化解社区冲突的政策研究

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中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ...............................................................................................................1

§1.1 研究背景 ...........................................................................................................1

§1.2 研究对象 ...........................................................................................................2

§1.3 研究目的与意义 ...............................................................................................3

§1.4 主要研究方法 ...................................................................................................4

§1.5 研究思路和框架 ...............................................................................................4

§1.5.1 研究思路与方案 .....................................................................................4

§1.5.2 论文研究框架 .........................................................................................5

第二章概念界定及相关研究综述 .................................................................................6

§2.1 社区政策的界定 ................................................................................................6

§2.1.1 政策的概念 ..............................................................................................6

§2.1.2 社区政策的界定 .....................................................................................7

§2.2 社区冲突的概念 ...............................................................................................8

§2.3 相关研究综述 .................................................................................................10

§2.4 社区政策研究的思路 ......................................................................................14

§2.5 本章小结 ..........................................................................................................17

第三章国内外社区管理经验的比较 ...........................................................................19

§3.1 西方发达国家的社区法规及管理经验 .........................................................19

§3.1.1 美国 .......................................................................................................19

§3.1.2 日本 .......................................................................................................22

§3.1.3 德国 .......................................................................................................24

§3.2 我国社区建设情况 .........................................................................................25

§3.2.1 我国台湾地区 .......................................................................................25

§3.2.2 我国香港地区 .......................................................................................27

§3.2.3 我国内地的社区经验 ...........................................................................28

§3.3 本章小结 ..........................................................................................................31

第四章化解社区冲突的政策研究 ...............................................................................33

§4.1 社区政策环境分析 .........................................................................................33

§4.1.1 社区政策制定的环境 ...........................................................................33

§4.1.2 社区冲突的现状 ...................................................................................34

§4.2 社区政策制定分析 ..........................................................................................36

§4.2.1 系统分析模型的理论框架 ....................................................................36

§4.2.2 系统分析模型的改进 ............................................................................38

§4.2.3 系统分析模型对社区政策制定的影响 ...............................................39

§4.2.4 系统分析模型的应用分析 ...................................................................42

§4.2.5 政策制定分析小结 ...............................................................................45

§4.3 社区政策执行的现状分析 .............................................................................46

§4.4 结论 .................................................................................................................48

§4.5 本章小结 .........................................................................................................50

第五章社区冲突实例分析 .........................................................................................52

——以上海三湘小区为例 .............................................................................................52

§5.1 引言 .................................................................................................................52

§5.2 案例 .................................................................................................................53

§5.3 理论分析 .........................................................................................................54

§5.4 结论 .................................................................................................................59

§5.5 本章小结 .........................................................................................................60

第六章化解社区冲突的政策建议 ...............................................................................61

§6.1 原因分析 ..........................................................................................................61

§6.2 政策制定的相关建议 .....................................................................................63

§6.3 政策执行的相关建议 .....................................................................................65

§6.4 本章小结 ..........................................................................................................67

第七章总结全文 ...........................................................................................................69

§7.1 总结全文 .........................................................................................................69

附录 .................................................................................................................................71

参考文献 .........................................................................................................................82

在读期间公开发表的论文 .............................................................................................85

致谢 ...............................................................................................................................86

