财政支出绩效管理：环境因素分析

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3.0 李江 2024-11-06 5 4 726.9KB 67 页 15积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

财政支出绩效管理是财政支出管理的前沿课题，也是世界各国竞相探讨的热

门课题之一。这种管理方式以其战略导向、公众导向和结果导向的管理优势受到

世界各国的青睐。随着我国公共财政框架的日益完善，财政支出绩效管理已成为

创新财政支出管理方式的突破口。财政支出绩效管理的研究与实践日益丰富。本

文在已有文献研究的基础之上，以实施财政支出绩效管的环境为视角，研究财政

支出绩效管理在我国的实现问题。

目前，财政支出绩效评估与管理改革在我国还处于试点阶段。试点工作取得

了初步进展。以浙江省为例，目前绩效评价已经涉及教育、科技、卫生、农业、

社保、环保、水利、民政等各个支出领域。全省共对 1388 个项目实施了评价，涉

及资金 269.4 亿元。但是，在试点过程中，也出现一些问题，如各地实施绩效评

估的效果与力度不均衡、绩效评估实践具有盲目性、缺乏理论指导、相应的配套

制度缺乏等。这些问题的存在，不仅仅是管理方式本身的科学性的问题，还应该

考虑这种管理方式在我国实施的适应性的问题。中国的问题还要从中国的国情出

发。为此，我们需要了解、分析财政支出绩效管理的现实环境，找出解决问题的

方式，寻求改革深入与拓展的现实路径。

文章的基本框架是：第一章绪论部分，内容包括本文研究的背景、选题的意

义、本文的基本观点和创新之处。第二章是本文的理论基础。首先对绩效、绩效

管理、财政支出绩效管理、政府绩效管理和财政支出管理的概念进行梳理，然后

介绍管理环境理论。管理环境理论包括环境的概念、构成要素以及组织和环境的

关系等内容。第三章首先介绍英美等国实施财政支出绩效管理改革的历程，在借

鉴国外财政支出绩效管理实施的环境因素的基础上，提出对我国的几点借鉴与启

示。第四章构建我国财政支出绩效管理环境因素分析的框架以及本研究中调查问

卷的基本情况。本文将环境划分为 4大类，共计 16 个环境因素。通过实证调查，

本文发现这些环境因素与财政支出绩效管理二者之间是存在相关关系的，但是环

境因素对财政支出绩效管理的重要程度存在差异。比较重要的环境因素有：领导

的重视与支持、公众参与机制、行政效率、绩效评价指标体系、政府信息公开、

部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度。第五章是以浙江省为例的实

证分析。在介绍各个环境因素基本情况的基础上，首先运用一系列评价指标对浙

江省实施财政支出绩效管理的环境进行综合评价。综合评价的基本结论是：如果

以100 分为满分，60 分为及格分数的话，浙江省实施财政支出绩效管理综合环境

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的评估分数只有 68.1068。由此可见，浙江省财政支出绩效管理实施的综合环境并

不是非常好。而浙江省财政支出绩效管理实施的时间比较早，很多环境因素评价

指标在全国还排在前列，由此可以估算，全国财政支出绩效管理实施的环境并不

乐观。通过财政支出绩效管理与 10 个环境因素的回归分析，本文认为：各个环境

因素对财政支出绩效管理实施的影响方向并不相同，有利因素与不利因素并存。

第六章首先总结本文的基本结论，然后分析我国现实环境不乐观的原因，最后提

出优化与完善我国实施财政支出绩效管理环境的政策建议。

本文的特点首先是研究视角独具匠心。以实施财政支出绩效管理的环境为研

究视角，虽然不是财政支出绩效管理研究的主流方向，但是探索财政支出绩效管

理在我国的实现，却是一个必须研究的问题。只有在我国的具体国情下，研究和

探索财政支出绩效管理问题，才能使这个舶来品，在我国消化、吸收和创新。其

次，本文提出的环境因素将政治、经济、法律、社会、文化和技术等因素融为一

体，形成综合而系统的分析框架，弥补了目前环境研究方面的不足。此外，本文

采用的调查问卷和统计分析的研究方法，是企业绩效管理研究方法在财政支出绩

效管理研究方面的尝试，丰富了财政支出绩效管理的研究方法。本文的不足是，

由于目前从事环境方面研究的文献较少，对环境因素的具体表述还没有统一规定。

因此，本文对环境因素的称谓还有待商榷。此外，调查问卷设计的问项还有待于

进一步充实与完善。

关键词：财政支出；绩效管理；环境因素；综合评价；因素分析

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III

ABSTRACT

Performance Management in Fiscal Expenditure is an advancing front issue in the

Fiscal Expenditure Management, also one of the hottest topics around the world. This

management style is specifically favored by all countries for its advantages in strategic

orientation, public-orientation and results-orientation. As the improvement of the Public

Finance framework, Performance Management has become a breakthrough in the

innovation of Fiscal Expenditure management. This article, on the foundation of the

previous relevant documents, tries to explore the realization of the performance

management of financial expenditure in our country from the perspective of its

environmental factors.

