政府购买养老服务研究

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3.0 李江 2024-09-20 6 4 417.52KB 47 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

尊敬老人、赡养老人，是中华民族的优良传统，是社会进步的一个重要方面。

进入 21 世纪以后，我国的老龄化趋势越来越严重，老年人口数量日益庞大，养老

问题日益突出。传统的“家庭养老”功能不断弱化，福利机构的养老服务水平仍

较低，无法满足广大老年人多方面、多层次的养老需要。结合我国实际情况，进

行养老服务供给模式研究，对提升社会的整体福利水平具有重大的现实指导意义。

我国传统养老福利服务基本上是沿着“家庭→单位→政府”的方向演变。随

着老龄化趋势越来越严重，政府的养老负担日趋严峻，传统养老服务供给模式的

弊端越来越明显，已不适应当前的社会。另外，我国社会变革中非营利组织迅速

兴起，被认为有可能成为解决社会问题的新生力量，对政府购买养老服务的出现

起到了很大的推动作用。政府购买服务最早起源于二战前的西方国家，到 20 世纪

70 年代末得到较快发展。西方国家的实践证明了这一新举措的成效，可以为我国

改革养老服务供给模式提供很多借鉴。

基于以上背景，本文首先分析我国政府购买养老服务产生和发展的必然性：

社会老龄化催生政府购买养老服务；家庭结构小型化和空巢化需要政府购买养老

服务；政府购买养老服务是社会福利制度改革的需要。接着分析政府购买养老服

务的内部运行机制，介绍国内出现的两种政府购买养老服务模式并加以比较分析，

预测今后政府购买养老服务的发展趋势。

最后，提出构建一个以政府购买居家养老服务为主，政府购买机构养老服务

为辅的养老服务可持续供给目标模式。提出构建这一目标模式的指导思想和基本

原则，并提出几点政策建议：完善相关制度和法规，建立专门管理机构；加大政

府财政投入，保障养老服务资金的持续提供；培育非营利组织；提高养老服务队

伍的专业化素质；健全监管与评估体系，量化服务标准等。

关键词：公共物品；政府购买；养老服务；非营利组织

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ABSTRACT

Respect and support the elderly is the fine traditions of the Chinese nation. Pension

welfare agencies as non-profit organizations, are responsible of directing production

functions for old-age welfare services. With the improvement of the population aging

degree, the traditional “family pension” function continuously weakened, the welfare

sector’s pension service level is still low, and many elderly people of vast and

multi-level old-age needs are unable to meet.

Chinese traditional old-age welfare services supplement is basically along the

direction “family →unit →government”. The original traditional pension services

supply model’s drawbacks are obviously more and more, and have no longer suited to

the current society. Non-profit organizations are considered possibly to be referred new

force to solve endowment problems. The practice of the government purchase of

pension services in Western governments could provide references for our country.

Based on the background above, this article first analyzes the necessity of the

government purchase of pension services’ emergence and development: Aging society

embolic the government purchase of pension services; Empty nester and the

miniaturization of family structure need the government purchase of pension services;

the government purchase of pension services is necessary for the reform of social

welfare system. Then we analysis deeply the behaviors and the internal operation

mechanism of the government purchase of pension services. And introduce two

domestic government purchasing pension services, combining with the actual

conditions in China, comparative analysis the efficiency of two government purchasing

pension services. Then forecast the development trend of the government purchase of

pension services.

At last, this article proposes to establish an endowment service’s sustainable supply

model, which primarily by the government purchase of home pension services, and

supplemented by the government purchase of institution pension services. Then put

forward guiding ideology and basic principle of the goal mode, and conclude with a few

of policy points for build the target model: to improve the relevant legal system and

regulations; the establishment of specialized management agencies; to increase financial

investment to guarantee fund continues to provide elderly services; to foster non-profit

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III

organizations; to improve the professionalism of the quality of pension services;

improve the supervision and evaluation system, quantify the service standard act.