摘要

本文研究的社区冲突，从范围上说是立足于物业小区这一特定环境，从性质

上来说超越了一般的邻里之间的个体矛盾，是一种群体性的对抗与冲突。主要表

现为房地产开发商或物业管理公司在小区公共管理空间、公共设施管理等方面损

害了业主的公共权益，引发两者之间的群体性对抗，其程度已达到多次集体上访

或进入了法律诉讼程序。这些社区冲突长久未能得到有效化解，将可能引发更大

的社会影响，乃至上升为社会冲突。

为了更加准确地、深入地了解社区冲突的现状，笔者在 2007 年中期就深入多

个社区进行访谈，在上海选择了几个典型的社区发放了 100 余份调研问卷，收回

了问卷 51 份，有效问卷 32 份，占回收问卷的 62.7%。并且参加十余次上海市和谐

社区论坛，在论坛中收集了大量的事实，掌握了大量的第一手资料。通过对调研

问卷和论坛资料的分析，认为本文研究的社区冲突在当前存在较大的普遍性，并

且已经严重影响了社会基层的和谐稳定。同时指出社区冲突的根源在于社区公共

政策的不完善和公共政策执行的偏离。为了进一步论证该结论，本文在参阅了大

量的研究文献基础之上，选取了上海三湘小区作为研究的重点对象。深入分析挖

掘了三湘小区业主委员会成立四年以来发生的极具代表性的“业委会备案难”、“新

旧物业交接难”、“车位风波”等各种冲突。

在详细论证了本文结论的基础上，笔者深入分析了社区政策制定和执行中存

在问题的一些原因。并进一步拓展思路，提出了社区政策制定应建立公众参与平

台、应建立政策实施前的征求意见制度和应加快社区配套政策的制定和更新等建

议。根据研究发现，社区政策在执行中也存在诸多问题，通过原因的分析，对此

提出了政策执行中应完善政策执行机构，强化信息沟通、明确和完善政策执行的

监督机构，确保政策执行的公正合理、建立健全培训和问责制度、加大政策宣传

力度，提高政策执行支持度等一些政策执行方面的建议。

在章节安排上，本文首先对社区政策和社区冲突进行了界定，对社区冲突的

已有研究进行了综述，并采取比较研究的方式，论述了国内外社区建设取得的成

果与经验；其次利用相关理论对社区冲突进行透彻阐述，结合所获的资料分析了

社区冲突产生的根源，归纳总结了现实中普遍存在的问题。利用上海三湘小区的

典型实例对结论进行了论证，并针对这些问题提出相关的政策建议。

关键词：政策研究社区政策社区冲突政策建议

ABSTRACT

This dissertation focuses on the conflicts of residence community. These conflicts are not

the problem happened in the family or between the neighbors, but happened in the public

place. It is between a group resident and house agent or other service companies. The conflicts

cost an unreasonable lost of resident legal property. And unreasonable campaign will provoke

by these conflict that don’t solve as soon as possible.

Shanghai is a modern city that is called economic center. With the help of a wealthy world,

Shanghai has got great achievements in the community construction. The new residence

community soon became the mainstream of the city. The government of Shanghai is faced with

new problem to solve. How do the residence to manage their residence community. The

property owners have more energy to talk over the residence community, but they do not have

the ability to do this job alone. And the property owners have more conflicts with other

organizes and property companies. The Shanghai government and the college intellectual give

more effort to find a way out. They are trying to build a mechanism to solve this kind of

problem.

In this paper, the writer is trying to find a new way by studying public policy. The public

policy has paid great role in the management of residence community. In the aspect of the

public-policy, the writer took more than one and half years to do research in Shanghai

residence communities. In these researches, a great lot facts were gathered and were supported

the conclusion. The conclusion is that t the conflicts of residence community was steamed from

the defect of the public-policy. Then the paper put forward some new ideal and advice to the

public-policy maker.

To solve the conflicts, the writer introduced a new problem-solving method called

community ADR mechanism. Then the mechanism was proved by a fact happened in a

Shanghai residence community.

The paper is the beginning of the research in this area. In the future more and more

intellectual people will give their effort to this research.

