stable society is an important part of the current government.

Firstly, the domestic and foreign policy of social assistance on the vagrants and

beggars were reviewed, and then work on the advanced experience of foreign aid to

be introduced to cut into the foundation for this research. The urban vagrants and

beggars in China's social assistance policy as a research object, and the Shanghai area

Carry out specific research and analysis.

Secondly, this paper defines the concept of related and decision-making model in

the political system, mixed scanning theory, theory of government functions carried

out under the guidance of thought of later. With assistance by the relevant

stakeholders, policy analysis, policy design is proposed, and the defects on the back of

the economic, political, and cultural aspects of the underlying causes. Then, the paper

status of vagrants and beggars in Shanghai, the period of the evolution and

implementation of policy analysis, and the Shanghai World Expo this special period

of interpretation of policies and specific practices, and made special Period of policies

to address problems that may arise, such as custody and repatriation of the invisible

return of function and relief needs to be misplaced relief workers still exists no right

to relief stations have the responsibility to manage difficult, inadequate management

of relief funds, help point the layout is unreasonable, and simple way of rescue.

Finally, the design and implementation of the policy from the policy perspective,

based on the advanced experience and lack of Shanghai, for national urban vagrants

and beggars proposed management improvement path, pointed out that improving the

basic social security system, social assistance function of location and the policy

improvement full participation in social assistance and other three main initiatives,

respectively, set out the specific improvements to the authorities must have a

reference for recommendations.

Key word: Vagrants and Beggars, Social Assistance Policy, Social

Security, Implementation Difficulties

中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ........................................................ 1