Keywords: public goods; government purchase; old-age welfare services; non-profit

organizations

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第一章绪论................................................................................................................... 1

第一节论文研究的背景及意义........................................................................... 1

第二节文献综述及论文的基本思路................................................................... 2

第三节相关概念界定及论文的理论基础........................................................... 6

第二章中西方政府购买养老服务的发展概况......................................................... 10

第一节西方政府购买养老服务的发展概况......................................................10

第二节我国政府购买养老服务的兴起和现状..................................................11

第三节我国政府购买养老服务存在的差距......................................................13

第三章我国政府购买养老服务产生和发展的必然性............................................. 16

第一节社会老龄化催生政府购买养老服务......................................................16

第二节家庭结构小型化和空巢化需要政府购买养老服务..............................19

第三节政府购买养老服务是社会福利制度改革的需要..................................20

第四章我国政府购买养老服务的发展趋势研究..................................................... 22

第一节政府购买养老服务的行为要素和内部运行机制分析..........................22

第二节政府购买养老服务的类型......................................................................27

第三节政府购买养老服务成效分析..................................................................29

第四节政府购买养老服务的发展趋势..............................................................34

第五章我国政府购买养老服务的目标模式及政策建议......................................... 35

第一节我国政府购买养老服务的目标模式......................................................35

第二节构建政府养老服务目标模式的政策建议..............................................38

参考文献......................................................................................................................... 41