Key Words: policy study，residence community，policy-making advice

第一章绪论

§1.1 研究背景

20 世纪以来，社区建设在我国从官方话语逐步成为社会流行话语，经过多年

的实践，我国社区建设取得了显著成效，获得了社会公众的认可。当前，我国提

出构建社会主义和谐社会的发展目标，其实质就是要实现基层社会的和谐与安定，

而基层社会稳定的根基在于建设一个和谐的社区。只有把社区建成为了居民安居

乐业，和睦相处的美好家园，才能真正实现整个社会的和谐发展。

我国学者十分重视理论研究对社区建设的指导意义。社区理论研究的范畴涉

及国家与市民社会关系的探讨、治理理论、权威理论、自治理论等，这些理论研

究契合了当前城市社区建设中迫切需要解决的问题，如社区管理中行政化取向与

自治化取向之争、社区内多元利益主体的出现带来的利益协调配合问题等。提出

建设和谐社会的今天更是把均衡利益、保障权力、化解冲突，实现社会各主体之

间和谐相处放在了首位。因此，提出社区内部管理的“善治”有着重大的意义。

但从实践中来看，在现实公共政策不完善的现状下，社区治理主体的多元化发展

必然会导致资源分配的不均，同时各个主体将采取合作、协调、对抗等手段来维

护自身的利益，在矛盾无法得到调和的时候，必然发生纠纷，乃至升级为冲突。

我国许多学者对社区冲突也进行了研究，提出了许多不同的看法和见解。我

国社区理论研究的专家，中国人民大学公共管理学院教授陈幽泓提出社区冲突是

在一个特定的环境下，存在对立条件，使这个环境系统中的各对立部分产生相互

作用。在社区中表现为社区冲突主体运用自身的权力或条件来控制或获取利益。①

社区的确是一个特定的环境，这个环境中有着不同的利益主体，它们的利益诉求

也呈现出多样化。社区这一个环境中，当前最应该关注的就是新型的物业小区。

随着住房商品化及产权私有化的迅猛发展，发生的物业小区内部的一系列群

体性的纠纷冲突受到全社会的广泛关注。这是社区治理中亟待解决的核心问题，

但同时我们看到，社区内纠纷的彻底解决十分困难，特别是在当前我国处于经济

转型和社会转轨时期，社会生活中各类规则制度甚至法律等方面的缺失、政策执

行上的偏离以及公民维权意识的觉醒加强了各主体之间的碰撞，使纠纷冲突不断

发生，甚至进一步升级为社会冲突。因此，寻找社区冲突的根源、分析研究导致

冲突的因素、探讨规则重建，这更加有助于和谐社区的建设。

根据上海统计年鉴数据，2006 年上海市私房比例达到七成以上，同年法院受

①陈幽泓:社区治理在中国.安家.2003:73

化解社区冲突的政策研究

理的房地产开发类案件达到 5800 余件。2007 年随着《物权法》的实施，各地都涌

现所谓的“物权第一案”，依法理性维权得到重视。上海市各社区更是积极宣传，

并利用《物权法》作为维护权益的有力保障，依法积极组建社区自治组织来管理

社区内部事务。根据东方早报 2007 年 5 月的报道数字显示，上海现有的 8486 个

住宅小区中，已经成立业主大会的住宅小区有 6114 个，占符合成立条件住宅小区

总数的 83％。从全国范围来看，与房产物业有关的依法维权案件也有所上升，人

民日报在 08 年“3·15”前夕报道国家工商总局的数据显示 2007 年商品房类申诉

案件共 9572 件，比上年同期增长了 9.26％。因此，在今后的社区治理中，化解社

区冲突将成为的一个工作重点。

§1.2 研究对象

本文研究立足于社区冲突，在一般意义上来说，社区冲突很多，从小到家庭

邻里的矛盾，大到各社区间的矛盾或与社区与其他部门、机构和企业单位的矛盾，

都可以统称为社区冲突。

本文研究的社区冲突，从范围上说是立足于物业小区这一特定环境，从性质

上来说是超越了一般的邻里之间的个体矛盾，是一种群体性的对抗与冲突，主要

表现为小区业主（群体性）与房产开发商或物业公司因小区公共管理空间、公共

设施问题或业主公共权益受损而引发的矛盾或对抗，其程度已达到集体多次上访

或进入法律诉讼程序，由此可能引发更大的社会影响的一种冲突。

具体而言，本文研究将聚焦于新型的物业小区，因为物业小区的自治能力或

者说自治意识比传统意义上的居民小区要强。物业小区在要求自治的过程中，不

断地与各方面发生矛盾，这些矛盾没有得到及时解决将会严重影响小区业主生活

和公共管理。公共管理在物业小区中又尤其重要，没有一个良好的公共管理，业

主所属物业价值将加速贬值，因此而引发更加深层次的社会问题。为此，小区业

主在维护自身利益的驱动下，不断要求自治或参与管理，而小区内其他的既得利

益主体为保全自身利益，又试图通过不同途径来对小区施加影响或控制，特别是

在当前我国有关社区公共管理的公共政策起步较晚，尚未完善，各方面的权利和

义务并未清晰界定的既定事实下，由此引发了小区业主群体与其他管理服务群体

之间产生一些看似不可调和的矛盾。这些矛盾长久得不到调和或解决，最终导致

社区冲突的爆发。

综上所述，本文研究的社区冲突，是聚焦于物业小区这样一个特定的系统，

其与一般的社会冲突具共通性，也是由于利益、观念的对立而产生的。其次，社

