公务员收入增长与行政管理支出扩张的实证研究

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 491.92KB 61 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

行政管理支出是国家行使其基本职能所必须花费的一项支出。一般而言，其

增长规模应该与一国 GDP、税收总收入等经济指标的增长幅度基本保持一致。然

而，近年来我国行政管理支出的增长趋势却呈现出了急剧扩张的态势，其增长速

度不仅远高于上述经济指标，更是在各类财政支出中高居榜首，实已成为财政支

出的一个沉重负担。

通过建立经济计量模型，对行政管理支出的总量分析可以得出其和 GDP、税

收总收入等经济变量之间的高度正相关关系，但是却无法回答为何近年来我国行

政管理支出增长如此迅猛这一问题。实际上，研究行政管理支出急剧扩张问题的

真正途径在于结构分析。

按费用要素分类的行政管理支出可以归为人员经费和办公经费两大类，前者

基本可以等同于国家公务员的总收入，而后者则是指各项公用经费。对于公务员

收入水平问题，随着对我国公务员收入结构以及薪酬制度研究的不断深入，以往

仅仅基于工资水平研究得出的我国公务员收入水平偏低的结论也日渐显得片面、

失实，而公务员高收入水平的观点则逐渐浮出水面并日益为社会所公认。于是，

在近年来行政管理支出连年超常增长，同时人员经费部分的比重也日渐增加这一

现实背景下，考察公务员收入水平增长与行政管理支出扩张之间的相关性是具有

重大意义的。因为人员经费、办公经费以及行政管理支出三者在绝对规模上都呈

现增长趋势，而人员经费占行政管理支出的比重同样也处于上升状态，因此，行

政管理支出的急剧扩张很可能主要是由公务员收入水平的过快增长所导致。

从数据分析的角度而言，数据量化显然更易于表明我国公务员高收入水平和

行政管理支出高速增长之间的相关性。然而，鉴于获得公务员收入水平所存在的

客观困难，精确衡量上述两者之间的相关程度几乎是不可能的，但是粗略的估算

却仍可进行。在这种情况下，构建基于基础数据的收入估算模型将不失为一个可

行的方法。笔者在文中提出了一个估算模型，并最终得出了行政管理支出的急剧

扩张主要是由公务员收入水平的过快增长所导致这一结论。

进一步地，通过对我国公务员收入结构和薪酬制度的考察可以揭示公务员收

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入增长速度过快的根本原因在于薪酬制度的法制化和规范化水平过低。于是，加

强我国公务员薪酬制度的法制化建设，在合理控制公务员收入增长速度的同时，

也可以有效抑制行政管理支出的急剧扩张趋势。

关键词：行政管理支出；扩张；公务员收入；增长

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III

ABSTRACT

Administrative expenditure is indispensable to a country to perform the basic

function. In a general way, its increasing extent should be in accordance to the economic

indexes such as GDP and tax revenue. However, in the recent years the high increment

speed of administrative expenditure of China has exceeded the increment speed of GDP,

tax revenue and so on, which becomes a heavy burden on GDP.

Although the gross amount analysis of administrative expenditure can show that

administrative expenditure maintains a high positive relation with GDP and tax revenue,

it can not answer the question that what causes administrative expenditure increase so

sharply. Actually, the structure analysis of administrative expenditure can make it.

We can classify administrative expenditure to personnel expenditure and public

expenditure, the former is basically equal to the gross income of all officials, and the

latter includes the expenditure of duty, business, equipment purchasing etc. As for the

income of officials, along with the increasing study on the income system of

government officials, the conclusion that the income of our government officials is quite

lower has become inconsistent with the facts gradually, and by contraries the concept

that the income of our government officials is high has been accepted by the society day

by day. So, in the instance that administrative expenditure has risen sharply and the

proportion of personnel expenditure to administrative expenditure has been increased

gradually, it is of significance to research the relation between the increase of officials’

income and the expansion of administrative expenditure. Because all of personnel

expenditure, public expenditure and administrative expenditure have increased in gross

amount, but the proportion of personnel expenditure to administrative expenditure has

increased too, so, it is likely that the expansion of administrative expenditure is mainly

propelled by the exceeding increase of government officials’ income.