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第一章绪论

第一节论文研究的背景及意义

尊敬老人、赡养老人，是中华民族的优良传统，是社会进步的一个重要方面。

进入 21 世纪以后，我国的老龄化趋势越来越严重，老年人口数量日益庞大，养老

问题日益突出。从小的方面来说，老龄化会对老年人自己、家庭、单位带来冲击；

从大的方面来说，老龄化涉及到社会、政治、经济和文化等各个方面，影响到社

会的稳定和发展。传统的“家庭养老”功能不断弱化，福利机构的养老服务水平

仍较低，无法满足广大老年人多方面、多层次的养老需要。如何让更多的老年人

及其家庭从养老难题中解脱出来，已成为亟待解决的社会问题，创新养老服务供

给模式刻不容缓。

民政部最早开始提出“社会福利社会办”的发展思路是在上世纪 80 年代中

期。到 2000 年4月，民政部在广东召开了全国社会福利社会化工作会议，回顾了

我国社会福利社会化的探索历程，总结了近年来各地的经验和做法，提出了今后

一个时期内我国社会福利事业发展的总目标。总目标指出，实现社会福利社会化

要以老年人福利服务为重点。我国社会变革中非营利组织迅速兴起，被认为有可

能称为解决社会问题的新生力量，为政府购买养老服务的出现也起到很大的推动

作用。

在政府购买服务理论研究领域西方国家走在前沿，并在卫生事业服务、养老

服务、就业服务及其他各类专业服务领域等方面都有很多实践经验。政府购买服

务引入我国，作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制、新方法，被日益广

泛地应用于社会公共服务的多个领域，逐渐成为我国政府提高公共服务水平的重

要途径。问题是，在我国政府购买服务作为一种新生事物，相关理论研究很少。

尤其在政府购买养老服务方面，大多学者就是把西方的经验介绍进来，结合国内

的几个试点谈建议。

基于以上背景，本文将针对城市的养老服务供给，对政府购买养老服务展开

研究。首先将我国政府购买养老服务的实践状况同西方国家进行比较，提出存在

的差距。接着分析政府购买养老服务这一新机制产生发展的必然性，并就相关行

为要素进行分析，较为系统的研究政府购买养老服务的内部运作机制，回答“谁

来购买、向谁购买、怎样购买、购买什么、购买为了谁”和“为何购买”的问题。

然后比较分析现有的两种政府购买养老服务模式的成效，提出符合我国老龄化现

状的养老服务可持续供给模式，为解决日益严重的老龄化问题，促进我国养老福

利事业的发展，提升社会的整体福利水平具有重大的理论与现实指导意义。

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第二节文献综述及论文的基本思路

一、文献综述

（一）政府购买服务的相关研究

政府购买服务最早起源于二战前的西方国家，到 20 世纪 70 年代末得到较快

发展，逐步应用于多个社会服务领域，如政府购买养老服务、医疗卫生服务、教

育服务、社区服务、各种专业服务等等，并取得良好成效。政府购买服务作为近

年来世界范围内公共支出管理的重要改革趋势，加快了政府职能转变、促进了非

营利组织发展、有利于公共服务领域中某些难题的解决。

世界卫生组织（2000）认为政府购买服务有别于传统的财政预算直接投入方

式，它是通过引入市场竞争机制，订立目标和结果导向明确的采购合同，促使服

务提供方自主地增强费用控制和行为约束，自觉地提供成本效益较高的服务，从

而达到改进公共支出绩效的目标。我国学者刘军民（2008）对政府购买公共服务

的界定：政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项

交给有资质的市场组织或社会机构来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按

照一定的标准进行评估后支付费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、

评估兑现”的新型的公共服务提供方式。

政府购买服务有其存在的必然性。张文礼，吴光芸（2007）认为：随着社会

发展，公众对公共服务需求不断增加，而政府自身财力与能力的限制，决定了社

会公共需求的不断增加与政府公共服务供给能力有限之间存在着矛盾，其深层次

的原因则是政府公共服务的缺乏和不足，迫切需要政府理念的再造和创新，以更

好地满足人民群众的多元化公共服务需求。服务型政府是指通过有效的制度安排，

引进市场与社会的力量，形成公共服务有效供给机制，以实现公正、透明、高效

地为公众和社会提供优质公共产品和服务的政府。

研究政府购买服务必然涉及到公共物品的生产与供给，这涉及到政府购买服

务发生发展的理论依据问题。美国著名学者 E.S.萨瓦斯（2002）提出“政府的角

色是掌舵，而不是划桨”，认为可以把公共服务的生产和供给分开，由社会组织

和市场力量来提供公共服务。同时指出在公共服务中有三个基本的参与者：消费

者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、

特定地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获

得辅助性服务的政府机构。服务的生产者直接组织生产，提供服务，它可能是政

府单位、特别行政区、市民自愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费

者自身。服务提供者指派生产者给消费者，或选择服务的生产者，通常是政府单

位。经济学家斯蒂格列茨基于前人研究，深入探究市场经济体制下的政府职能，

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形成了“政府经济学”的新理论。这一新理论一是研究“公共物品”；二是研究