§1.1 研究背景与选题意义 ........................................... 1

§1.1.1 研究背景 .............................................1

§1.1.2 选题意义 .............................................1

§1.2 研究方法及主要内容 ........................................... 4

§1.2.1 研究方法 ............................................. 4

§1.2.2 主要内容 ............................................. 4

§1.3 本课题的研究现状 ............................................. 5

§1.3.1 国外文献综述 ......................................... 5

§1.3.2 国内文献综述 ......................................... 5

§1.3.3 研究现状小结 ......................................... 7

§1.4 国外流浪乞讨人员社会救助经验借鉴 ............................. 7

§1.4.1 西方救助制度的发展进程 ...............................7

§1.4.2 国外救助管理措施 .....................................9

§1.4.3 国外救助经验小结 ....................................13

第二章概念界定及理论基础 ......................................... 15

§2.1 概念界定 ................................................... 15

§2.1.1 流浪乞讨人员 ........................................15

§2.1.2 社会救助政策 ........................................15

§2.2 理论基础 ................................................... 16

§2.2.1 戴维·伊斯顿的政治系统决策模型 ......................16

§2.2.2 阿米泰.埃茨伊奥尼的混合扫描理论 .....................17

§2.2.3 史漫飞、柯武刚的政府职能理论 ........................17

第三章我国流浪乞讨人员社会救助政策的设计缺陷和实施困境分析 ....... 19

§3.1 政策制定利益相关者分析 ..................................... 19

§3.1.1 社会救助主体 ........................................19

§3.1.2 社会救助客体 ........................................19

§3.1.3 与流浪乞讨人员相关的社会公众 ........................23

§3.2 流浪乞讨人员的救助管理政策的宏观环境分析 ................... 23

§3.2.1 经济环境 ............................................23

§3.2.2 政治环境 ............................................24

§3.2.3 文化环境 ............................................26

第四章上海市流浪乞讨人员救助管理实施现状分析 ..................... 28

§4.1 流浪乞讨人员现状 ........................................... 28

§4.1.1 上海流浪乞讨人员概况 ................................28

§4.1.2 流浪乞讨人员的特点分析 ..............................29

§4.1.3 流浪乞讨人员对于上海市的影响分析 ....................31

§4.2 上海流浪乞讨各时期政策改革与实施成效 ....................... 32

§4.2.1 上海流浪乞讨人员社会救助政策的大转变 ................33

§4.2.2 上海流浪乞讨人员社会救助政策的实践探索 ..............33

§4.2.3 上海市实施社会救助政策的意义分析 ....................36

§4.3 上海世博会时期的流浪乞讨人员社会救助管理 .................... 36

§4.3.1 世博会时期的流浪乞讨人员社会救助先进经验 ............37

§4.3.2 世博会时期的流浪乞讨人员社会救助政策实施中的问题分析 40

第五章流浪乞讨人员救助管理改进路径分析 ........................... 44

§5.1 完善基本社会保障体系 ........................................ 44

§5.1.1 户籍制度改革与农村问题 ..............................44

§5.1.2 社会福利保障体系 ....................................45

§5.1.3 治安管理 ............................................46

§5.2 社会救助的功能定位与政策完善 ................................ 47

§5.2.1 救助与救治的结合 ....................................47

§5.2.2 救助资金管理 ........................................48

§5.2.3 奖惩并行的机制 ......................................49

§5.2.4 加大培训管理力度 ....................................49

§5.3 全方位的社会主体参与救助 .................................... 50

§5.3.1 相关政府机构 ........................................50

§5.3.2 民间组织 ............................................50

§5.3.3 舆论参与与监督 ......................................51

第六章研究结论与展望 ............................................. 53

§6.1 研究结论 .................................................... 53

§6.2 展望 ........................................................ 53

参考文献 .......................................................... 55

第一章绪论

§1.1 研究背景与选题意义

§1.1.1 研究背景

流浪乞讨现象是由来已久的一种社会问题，在我国以及其他发达国家都不同

程度的存在。城市流浪乞讨人员的出现和流浪人数的不断剧增是伴随着工业化和

城市化向前推进而成为一个社会问题的。新中国成立以来，在不同的发展阶段，

我国政府对于流浪乞讨人员的救助方式和管理模式不尽相同，从管制到救助、从

强制到自愿、从管理到服务等一系列转变过程彰显政府职能转变过程以及服务性

政府建设的轨迹。流浪乞讨人员的救助与帮扶是社会救助的重要组成部分和构成

环节，是社会救助最早的内容和发端。

2003 年 8 月 1 日国务院废止了《收容遣送办法》（全称为《流浪乞讨人员收容

遣送办法》，下文均使用简称），《救助管理办法》（全称为《城市生活无着的流浪

乞讨人员救助管理办法》）正式出台，新办法制定后不久民政部随即颁布了办法的

实施细则，旨在对救助管理办法进行补充。新办法的出台对于原先的收容遣送而

言，无论从政策设计视角还是政策执行层面，都体现出了政府人本主义观念以人

文关怀精神。新办法的突出转变表现在收容遣送对救助管理的变更，表达对人本

身的关切和尊重，保证基本人权，不断重视人身自由与权力，《救助管理办法》出

台符合社会文明进步以及社会主义法治建设的要求，反映了政府对于流浪乞讨人

员的重视以及弱势群体的关注。《救助管理办法》虽至今施行已经超过 7 年，政策

设计上的缺陷和政策执行过程中一系列亟待完善的问题源于制定时间的仓促而日

益显现，管理方式与运行模式不适应社会转型期的各项要求，政策内容的不完善

以及政策评估的不合理、不科学促使《救助管理办法》面临政策终结的尴尬境地。

§1.1.2 选题意义

新中国成立以来，有关流浪乞讨人员社会救助管理的政策规定主要经历两个

阶段：《收容遣送办法》施行阶段以及《救助管理办法》运行阶段。

伴随着国家改革开发的不断推进以及农村经济体制改革逐渐展开，农村人口

开始加速向城市流动。为维护社会稳定和城市社会秩序，1982 年国务院颁布了《收

容遣送办法》，明确收容遣送的对象是：家住农村流入城市乞讨、城市居民中流浪

街头乞讨的；其他露宿街头生活无着的人员【1】

。上世纪 90 年代以来，农村经济增

长的减缓以及农村经济结构的重要调整促使大规模的农村劳动力涌入城市务工与

经商，寻求赚钱和生存途径；与此同时，特别是 90 年代中期左右，国有企业的改

革加速，失业、下岗人数逐渐增多，更进一步导致城市之间流动人口与日俱增。

城市流浪乞讨人员的社会救助政策研究

国务院遂于 1991 年 5 月发布《关于收容遣送工作改革问题意见》，把“三无人员”

