中国电信产业的普遍服务管制政策研究

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3.0 李江 2024-09-20 7 4 434.83KB 51 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

电信产业一直以来都是网络型产业的一个代表，学者们从经济学角度将其核

心特征归纳为规模经济性、范围经济性和外部性。根据西方经济学的经典理论，

在这样的产业中，市场就会出现失灵现象，为了保证市场的有效性，政府必须出

面对其进行管制。于是，很多国家都建立了电信管制机构，在电信服务的诸多方

面做出了详细的规定，普遍服务政策就是其中非常重要的一项。电信普遍服务的

实施将会有利于缩小我国信息贫富差距，促进我国电信产业和整个国民经济的快

速均衡发展。政府为了推进电信普遍服务的实施，必须制定相应的普遍服务管制

政策。随着电信产业全球竞争时代的到来、电信体制改革的逐步深入，开放竞争

的市场格局对我国传统的电信普遍服务的实施机制提出了挑战，传统的管制政策

不再适应当前市场的需要。政府有必要重新制定有效的管制政策，为电信普遍服

务的发展提供政策指导和法律保障。只有制定出合理有效的管制政策才能推进我

国电信普遍服务的进程，最终消除信息贫富差距。这将有利于我国市场经济的发

展，有利于社会新农村的建设，有利于和谐社会的建立。本文的主要内容如下：

第一章为导论部分。简单阐述了本文的研究背景和选题的意义，国内外研究

文献综述和论文所采用的研究方法。

第二章介绍了电信普遍服务管制政策的相关内容。主要包括电信普遍服务的

定义和内涵，我国电信普遍服务的现状，电信普遍服务政策的职能和作用以及衡

量电信普遍服务的标准。

第三章对我国电信普遍发展各阶段的管制政策进行分析。首先对我电信普遍

服务的整个发展历程进行了划分，根据市场竞争环境和普遍服务实现方式的变

化，我国电信普遍服务的发展历程大致可以分为垄断运营、引入竞争初期、全面

竞争和分片包干四个阶段，不同的阶段采取了不同的普遍服务管制政策，并取得

了不用的政策效果。但是在当前竞争环境下，原先传统的普遍服务管制政策已经

不再适应市场的需求，文章接下来分析各项管制政策所存在的问题。

第四章主要研究美国的电信普遍管制政策对我国的启示。简要回顾美国电信

普遍服务管制的历史以及各个时期的普遍服务管制政策，分析美国电信普遍服务

管制政策可供借鉴的经验，然后结合中国电信产业的实际情况思考其对我国制定

管制政策的启示。

第五章对我国电信产业的普遍服务管制提出了相关的政策建议。主要有以下

几点：加快普遍服务立法；完善电信普遍服务管制机构；加强政府激励性管制和

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加快完善电信普遍服务基金制。以期为政府制定更为合理的电信普遍服务管制政

策提供理论依据。

本人试图在以下几个方面有所创新：

1．从经济学角度对电信普遍服务管制政策的效益作理论探讨。本文试图从

企业微观和社会宏观两个方面探讨电信普遍服务管制政策的经济效益和社会效

益。

2．提出对我国电信产业普遍服务管制的政策建议。在我国电信市场引入竞

争较晚，许多传统的管制政策已经不能适应当前市场的需要。随着去年新一轮的

电信产业重组，我国现行的管制政策也还需要的不断完善和改进。本文试图根据

我国的实际情况，针对当前电信普遍服务管制过程中存在的问题，提出合理有效

管制政策，使现有的管制体系更为完善。本文认为应当从普遍服务立法、管制机

构、政府激励性管制措施和电信普遍服务基金制四个方面进行完善。

3．对电信普遍服务基金的征收、管理和运用提出自己的想法和建议。经过

去年新一轮的电信改革，中国电信、中国网通和中国移动都获得了电信全业务经

营权——移动网、固定网和互联网业务。三家电信运营商即将展开全面竞争，那

么实现电信普遍服务最重要的资金问题该如何解决。本文尝试就普遍服务基金的

征收渠道、范围、额度和普遍服务基金的管理运用问题提出一些看法和建议。

关键词：电信产业；普遍服务；政府管制；管制政策

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III

ABSTRACT

Telecommunications industry has always been a representative of the

network-based industries. Scholars conclude its core features as economies of scale,

economies of scope and externalities from an economic point of view. Many countries

have established telecommunications regulatory agencies and telecommunications

services have made many detailed rules, of which universal service policy is one

vitally important one. The implementation of the telecommunications universal

service will be conducive to narrowing the gap between the rich and the poor in

information as well as promoting China's telecommunications industry and the

national economy, the rapid and balanced development. As the arrival of international

competition and the gradual deepening of telecom reform, the new open and

competitive market structure comes to challenge China's traditional

telecommunications universal service mechanism and the traditional control policy is

no longer adapt to the current market needs. In order to promote the process of

China’s telecom universal service and ultimately eliminate the information gap

between the rich and poor, it is necessary to develop reasonable and effective

regulatory policies. The main contents of this article are as follows:

The first part is the Introduction. The part briefly addressed the topics of this

research background, significance of the research, both domestic and foreign literature

reviewed and research methods applied in this paper.

The second chapter describes the policies of the universal service of

telecommunications, including definition and connotation, status of China's

telecommunications universal service, its function and role of the telecommunications

universal service standards and also the measurement of universal service standard.

Chapter three begins with the divide of the telecommunications universal service,

how it changes according to the market competition environment and universal

service. China's telecommunications universal service can be divided into four steps.

At different stages of the universal service, there are adopted different control policies,

which have made no policy effects. But in the current competitive environment, the

traditional control policy of universal service could no longer meet the market

demand and hence the article analyzes the various problems faced by control policy.

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Chapter four focuses on how the U.S. telecom control policies can inspire the

development of it in China. A brief historical review of the United States control in

the telecommunications universal service over different periods is indicated. Also this

part analyzes the valuable experience from U.S. telecommunications policy of

universal service. Finally, this part summarizes how the U.S. telecom control polices

can inspire China by combining the actual situation of China's telecom industry.

The last chapter lists some recommendations of the universal service regulation

of telecommunications industry in China: to speed up the universal service legislation;

improve the universal service regulatory agencies; strengthen the Government's

incentive to control and accelerate the improvement of the telecommunications

universal service fund system.

I tried to be innovative in the following areas:

1. From an economic point of view I discussed the theory research of the telecom

universal service control policy. This paper attempts to analyze the efficiency and

effect of the telecom universal service control policy from both aspects of firms and

society.

2. This paper also raised some valuable recommendation on China's telecom

industry the control of the universal service policy. As there was incomplete

competition China's telecom market, many of the traditional regulatory policies have

been unable to meet current market needs. in addition, China's current regulatory

policies also need to constantly be improved. This article attempts to combine the

actual situation of China's telecom industry and figure some reasonable and effective

management policies, in order to complete the control system as much as possible.

3. In this paper, under the current telecommunications industry, which is always

described as "Romance of Three Kingdoms", the author indicates some suggestions

and principle for fund collection, management and run of telecom universal service.

Until now, China Telecom, China Netcom and China Mobile have gained the right to

operate full-service telecommunications, including mobile, fixed networks and

Internet operations. This paper attempts to summarize suggestions on fund levy, scope,

amount and management of universal service.

Keywords: Telecommunication industry, universal service, Government regulation,

regulate policy

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第一章导论.......................................................................................................... 1

第一节研究背景与选题的意义.................................................................. 1

第二节国内外文献综述.............................................................................. 2

第三节研究方法和创新之处...................................................................... 5

第二章电信普遍服务管制的相关内容概述......................................................6

第一节电信普遍服务的定义和内涵.......................................................... 6

第二节我国电信普遍服务现状.................................................................. 8

第三节电信普遍服务政策的职能和作用................................................ 13

第四节衡量电信普遍服务的标准............................................................ 15

第三章我国电信普遍服务发展各阶段的管制政策分析................................17

第一节我国电信普遍服务的发展历程及各阶段的管制政策................ 17

第二节竞争环境下各项管制政策所面临的问题.................................... 22

第四章美国电信普遍服务管制政策中国的启示............................................27

第一节美国电信普遍服务管制的历史回顾............................................ 27

第二节美国电信产业发展各阶段的普遍服务管制政策........................ 28

第三节美国电信普遍服务管制政策可供借鉴的经验............................ 31

第四节美国电信普遍服务管制政策对中国的启示................................ 32

第五章对中国电信产业普遍服务的相关管制政策建议................................35

第一节加快普遍服务立法........................................................................ 35

第二节完善电信管制机构和体制............................................................ 36

第三节加强政府激励性管制.................................................................... 38

第四节加快完善电信普遍服务基金制.................................................... 38

结束语.................................................................................................................. 41

参考文献.............................................................................................................. 43

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第一章导论

第一节研究背景与选题的意义

一、研究背景

普遍服务的概念最早是在电信行业提出的，国际经济合作与发展组织(OECD)