政府的效率。韩国学者威台灵（2002）指出即使在纯公共领域，公共产品的政府

供给并不等于公共物品完全由政府直接生产。

综合国内外学者的观点，政府购买养老服务成效体现在以下五个方面：第一，

引入市场，通过竞争降低政府提供服务的成本、提高公共服务质量；第二，节省

政府的人力和设施成本，缩小政府的规模；第三，购买服务可以使政府掌握主动

权，在财政紧缩或认为服务不需要时可以随时终止合同，营办组织提供的服务达

不到预期标准时政府可以主动解除合同，这样会给营办机构施以竞争压力，促使

营办机构加快服务创新、提高专业水平；第四，独立的营办机构具有一定的经营

自主权，其人事制度和政策措施较政府而言更加灵活，可以根据环境和客户需要

的变化及时做出反应；第五，营办机构的收入与其提供服务的质量直接挂钩，能

够有效克服服务提供者的官僚主义、变满足政府需要为满足客户需要，从而实现

真正为客户服务的目的。

政府购买服务带来的问题，主要表现在以下几个方面：第一，政府将服务的

营办和提供过程交给了独立的营办组织，政府或大众必然在一定程度上失去对服

务的控制和监督，或者增加政府的监督成本；第二，政府很难形成一套对所购买

的服务进行有效监督的方法，合同的执行过程很难控制，很难保证服务提供的质

量，有时甚至导致质量下降；第三，政府虽然可以节省直接提供服务所需的人力

和设施支出，但间接成本（如招标、与营办组织谈判合同条款、监督合同的实施

过程和评估服务的质量和结果等）却相应增加，如果将这些成本也纳入服务成本，

则购买服务所能节省的成本不会很大；第四，独立的非营利性组织可能会由于利

润动机的驱使，经常钻合同漏洞，欺骗政府，如选择对自己有利的服务对象或采

取偷工减料等手段提高利润。

总之，国内外学者对政府购买服务的概念、发生发展的必然性、深层次的理

论依据、以及政府购买服务的成效及问题作了较为成熟的研究，问题是对政府购

买服务总体研究较多，对政府购买服务的具体应用领域研究较少。伴随着老龄化

趋势的加剧，养老问题日益突出，政府购买服务如何应用于养老福利领域值得深

入研究。

（二）政府购买养老服务相关研究

顾名思义，政府购买养老服务是政府购买服务在养老福利领域的应用。国内

学者张文丽在《养老福利服务的供给机制创新——政府采购》（2005）一文中对政

府购买养老福利服务的界定是民政部门为了满足社会公众对于养老福利服务的需

求，在财政部门和其他有关政府部门及社会公众的监督下，以法定的方式、方法

和程序，向各类养老福利服务机构直接购买养老福利服务，从而实现政府财政效

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力最大化的行为。

查阅文献后得知，国内学者对政府购买养老服务的深层次的理论探讨，大多

借用政府购买服务的相关理论。日本非营利组织（non-profit organization，以下简

称NPO）研究的开拓者之一、大阪大学教授山内直人对老龄社会中的福利 NPO 的

类型与功能、发展状况、提供的福利服务的内容等进行了归纳和整理。同时指出，

除了政府和民间营利企业外，NPO 可以成为提供养老福利服务的重要主体，随着

日本护理保险制度的施行，福利 NPO 的发展空间将得到进一步拓宽。林闽钢和王

章佩运用“福利多元主义”理论分析指出，我国的 NPO 将在促进就业以及养老保

障等方面起到积极作用，将有效推进我国社会保障体制的改革和发展。田凯探讨

了政府与 NPO 建立伙伴关系的可能性，分析了中国福利模式在国家中心主义向多

元主义的转变过程中，NPO 发展的动力机制和约束条件；王名在《中国非政府公

共部门：清华发展研究报告 2003》一书中指出，在市场经济条件下，光靠政府并

不能对人和社会提供充分的保障，NPO 是必要的补充。

政府购买养老服务的运作模式研究方面，综合国内外学者的观点，养老方式

大体上可以分为居家养老、社区养老和民办非企业单位办的机构养老。西方国家

在这一领域的理论与实践走在前沿，国内很多学者分析了西方国家的实践经验。

李虹（2004）介绍了澳大利亚家庭老年护理服务，政府放权由非政府组织和私营

机构承办，鼓励政府引入市场竞争机制，通过竞争提高服务质量，降低政府的运

营成本，提高了效率。刘明松（2008）提到：1990 年以来，英国制定法案对社会

照顾服务进行改革，主要包含：区分服务提供者与服务购买者；签订合同的管理

机制；沿用集中控制制度；发展社区照顾而不是住所或慈善机构照顾；鼓励私营

部门和志愿组织参与，减少由公共机构直接提供的服务；强调家庭和社区非正式

工作网络提供的服务；规定社会服务部的工作内容，即负责社会照顾的主要管理

工作、对申请者的需求进行评估、选择服务提供者、在内部范围分离“购买”与

“提供”的职能。周娟（2008）为我们介绍日本老年看护服务民营化，为我国的

非营利组织能够参与养老服务提供借鉴。此外还有关于美国、荷兰的相关政府养

老服务的经验总结，为我国推行政府购买养老服务提供借鉴。

目前，国内在政府购买养老服务的实践层面，出现了两种运作模式，一种是

政府购买居家养老服务，一种是政府购买机构养老服务。吴玉霞（2006）从社会

福利理论、政府的职能转变、非营利组织等相关理论出发，对宁波市海曙区政府

购买居家养老服务的政策进行实证分析，指出海曙区政府购买居家养老服务的经

验及其不足，提出了改进政府购买居家养老服务的政策性建议。魏玉（2002）从

历史的角度将中国社会福利制度的发展分为五个阶段，并将传统的养老福利供给

模式概括为“家庭→单位→政府”的“三相分离式”的剩余模式。论文全面的分

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析了传统模式所面临的外部冲击和内部冲突，提出“三相”多元化、“分离”融