In the view of numeric analysis, it is obvious that numeric quantification can

indicate the relativity between the high income of government officials and the

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exceeding rise of administrative expenditure. However, owning to the difficulty of

getting the data of officials’ income, we can not quantify the relativity exactly. In this

instance, it will be an advisable method to construct a calculation model based on the

basic data. In this article, the author puts forward an estimation model and drives to the

conclusion that the expansion of administrative expenditure is mainly propelled by the

exceeding increase of government officials’ income finally.

Furthermore, through the study on the income system of government officials, we

can realize that the critical reason for the exceeding increase of officials’ income is the

lack of legislation of income system of government officials. So, improving the

legislation of government officials’ income system can not only control the exceeding

increase of officials’ income properly but also reduce the administrative expenditure

effectively.

Keywords： administrative expenditure; expansion; the income of government officials;

increase

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第一章绪论 ·······················································································1

第一节论文研究的选题意义································································1

第二节论文研究领域的文献回顾··························································2

第三节论文研究的结构体系与分析框架·················································7

第四节论文研究的几点说明································································9

第二章我国行政管理支出的实证分析 ···················································· 11

第一节行政管理支出简介及其增长趋势分析········································· 11

第二节我国行政管理支出的误差修正模型分析······································ 16

第三章我国公务员数量以及收入水平分析 ·············································· 27

第一节近年来我国公务员数量的增长趋势分析······································ 27

第二节我国公务员收入水平研究························································ 30

第四章公务员收入增长与行政管理支出扩张的关联性分析 ························· 46

第一节公务员收入增长与行政管理支出扩张的相关程度量化 ···················· 46

第二节合理控制行政管理支出扩张趋势的对策分析································ 48

第三节基于新制度经济学理论的几点启示············································ 52

参考文献 ························································································· 55

致谢 ························································································· 57

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第一章绪论

第一节论文研究的选题意义

近年来，我国行政管理支出一直处于超常增长状态。这一问题引起了许多学

者的关注。沈峰（2002）认为，我国行政管理支出急剧扩张主要由政府官员追求

过量预算所致，为此，他建议通过精简政府机构、引入市场竞争机制、完善行政

制度设计等措施来加以解决，以提高行政效率。张雷宝（2003）建立了行政管理

支出与 GDP、财政总支出以及物价水平的计量经济模型，以量化上述变量之间的

相关性。刘欣（2004）从机制层面、观念层面、行为层面、制度层面以及结构层

面分析了我国行政管理支出膨胀的原因。吴志文（2004）则指出，行政管理支出

增长过快的主要原因在于公用经费增长的不合理以及落后地区行政管理支出占财

政总支出的比重较高。而郧彦辉（2005）认为，渐进的经济体制改革方式、财政

体制本身的缺陷、机构设置和人员编制缺乏科学性以及政府官员追求自身利益最

大化的动机是造成我国行政管理支出过度扩张的主要原因。

应该指出的是，在上述这些具有代表性的研究成果中不乏实证分析。然而，

这些实证研究的重点几乎全都集中在行政管理支出的总量分析上，对其人员经费

和办公经费这一支出结构方面的考察还是一个理论空白。显然，在这里数据成了

最大的困难。但是，在行政管理支出连年超常增长，其人员经费部分的比重也日

渐增加 ①这一现实背景下，考察人员经费增长与行政管理支出扩张之间的相关性是

具有重大意义的。因为人员经费、办公经费以及行政管理支出三者在绝对规模上

都呈现增长趋势，而人员经费占行政管理支出的比重同样也处于上升状态，因此，

笔者认为，人员经费的过快增长导致了行政管理支出的急剧扩张。本文的写作目

的就在于验证这一结论。

① 在1991 年第 49 期的《财政研究资料》中已有显示，自 1985 年至 1990 年人员经费在行政管理支出中所占

比重由 47.4％上升到 50％。详见：财政部文教行政财务司．“七五”时期行政费支出简析[J].财政研究资料，

1991，(49)：23-31。

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为了取得数据的方便，在本文中，笔者将财政总支出中用于支付公务员收入 ①