区冲突主要是围绕社区业主（产权人）和房地产开发商及物业公司而发生的，是

第一章绪论

在业主与这些公司的相互作用过程中发生的，主要是基于社区公共资源的所有权、

使用权和管理权而引发的。最后，这类社区冲突是必须要解决的，而且是需要借

助各方资源和力量来解决，甚至需要要求通过制定相应的公共政策和法律法规或

者不断完善这些政策法规来解决，若长期未得到解决将会导致冲突冲级，最终会

引发社会冲突。解决这类社区冲突是一个渐进过程，同时也是一个冲突频繁发作

的过程。通过分析真实发生的事例，从根本上梳理出社区冲突发生的根源是本文

研究的重点，并基于此提出相应的政策建议以供参考。

§1.3 研究目的与意义

本研究的主要目的是从公共政策研究的视角出发为化解社区冲突提供了一个

新的角度，政府应当避免传统的行政干预方式来处理社区内各主体之间的利益冲

突，而应当通过公共政策的制定来明确社区内各主体的职责与权益，使之在合作

的基础上实现社区有效治理。

本研究通过对典型社区的分析，发现社区内存在的矛盾冲突的现状、原因，

并在对相关公共政策的研究之上把握这些矛盾冲突存在的影响，寻找这些矛盾冲

突的根源，对此提出对相关公共政策完善的一些建议，从而使本研究具有重要的

理论指导意义和现实决策的参考价值。

社区是社会中的一个基本单位，在我国社会转型过程中更是担负着承接一些

由政府机构剥离出来的社会责任。社区和谐将会决定到整个社会的和谐。因此，

政府在转变自身职能的同时，应重点立足于制定相关的公共政策来引导社区建立

自治组织，实现社区有效治理。

在政府职能不断转变过程中，政府与社区的关系也得到重新的审视。实践经

验证明，政府在社区治理过程中的作用是很明显的，没有政府的参与，仅靠社区

内部组织无法实现真正的治理，但政府的作用也是有限度的，或者说，政府在社

区治理中的作用有一个效能范畴，在范畴内可以发挥积极的作用，超越范畴外则

适得其反。而把握这一原则的关键在于，政府与社区内各组织能明确自身职责，

各司其职，相互合作。

政府和社区自治组织在社区治理中的角色是有区别的。对政府而言，政府在

社区治理中的作用具有两面性。政府组织本身将参与到社区的管理当中来，但同

时又不能完全包办社区内的一切事务,政府需要借助社区自治组织来实对社区的

管理。政府组织在社区治理当中的职责有：界定社区；把握社区治理的政治方向；

完善社区治理的法治体系；提供公共物品和公共服务；规范社区内部公共物品的

化解社区冲突的政策研究

提供等。①也就是说政府在社区当中的主要作用是提供一种有利于社区治理的环境

氛围。如果政府能提供这样的环境，社区将得到有效治理，政府也会成为最终受

益者。因此我们把政府在社区治理中的作用定位在通过制定公共政策来形成新的

治理结构和新的治理环境。而要实现这一定位，关键在于完善和升级现行的政策，

完善对政策的执行的监督，使现有政策能有效得到执行，实现社区公共利益最大

化。

§1.4 主要研究方法

本文主要采用的研究方法主要有以下几种，又并不限于这几种方法。研究方

法主要是为本研究提供一种工具，实际研究过程中将会综合运用，以获得最佳的

效果。

一、理论分析与实证分析相结合的方法。本文力求以公共政策和社区治理相

关理论为基石，在对已有的研究成果进行归纳总结的基础上，结合国内外，特别

是上海市社区建设的有关情况进行深入分析。文章以求既注重理论框架的构建，

也注重实证对理论的支持，通过两者的充分结合来实现研究的目的。

二、定性分析与定量分析相结合的方法。根据论文的宗旨，是对化解社区冲

突的公共政策进行研究，因此，在研究过程中，将定性与定量结合起来，将会更

有助于说明并解释研究的问题。

三、文献法。论文研究中采用文献法，利用图书馆等各项资源查阅与选题有

着的论文，把握这一领域的最新研究成果，力求使本研究能够在原有研究的基础

上有所突破。

四、调查研究方法。用事实来说明问题，这是开展本研究的出发点。论文研

究过程中，采用了问卷调查的形式取得了第一手数据和资料，为开展更深层次的

研究提供了条件。

§1.5 研究思路和框架

§1.5.1 研究思路与方案

本研究立足于上海市实施的和谐社会发展战略，对上海市当前社区冲突矛盾

进行调研，寻找其根源，并对政府公共政策进行深入分析，探索未来上海市化解

社区冲突的有效途径的公共政策需求。并在调查研究的基础上取得可信的数据和

资料，结合相关的实证分析，通过以下几个步骤逐步深入分析：

①史柏年.社区治理[M].北京:中央广播电视大学出版社,2004:116-118.

第一章绪论

1.比较研究国内外社区治理中的政府公共政策及其影响；

2.分析上海市社区治理相关公共政策的制定与实施过程以及相关问题；

3.以典型社区为例实证分析上海市社区冲突的根源；

4.在对冲突根源论证的基础上，提出相应的政策建议。

§1.5.2 论文研究框架

本论文的研究框架见下图：

图 1.1 论文研究框架

绪论

化解社区的政策研究

研究背景

研究对象

概念界定及相关研究综述

社区政策的界定

社区冲突的概念

化解社区冲突的政策研究

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