At present, the reforming of Performance Management in Fiscal Expenditure in

our country is still in its pilot phase. The pilot has made initial progress. To take Zhejing

province as an example, the current Performance evaluation has already included such

departments as education, science and technology, public health, agriculture, The

provincial government has carried out evaluation on 1,388 projects, arranging 26.94

billion yuan. However, there are some problems. For example, the effects and forces in

implementing the Performance Evaluation vary among different areas. In short of

theoretical reference and homologous systems, Performance Evaluation is implemented

with blindness. The existence of these problems is not only due to the scientific

management of its own issue, but to its adaptability in our country. To resolve these

problems, we should always take China’s specific situation into account. Therefore, we

need to analyze the environmental factors for the way out and seek the true path for the

deepening and expanding of the innovation.

This paper is divided into six chapters. Chapter 1 is the Introduction, including the

background, the significance of this topic, the basic ideas and innovation of this paper.

Chapter 2 is the theoretical basis of this article, including the concepts of performance

management in fiscal expenditure and environment management theory. Chapter 3 is

about the reforming process of the Western countries in implementing the government's

performance management and with the reference of their environment factors, it

introduces the experience and enlightenments for our country. Chapter 4 manages to

establish the framework of the environmental analysis on the performance management

in financial expenditure and the basic condition of questionnaire. This article divides

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environments into four sorts: the legal and political environment, economic and

financial environment, social and cultural environment and technological environment,

totally concerning 16 environmental factors. Through empirical investigation，This

article found that environmental factors and expenditure performance management are

closely related but the importance of environmental factors to the performance

management in financial expenditure differ. Chapter 5 is an Empirical Study of the case

in Zhejiang Province. First of all, a series of indexes are used to make a comprehensive

assessment on the performance management in financial expenditure environment of

Zhejiang Province. The basic conclusion is that, supposing 100 as the full mark and 60

the passing score, the score of Zhejiang is just 68.1068, narrowly passing the line. it can

be concluded that the general environment is far from optimistic in our country. With

multiple regression analysis, this article asserts that various environmental factors differ

on their influence on the implementation of the performance management and the

favorable and unfavorable factors co-exist. Chapter 6 has made some policy

recommendations to optimize and improve the environment

One of the characteristics of this article lies in that its perspective for research is

specially invented. To choose the environmental factors as its perspective, despite not a

mainstream research, is necessary for us to explore the realization of the performance

management in fiscal expenditure in China. Only in China’s specific conditions can the

study of this exotic approach can be digested, absorbed and innovated. Second, the

environmental factors presented in this article are blended with such factors as politics,

economy, laws, society, culture and technology to form a comprehensive and systematic

analytic framework and make up for deficiencies in the current environmental research.

In addition, the questionnaire and statistical analysis methods adopted in this article are

an attempt in the fiscal expenditure performance management research. It enriches the

methodology of the research in performance management of fiscal expenditure. Its

deficiency lies in that the appellations of some environmental factors are still open to

question, partly due to the divergence in the expression about environmental factors. In

addition, the design of the questionnaire remains to be further enriched and improved.

Keywords: Fiscal expenditure; Performance management; Environmental factors;

Comprehensive evaluation; Factors

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第一章绪论…………………………………………………………………………1