部分等同于行政管理支出中的人员经费，以考察人员经费和办公经费这一支出结

构②，从而量化公务员收入增长与行政管理支出之间的关联性。然而，鉴于资料有

限，研究公务员收入水平的文章本身就寥寥无几 ③，考察公务员收入增长与行政管

理支出扩张之间相关性的则更是一个理论空白。由于公务员收入数据获得存在客

观困难，因此，我们无法精确衡量上述两者之间的相关程度，但是粗略的估算却

仍可进行 ④。本文的研究就是这样的一种尝试。

第二节论文研究领域的文献回顾

尽管近年来我国行政管理支出的超常增长趋势使得许多学者开始关注这一问

题，但是对公务员收入和行政管理支出之间关系的研究却始终处于一个理论空白。

由于没有对这一问题进行直接研究的文献，因此笔者将搜寻得到的文献按这一问

题的两个方面进行分类综述。

一、关于公务员收入水平的研究

到目前为止，专门对公务员收入进行经济学分析的文献少之又少，反倒是关

于居民收入差距的一般性研究却常常触及这一问题。按照研究过程中是否仅限于

公务员工资水平分析的标准，这些研究成果可以大致分为以下两类：仅以公务员

工资水平为研究对象的文献和较为全面考察公务员收入水平的研究成果 ⑤。在下文

中，我们将分别按照这两类研究成果来组织文献回顾。

（一）基于公务员工资水平分析的研究成果

国务院研究室“收入分配问题与对策”课题组（1997）认为，1995 年公务员

人均年工资为 5542 元，比 1990 年增长了 1.6 倍，在扣除物价因素之后，实际每年

① 这一部分财政支出隶属于行政管理支出中的人员经费。此处公务员收入是真正意义上的合法总劳动收入概

念，包括货币收入、实物收入以及福利待遇。在具体分析过程中，我们将主要考察公务员的货币收入，实物

收入和福利待遇方面内容仅作简要分析。

② 我们将主要考察人员经费这一项，至于办公经费，由于其和人员经费之和即为行政管理支出，因此，我们

仍可在人员经费分析的基础上对其进行间接考察。

③ 代表性文献有：广东省统计信息网．2001年广东政府机关公务员工资状况调查分析[J/OL]．http://www.

gdstats.gov.cn/tjfx/t20040406_10123.htm，2004-04-06；任太增．我国公务员收入水平偏低吗[J]．经济学家，2002，

(6)：16-22。

④ 诺斯（Douglas North）认为，任何理论都要胜于没有理论。

⑤ 这类研究文献还包括了关于公务员薪酬制度和收入结构研究的理论成果。

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增长 6.1%，高于“八五”计划确定的职工实际平均工资年增长率为 4％的目标，