对电信普遍服务的定义：“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享

受电信业务，而且服务质量和资费一视同仁。”

①因而，电信普遍服务实施的目的

主要是为了保证所有人的通信服务需求得到满足，任何人在任何地方任何时间都

能享受通信的权利。但由于中国地域辽阔，大多数农村地处偏远，地理地质情况

复杂，气候条件恶劣，导致电信运营商在当地铺设电话线路的建设成本于分昂贵，

后期的维护成本也居高不下。同时相对于城市而言，电信企业在这些地区的业务

量也较少，难以弥补前期大量的固定成本，因此追求利润最大化的电信运营商必

然会选择那些低成本地区即人口密集、建设成本较低且业务量充足的城市地区开

展经营。这就会造成落后偏远地区的电信普遍服务有效供给不足，当地居民的通

信服务需求无法得到满足。如截止到 2007 年底，我国固定电话普及率是 27. 8

部/百人，其中城市固定电话普及率是 41.7 部/百人，农村固定电话普及率只有 16.

3部/百人②。从以上数据可以看出来，我国电信普遍服务城乡间信息差距非常悬

殊，存在明显的“数字鸿沟”。另外，从全国范围来看，东部地区与中西部地区

电信普遍服务发展也极为不平衡。截至 2007 年底，东部固定电话普及率为 39. 8

部/百人，移动电话普及率为 60. 8 部/百人，其中广东省固定电话和移动电话普及

率分别达到 40. 2%和84.3%，而西部固定电话和移动电话普及率仅为 20. 8 部/百

人和 32. 8 部/百人③。因此，在向这些偏远地区提供电信普遍服务时市场机制开

始失灵，这时就需要政府这只“有形的手”对普遍服务的实施进行干预。并且从

某种意义上来说，电信普遍服务是电信行业对社会弱势群体的补贴，是一种收入

再分配的手段，具有公共福利的性质。因此，它的提供需要政府发挥作用，激励

运营商在不盈利地区提供电信服务。在经过去年电信产业的一次改革以后，3家

电信企业获得电信全业务经营权，处于“三国争霸”的状态，中国电信普遍服务

①国际经济发展与合作组织，《普遍服务和电信资费的改革报告》．

②http://www.mii.gov.cn/art/2008/02/19/art-16636202.html，中华人民共和国工业和信息化部，2007 年12 月

通信行业统计月报．

③http://www.mii.gov.cn/art/2008/02/19/art-16636202.html，中华人民共和国工业和信息化部，2007 年12 月

通信行业统计月报．

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发展的前景尚不明朗。作为过去电信普遍服务主要承担商的中国电信逐步减小投