第一节研究的背景和意义……………………………………………………1

第二节国内外研究综述………………………………………………………2

第三节本文的结构和主要观点………………………………………………4

第二章财政支出绩效管理和管理环境的基本理论………………………………7

第一节财政支出绩效管理的界定…………………………………………… 7

第二节管理环境理论简介……………………………………………………11

第三章国外政府财政支出绩效管理改革及其环境因素分析……………………15

第一节国外政府财政支出绩效管理改革历程………………………………15

第二节国外政府财政支出绩效管理改革环境因素借鉴与启示……………18

第四章研究框架的构建及研究方法………………………………………………22

第一节研究框架的构建………………………………………………………22

第二节数据量化的方法………………………………………………………28

第五章财政支出绩效管理环境因素的实证分析——以浙江省为例……………31

第一节我国财政支出绩效管理实施的基本情况……………………………31

第二节浙江省实施财政支出绩效管理环境因素的基本状况………………32

第三节浙江省实施财政支出绩效管理环境的综合评价和单因素分析……43

第六章基本结论与政策建议………………………………………………………53

第一节基本结论及解释说明…………………………………………………53

第二节政策建议………………………………………………………………55

参考文献………………………………………………………………………………57

附录……………………………………………………………………………………60

致谢……………………………………………………………………………………63

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第一章绪论

第一节研究的背景和意义

一、研究的背景

财政支出绩效管理是从国外引进的先进的管理方式。2005年，温家宝总理在

《政府工作报告》中指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社

会发展综合评价体系”。2006年9月，温家宝总理在国务院《加强政府建设推进管

理创新》电话会议上指出，要“建立问责制度，开展绩效评估”。2003—2005年

的全国财政工作会议先后提出了“要在科教文、行政政法、农业、社保等领域选

取一些跨年度的重大支出项目进行绩效评价试点，并将评价结果作为以后年度项

目预算安排的重要依据之一”。在这种情况下，自2003年以来，湖北、湖南、浙

江等地都不同程度地进行了财政支出绩效评价与管理改革的试点工作。目前财政

支出绩效管理试点工作已经取得的初步进展，绩效评估的支出项目不断增加，涉

及的财政资金数目也在不断扩大。有些地区的试点工作已经扩展到各个地级单位。

财政支出绩效评估与管理的成效日益显现出来。当然，财政支出绩效管理改革的

过程中也出现了一些问题，如各地实施绩效评估的效果与力度不均衡、绩效评估

实践具有盲目性、缺乏理论指导、相应的配套制度缺乏等，这些问题制约了绩效

评估与管理的作用空间。如何解决绩效评估与管理实施过程中存在的问题，将财

政支出绩效管理逐渐推向全国范围，这是财政支出绩效管理改革面临的新问题。

为此，我们需要从我国开展财政支出绩效管理的现实环境中，找出解决问题的方

式，寻求改革深入与拓展的现实路径。

二、研究的意义

财政管理包括财政收入管理和财政支出管理。改革开放以来，我们一直把财

政管理研究的重点放在收入管理方面，财政支出管理的研究一直是财政管理研究

的“短板”。随着财政收支规模的扩大以及财政职能的转变，财政支出效率低下、

财政支出管理滞后的现象已经日趋明显，并成为制约财政高效运行的重要因素。

财政支出绩效管理是对财政支出管理的创新。它将企业绩效管理的理念融入到财

政支出管理之中，探索如何有效地管理和使用财政资金。它的有效实施不仅可以

提高财政支出管理水平，提高资金的配置和使用效率，而且符合建立廉洁高效的

现代政府的要求。

财政支出绩效管理是从国外引进的先进的管理理念，这种管理方式在中国能

否顺利进行，不仅取决于管理方式本身的科学性，还与绩效管理所处的环境息息

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相关。毕竟这种新型的管理方式与管理理念要植根于独具中国特色的经济、政治

和社会发展之中。古人行事讲究“天时、地利、人和”，要进行财政支出管理方式

的创新，同样要重视环境问题的研究。如果基础环境与先进的管理方式不匹配，

势必要限定绩效管理的作用空间。本文对我国开展财政支出绩效管理环境因素进

行研究，是从环境因素的视角看待财政支出绩效管理在我国的实现问题。这项研

究丰富了财政支出绩效管理在中国的本土化研究，使我们对现阶段财政支出绩效

管理实施过程中存在的问题有一个更加客观的认识，同时在对我国开展财政支出

绩效管理的现实环境进行综合评价和单因素分析的基础上，通过现实环境的优化

来促进财政支出绩效管理改革的深入发展。

第二节国内外研究综述

一、国外研究现状

在新公共管理主义思潮的推动下，绩效管理和绩效评估已经成为西方国家进

行公共支出管理的重要手段。西方学者围绕绩效管理和绩效评估进行广泛而深入

的研究。学者们对绩效管理的概念、价值以及政府绩效管理与企业绩效管理的区

别等内容进行了广泛而深入的研究。其中，对政府绩效管理实施的影响因素的研

究成果有：Xiao Wang Hu 和Evan Berman（2001）以美国县级政府为调研对象，这

项研究发现获得外部支持和高层管理者的承诺与绩效评估相关的专业能力和资源

相比，对于绩效评估的实施来说更为重要。同时，立法机关和公众的支持、核心

管理层的积极参与以及使命导向会促进绩效评估的实施。另外该研究还验证了分

权化的决策结构以及“企业家”政府与绩效评估的实施的相关性。Julnes Patria de

Lancer 和Holzer Marc（2001）运用调查问卷和利用已有数据库数据相结合的方法

对影响绩效评估采纳和实施的因素进行了经验研究，发现理性的、技术的因素对

采纳阶段的影响较为显著，而政治的、文化的因素对实施阶段的影响较为显著。

二、国内研究现状

随着社会主义市场经济体制的确立和公共财政框架的构建，我国财政管理的

研究转入以支出管理研究为重点的新阶段。理论界对财政支出效果的关注首先从

财政支出“效益”的研究开始。申书海主编的论文集《财政支出效益评价》，集合

了专家学者们对财政支出效益评价的研究成果。这些研究成果对财政支出的经济

效益给予了充分的重视，却忽视了财政支出的社会效益。研究的内容都是概而言

之，没有进行系统深入的研究。

随着国外绩效管理理念的引入和我国企业绩效管理理论的发展，财政支出绩

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摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要财政支出绩效管理是财政支出管理的前沿课题，也是世界各国竞相探讨的热门课题之一。这种管理方式以其战略导向、公众导向和结果导向的管理优势受到世界各国的青睐。随着我国公共财政框架的日益完善，财政支出绩效管理已成为创新财政支出管理方式的突破口。财政支出绩效管理的研究与实践日益丰富。本文在已有文献研究的基础之上，以实施财政支出绩效管的环境为视角，研究财政支出绩效管理在我国的实现问题。目前，财政支出绩效评估与管理改革在我国还处于试点阶段。试点工作取得了初步进展。以浙江省为例，目前绩效评价已经涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政等各个支出领域。全省共对1388个项...

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