在一定程度上调动了公务员的积极性。但是，根据公务员条例，公务员工资水平

应与企业同类人员工资水平相当，然而人事部和国家统计局的调查资料则显示，

1994 年企业工作人员比公务员平均工资水平高出 15.7%，1995 年这一差距则继续

扩大。因此，尽管近年来国家对公务员工资制度进行了改革，较大幅度地提高了

工资水平，但是就总体水平而言，我国公务员的平均工资仍然偏低。

李欣欣（2000）指出，1998 年，在农、林、牧、渔业，采掘业，制造业，电

力、煤气及水的生产和供应业，建筑业，地质勘查业、水利管理业，交通运输仓

储和邮电通信业，批发零售贸易和餐饮业，金融、保险业，房地产业，社会服务

业，卫生体育和社会福利业，教育、文化艺术和广播电影电视业，科学研究和综

合技术服务业以及公务员等 15 个行业中，公务员平均工资水平仅排名 11，处于中

下位。

宋晓梧，高书生（2000）则根据《中国统计年鉴》（1998）上所记录的国家机

关、党政机关和社会团体职工平均工资得出，公务员在全国 18 个主要行业国有单

位职工平均工资中处于等 15 位，排名中下。

类似地，《2001 年广东政府机关公务员工资状况调查分析》一文资料显示，广

东省政府机关公务员的工资水平和企业管理人员相比仍然偏低，政府机关公务员

月平均工资 1871 元，而企业管理人员月平均工资已达 2351 元，相差 480 元，这

一差距比 2000 年的 131 元扩大了 2倍左右。同时，就广东省 16 个大行业工资水

平比较而言，公务员平均工资在 16 个行业管理人员中仅排第 13 位，只高于农林

牧渔业 629 元，采掘业 205 元，建筑业 171 元，但低于制造业 173 元，电力煤气

水生产供应业 530 元，地质勘察水利管理业 667 元，交通运输仓储邮电通讯业 917

元，批发零售贸易餐饮业 124 元，金融保险业 1162 元，房地产业 1049 元，社会

服务业 1012 元，卫生体育社会福利业 1200 元，文教艺术广播电影电视业 887 元，

科学研究综合技术服务业 713 元和其他行业 601 元。

（二）较为全面考察公务员收入水平的研究文献

任太增（2002）指出，仅仅通过比较公务员与其他职业工作人员的工资水平

并不能得出我国公务员的收入水平偏低这一结论。为了更为准确地考察我国公务

员的收入水平，他建议将公务员合法的劳动收入划分为工资收入、非工资货币收

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入、实物收入以及无形收入，从而在综合考虑这 4种劳动收入的基础来判断我国