（无固定住所、无稳定收入、无合法证件）以及“三证”（身份证、务工证、暂住

证）不全的纳入到收容遣送的对象中。这样《收容遣送办法》在实际政策执行改

变了原有规制：收容遣送的对象从生活没有着落的流浪乞讨人员变为流动人口，

特别是农村进城务工证件不全者。另外，收容遣送在性质上突变为单一的治安管

理而丧失社会救济的功能，收容遣送愈加密切的与社会治安的稳定和证件不全的

流动人口的强制清除联系在一起。在政策执行中偏离预设轨道的行政乱作为行为

导致收容遣送站成为临时性关押和惩治流动人口的囚笼，“孙志刚事件“只是全国

收容遣送站中比较典型的一例，类似案例早已有之。

《收容遣送办法》在一定时期内确实发挥一定的作用，在政策执行的不断推

进，逐渐发生异化，脱离原本政策设计的初衷和目的。虽然参与救助的人员的个

人原因是导致收容遣送过程中违规事件和恶性惩治事件的重要因素，但是政策制

度方面的因素是主要原因。2003 年“孙志刚事件”的舆论压力以及学者的先后上

书行动，国务院颁布《救助管理办法》，废止施行 20 多年的《收容遣送办法》，将

强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理是我国社会救助制度的重大改革。由

于社会救助进入自愿性救助阶段，而且社会救助的性质转化为服务与帮扶，极大

程度上减弱了管制与限制的的功能；流浪乞讨人员集聚大中城市以及繁华地段，

给城市管理带来不小的压力以及秩序障碍，由此引发一系列社会问题和不安定因

素。处于城市自身形象以及社会秩序稳定的考虑，一些城市出台了符合城市特点

的具体性规定，对于流浪乞讨人员以及符合治理的对象进行限制和清除，如设置

“禁讨区”等等；国家也根据大型国际性活动，及时出台相关政策和规定，做好

流浪乞讨人员的安抚和治理工作，以达到缓解城市压力、维护城市形象的目的。

城市流浪乞讨人员的社会救助是公共管理和社会学领域的重要课题，流浪乞

讨人员的救助管理事关社会的和谐与稳定，加强和完善地方政府社会救助工作是

构建服务型政府的要求和目标之一，也是进一步强化政府工作目标以及落实科学

发展观的重要途径。图 1-1 可以看出，2005 年来我国社会救助总人数呈快速增长，

2008 年高达 157 万人次，救助站数量也有由 2004 年的 977 个增加至 2008 年的 1334

个，社会救助对社会稳定、人民生活起到重大影响。但很显然，2008 年救助人数

比 2004 年增加了 92%，救助类单位床位数仅增加 7.6%，救助硬件措施的显著不足

在此可见一斑。

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摘要城市流浪乞讨人员的社会救助是公共管理和社会学领域的重要课题，流浪乞讨人员的状态一定程度上折射出当前国家的经济发展水平及社会矛盾，因此，流浪乞讨问题直接关系到社会的和谐稳定，是当前政府工作的重要内容也是科学发展观得以落实的必要途径。本文首先对国内外关于流浪乞讨社会救助政策进行综述，随后对国外救助工作先进经验加以介绍，为本文的研究切入打下基础，以中国城市流浪乞讨人员的社会救助政策作为研究对象，并对上海地区进行具体的调研和分析。其次，本文对相关概念进行了界定，并在政治系统决策模型、混合扫描理论、政府职能理论等思想的指导下开展后文研究。通过对与救助政策有关的利益相关者进行分析，本文提出了政策设计上...

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