资力度，东中西部在电信服务能力和普及程度上的差距经一部扩大，数字鸿沟日

益明显。另外，我们电信行业并没有自己专门的法律——电信法，电信监管无法

可依，使得我国电信监管体系一直处于不完善阶段，导致“村通工程”等电信普

遍服务项目不能有效地继续推进。

二、研究的意义

我国幅员辽阔有着很多山区和农村人口，本文所要研究的问题就是政府如何

在当前竞争环境下解决电信运营商对偏远地区及城市低收入人群的电信服务供

给不足的问题，从而为政府制定更科学的电信普遍服务管制政策提供理论依据。

合理有效的管制政策可以推进我国电信普遍服务的实施，从而消除我国的“数字

鸿沟”。这将有利于我国市场经济的发展，有利于社会新农村的建设，有利于和

谐社会的建立。

第二节国内外文献综述

长期以来，自然垄断理论一直被垄断势力用来为其垄断行为辩护，同时也是

制定相应管制政策的重要理论依据。20 世纪 80 年代，经济学家们开始用交易理

论、委托-代理理论、博弈论等新的理论和方法来研究电信等基础设施产业的运

营和管制问题，并取得了很多有意义的成果。

一、博弈论的形成与发展

博弈论，是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策

的均衡问题的，也就是说，当一个主体，好比说一个人或一个企业的选择受到其

他人、其他企业选择的影响，而且反过来影响到其他人、其他企业选择时的决策

问题和均衡问题。

博弈论来自于人们的社会实践，伴生于人们在社会实践中的决策活动。博弈

论方法的应用最早可以追溯到 2000 多年前，孙膑利用博弈论原理帮助田忌赛马

取胜，另外 1500 年前，巴比伦犹太教法典中的“婚姻合同问题”也应用了博弈

论原理。有关博弈论早期零星研究开始于 1838 年古诺关于寡头之间通过产量决

策进行竞争的模型。不过古诺并没有使用“博弈”这个词，也没有用这种分析方

法分析更多的经济问题，更没有从对该模型的分析进一步发展出一般的博弈理

论。1883 年，伯特兰德提出的通过价格进行博弈的寡头竞争模型与古诺模型相

似，也包含了博弈思想，但也是只做了零星研究。对博弈问题比较系统密集的研

究是从本世纪初期开始的。本世纪初齐默罗和波雷尔对象棋博弈等的系统研究可

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以代表系统研究博弈理论的发端。齐默罗在 1913 年提出的关于象棋博弈的定理

是博弈论的第一个定理，提出的“逆推归纳法”则是博弈论的第一种有一般意义

的分析方法。1921 年-1927 年期间，波雷尔给出了混合策略的第一个现代表述，

并给出了数种策略的两人博弈的极小化极大解等。

博弈论真正的起点是 1944 年冯·诺伊曼和摩根斯坦写的《博弈论和经济行

为》一书的出版。书中提出的标准型、扩展型和合作型博弈模型解的概念和分析

方法，奠定了博弈论的理论基础。

40 年代末 50 年代初是博弈论发展的高潮时期。

1950 年，纳什提出了将博弈论扩展到非零和博弈，提出了纳什均衡的概念和证

明了纳什均衡存在性，发展了以纳什均衡概念为核心的非合作博弈的基础理论。

Tucker 于1950 年定义了“囚徒困境”。他们两个的理论基本上奠定了现代非合作

博弈的基石。19 世纪 50 年代以后，塞尔腾、海萨尼等人进一步完善了博弈论原

理。

二、管制理论研究

（一）管制公共利益理论

管制的公共利益理论的代表人物是卡恩，他将公共部门和公用事业视为两种

“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述”的经济。他认为，“管制的实

质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，政府试图用管制来

维护良好的经济绩效”。传统意义上的管制公共利益理论的管制是以纠正市场失

灵为主要目标，以进入管制和价格管制为主要管制手段，这种理论的假设前提是

政府的管制是没有成本，而且管制者关于被管制者的信息是完备的。显然这两种

假设条件都是不成立的。考虑到管制成本，以及管制者与被管制者之间的信息不

对称，形成了新管制公共利益理论。主要代表有罗伯和马加特(loeb&magat, 1979)

将管制看成是委托-代理问题，巴龙和梅耶森(baron&Myerson,1981)、拉丰和泰勒

(Laffont & Tirole,1986, 1993)也对现代管制理论的发展做出了很大贡献。拉丰和泰

勒(1986)在委托-代理模型基础上，提出一个规范的(canonical)管制模型。首先模

型假定政府和公司都是风险中立者，但是政府面临两种信息不对称——公司效

率，是公司私有信息；管理者努力，管制者无法得到这种信息。被管制公司集总

成本函数：c=c(β,e,q)，被管制产品的生产成本取决于被管制公司的效率特征β，

同时还取决于管理者为减少成本而付出的努力 e。该模型的提出为以后电信研究

提供了理论基础，很多学者的研究都是基于此模型及其扩展模型分析电信业的竞

争与管制。拉丰和泰勒还从电信管制和竞争的关系从理论上进行了深入分析。

（二）管制的利益集团理论

从20 世纪六、七十年代开始，以斯蒂格勒为首的芝加哥学派开始从政治经

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济学角度来研究管制的起因和管制的实际效果，该理论为全球的放松管制运动提