公务员收入水平的高低状况。其中，任太增将工资收入定义为公务员直接得到的

劳动收入，如工资、奖金、津贴以及补助等；非工资货币收入则是指公务员没有

直接得到，而以住房公积金、失业保险金、医疗保险金以及养老金等形式上缴到

有关机构的那部分劳动收入；实物收入是公务员所享受的以住房、交通工具以及

通讯工具等实物形式表现的福利待遇；而无形收入则指不同行业的工作条件、稳

定性和风险度、社会地位和受他人尊敬的程度以及升迁机会等等。任太增认为，

如果考虑到公务员的上述几种收入，那么我国公务员的收入是远远高于社会平均

水平的。

孙晓民（2004）和徐艳波（2004）认为，实行公务员制度的国家，公务员的

收入结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅。工资收入一般占总收入的70％-80

％，津贴则约占20％-30％，津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。其中，

工作津贴是指公务员因加班工作和特殊岗位而得到的额外报酬，如加班津贴、特

殊岗位津贴和交通津贴等；生活津贴是指公务员在生活上的特殊需要和特殊情况

而获得的额外补助，如住房津贴、子女教育津贴、物价津贴等；而地区津贴则是

指公务员在特殊地区工作和生活而获得的额外报酬，如美国的特殊地区津贴等。

我国发达地区的公务员薪酬结构与国际惯例正好相反，公务员每月工资收入(即职

务工资、级别工资、基础工资、工龄工资之和)一般仅为几百元至1000多元，而津、

补贴则要远高于公务员工资①，其津、补贴部分甚至可以相当于工资水平的4-5倍。

目前，广东省直机关与广州市直机关的厅级公务员的津贴已达5000-6000元／月，

处级公务员的津贴也有4000元／月。显然，津、补贴已成为我国公务员的主要收

入来源，而工资收入占公务员整体收入的比例则严重偏低。

此外，李强（1998）则强调了公务员实物收入在其总收入中的重要性。在他

看来，部分公务员的形式收入确实处于较低水平。但是，由于在我国职工所能得

到的最大一笔收入或者报酬就是住房，因此，考虑到机关单位常常会发放一些实

物、生活用品，享受着较好的福利待遇，同时在住房分配方面也要优于其他单位，

一旦将上述几个方面都折算为货币收入的话，那么我国公务员的实际收入将会得

到显著的提高。

① 白景民（2002）也认为，我国公务员的基本工资虽不高，但是各种津、补贴却名目繁多。

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显然，通过上述较为全面考察我国公务员收入水平的研究成果，我们自然可

以发现我国公务员收入结构具有“低工资—多补贴—泛福利”的特点。因此，在

我国公务员这一独特的整体收入结构下，国务院研究室“收入分配问题与对策”

课题组（1997）、李欣欣（2000）、宋晓梧和高书生（2000）以及《2001年广东政

府机关公务员工资状况调查分析》所选取的工资标准就显得过于偏离公务员的真

实收入了，而任太增（2002）所考虑的公务员收入范围则显然更为全面和合理。

尽管如此，任太增却并没有对我国公务员的收入水平作任何数量分析，这或许是

因为公务员的相关收入数据无从得到，这在一定程度上影响了其论证的严密性。

二、关于行政管理支出的研究

沈峰（2002）认为，同样作为“经济人”的政府官员也具有追求自身利益最

大化的动机，但是与普通平民不同的是，在政府官员的目标函数中权力、声望、

提拔以及特权等非货币因素占有重要地位。于是，在这一特殊的目标函数的前提

条件下，政府官员追求自身利益最大化的行为便可以归结为最求预算最大化的行

为，由此势必会导致行政管理支出的急剧扩张。此外，沈峰还认为，我国政府官

员的非货币收入超过了正常的工资收入，这一现象刺激并强化了“官本位”意识，

进而导致在早已是市场经济的今天仍有很多人对涉足仕途心驰神往，趋之若鹜，

也是促使我国行政机构膨胀和行政管理支出超常扩张的重要原因。至于合理控制

行政管理支出规模这一问题，沈峰提出了以下几点政策建议：（一）精简政府机

构，裁减行政冗员；（二）引入竞争机制，提高行政效率；（三）完善行政管理

制度设计；（四）强化监督机制，约束政府行为；（五）规范收入方式，严惩腐

败行为。

张雷宝（2003）分析了影响行政管理支出规模的以下几个因素：经济增长水

平、财政支出水平、行政人员数量、机构设置因素、物价水平、政策性增支因素

以及行政财务管理水平、法制建设水平和其他因素。并利用1978-2001年的数据建

立了行政管理支出与GDP、扣除行政管理支出的财政支出以及物价水平的经济计

量模型，以量化上述变量之间的相关性。最终得出的结论为：在其他变量不变的

情况下，我国财政支出每增加100亿元，将使行政管理支出额增加85920万元；同

样，我国GDP每增加100亿元，行政管理支出会增加6440万元；物价上涨一个百分

点，当年的行政管理支出则会增加2150万元。

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要行政管理支出是国家行使其基本职能所必须花费的一项支出。一般而言，其增长规模应该与一国GDP、税收总收入等经济指标的增长幅度基本保持一致。然而，近年来我国行政管理支出的增长趋势却呈现出了急剧扩张的态势，其增长速度不仅远高于上述经济指标，更是在各类财政支出中高居榜首，实已成为财政支出的一个沉重负担。通过建立经济计量模型，对行政管理支出的总量分析可以得出其和GDP、税收总收入等经济变量之间的高度正相关关系，但是却无法回答为何近年来我国行政管理支出增长如此迅猛这一问题。实际上，研究行政管理支出急剧扩张问题的真正途径在于结构分析。按费用要素分类的行政管理支出可以归为人员经费...

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