供了理论基础。他们认为，那里存在垄断或无法产生竞争，哪里就有垄断利润；

当垄断利润被管制者控制之时，那些利益集团就存在影响管制者的动机使自己最

终从管制寻租中获利。斯蒂格勒(1971)描述了管制实体的行为和决策可以像税收

一样影响收入的重新分配；波斯纳(1974)和斯蒂格勒(1975)描述了有组织的利益

集团如何“俘获”管制机构；佩尔兹曼(1976)对管制的供给和需求纳入管制分析

框架，认为管制的供给源于政客和机构寻求选票的最大化，而对管制的需求产生

于各利益集团由于同的管制对不同的利益集团意味着不同的产出；随后费奥雷纳

和诺尔、古德伯格、欧文等人分别对管制利益集团理论的完善做出了很大的贡献。

三、国内研究成果

张昕竹，引用 Tirole (1986)和Tirole&Laffont (1993)的硬信息模型，结合委托

代理理论，构建一个简单的非对称信息模型，分析发展中国家特定的普遍服务问

题。分别对区别定价和统一定价两种情形进行了对比，同时还考虑了企业间合谋

对企业激励的问题。

谢雪梅、张珂(2004)等人也运用委托-代理理论，建立了普遍服务基金分配发

放模型，并进一步说明了在目前电信业发展环境下——交叉补贴方式实现电信普

遍服务的机制无法适应目前的竞争环境，普遍服务基金是相对可行有效地解决方

案。吴永涛的博士论文(2002)，从电信业自身发展方向、政府和企业决策等方面，

运用博弈论经济研究方法，对电信业在竞争环境中的定价理论和策略进行比较深

入的研究和探讨，对电信管制部门制定行业管制政策、电信企业制定竞争策略提

供参考。林涛的硕士论文(2003)《电信普遍服务问题之研究》，对电信普遍服务

若干重要问题进行分析，包括普遍服务的经济学基础、普遍服务的融资机制、普

遍服务的成本测算、比较竞争下的普遍服务。尤其对比较竞争下的普遍服务问题

进行模型分析，并利用软信息模型对普遍服务的合谋问题进行了分析，对我国实

现普遍服务所采取的最优管制政策提出建议。

唐守廉(2002)在其专著《电信管制》中对自然垄断理论和政府管制理论的演

进进行了较为详细地论述，它主要侧重于理论阐述，在对国内外电信管制分析的

基础上，提出自己的看法。张昕竹(2000)主编的规制与竞争研究从书：《中国规

制与竞争：理论和政策》、《网络产业：规制与竞争理论》研究了包括电信、电力、

交通等行业在内的管制与竞争理论，对管制和竞争的关系阐述较为明确。胡汉辉

(2002)主编的产业经济学译丛《电信成本——电信管制政策及成本代理模型》主

要通过方法论的研究，对新管制经济下电信产业的一些基本问题如自然垄断问

题、各种管制机制的比较、普遍服务责任与交叉补贴等进行了探讨。黄海波著《电

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信管制：从监督垄断到鼓励竞争》一书研究了电信业在放松管制后是否还需要政

府管制，说明了在现实社会中管制政策在自然垄断、竞争和互联互通三个领域仍

然需要发挥难以替代的作用。

第三节研究方法和创新之处

本论文的研究属于跨学科的综合研究，它涉及到了公共管理学、经济学、行

政管理学、电信学等几个学科领域。在研究过程中笔者主要运用以下的方法：

1、文献法：通过书籍、学术期刊、互联网等渠道，对国内外关于政府对电

信产业普遍服务管制政策问题的相关研究成果进行搜集、整理和评述，为开展研

究提供基础和准备。

2、比较研究法：本文在研究我国电信普遍服务管制政策时采取对比分析的

方法，比较了分析了我国电信普遍服务发展各阶段的管制政策，并指出其在竞争

环境下所面临的问题，同时还分析了西方发达国家尤其是美国的电信普遍服务管

制政策。

3、定量分析与定性分析相结合的方法：本文在研究我国电信普遍服务发展

现状等问题时采取定量分析的方法，在探讨电信普遍服务管制政策的一般理论及

实施的必要性等问题时采用定性分析的方法，二者有机结合，更为有效的突出论

文结构和理论体系。

本人试图在以下几个方面有所创新：

1．从经济学角度对电信普遍服务管制政策的效益作理论探讨。本文试图从

企业微观和社会宏观两个方面探讨电信普遍服务管制政策的经济效益和社会效

益。

2．提出对我国电信产业普遍服务管制的政策建议。在我国电信市场引入竞

争较晚，许多传统的管制政策已经不能适应当前市场的需要。随着去年新一轮的

电信产业重组，我国现行的管制政策也还需要的不断完善和改进。本文试图根据

我国的实际情况，针对当前电信普遍服务管制过程中存在的问题，提出合理有效

管制政策，使现有的管制体系更为完善。本文认为应当从普遍服务立法、管制机

构、政府激励性管制措施和电信普遍服务基金制四个方面进行完善。

3．对电信普遍服务基金的征收、管理和运用提出自己的想法和建议。经过

去年新一轮的电信改革，中国电信、中国网通和中国移动都获得了电信全业务经

营权——移动网、固定网和互联网业务。三家电信运营商即将展开全面竞争，那

么实现电信普遍服务最重要的资金问题该如何解决。本文尝试就普遍服务基金的

征收渠道、范围、额度和普遍服务基金的管理运用问题提出一些看法和建议。

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