合化的发展方向，并对“多元融合式”的供给模式进行简单构建。在各地养老福

利社会化实践的比较分析基础上，提出要采用政府采购的模式来保证养老服务的

有效供给。路依婷（2007）通过调查分析构建了上海市居家养老服务评估指标体

系，其研究过程为我国政府购买养老服务制度的制定提供更为详细的思路。俞组

成（2006）和邵文娟(2007)都是从非营利组织的角度入手，阐述非营利组织参与

养老福利供给的相关内容。

综上所述，相关研究的局限性体现在：

1．研究的针对性不明确，很多文章更多的是在引进介绍国外或者描述本地的

试点状况，对新制度中的主体行为，以及内部运行机制缺少分析。

2．对养老服务的购买，只有少量研究简单提及政府购买居家养老服务，并分

析其理论意义，缺少一个适合我国国情的政府购买养老服务的可持续发展模式。

（三）论文的创新之处

本文将结合国内外政府购买养老服务的实践，在相关理论的指导下，通过系

统化、规范化的研究尝试，进一步把握其科学内涵，认识其运动规律，探索适合

我国国情的政府购买养老服务发展模式和实施政策建议

二、论文的基本思路

第一部分，首先介绍了我国养老服务供给方面的历史背景和存在的问题，引

出本文要研究政府购买养老服务这一新的养老服务供给方式。总结了国内外的相

关研究文献，找出自己的研究切入点；界定的相关概念和理论依据，为下文的研

究提供理论支撑。

第二部分，首先介绍西方国家政府购买养老服务的发展状况；其次，介绍我

国政府购买养老服务的兴起与试点实践；最后，分析我国政府购买养老服务还存

在哪些差距和问题。

第三部分，基于以上背景，分析我国政府购买养老服务产生和发展的必然性：

社会老龄化催生政府购买养老服务；家庭结构小型化和空巢化需要政府购买养老

服务；政府购买养老服务是社会福利制度改革的需要。

第四部分，主要分四块，首先将政府购买养老服务这一机制的内部构成要素

详细分析并结合政府采购的行为模式，分析了政府购买养老服务的内部运作机制；

其次将国内出现的两种政府购买养老服务模式进行了分析。再次，总结政府购买

养老服务的成效，并比较分析了政府购买居家养老服务和政府购买机构养老服务

的成效和推广实施的合理性和可行性；最后，结合对两种养老服务供给模式的预

测今后政府购买养老服务的发展趋势。

第五部分，结合前面分析的我国政府购买养老服务存在的差距和今后政府购

硕士学位论文

买养老服务的发展趋势，提出我国应构建以政府购买居家养老服务为主，政府购

买机构养老服务为辅的养老服务可持续供给目标模式。最后提出构建这一模式的

总体思路和政策建议。

第三节相关概念界定及论文的理论基础

一、相关概念界定

（一）政府购买养老服务的涵义

魏玉在《中国养老福利服务的社会化供给模式研究》一文中对政府购买养老

服务的定义是，指民政部门为了履行满足社会养老福利需求的职能，按照法定的

方式、程序和公平竞争的市场原则，根据各家福利机构的质量和条件等指标，通

过政府财政向各类社会服务机构直接购买社会福利服务，从而实现政府财政效力

最大化的行为。具体到养老服务上，也就是对养老福利服务进行采购。政府采购

服务，是政府遵循市场的基本原则最有效的满足社会公众需求的重要途径。①张文

丽在《养老福利服务的供给机制创新——政府采购》一文中对它的定义是：政府

采购养老福利服务，就是民政部门为了满足社会公众对于养老福利服务的需求，

在财政部门和其他有关政府部门及社会公众的监督下，以法定的方式、方法和程

序，向各类养老福利服务机构直接购买养老福利服务，从而实现政府财政效力最

大化的行为。政府采购养老福利服务本着透明、公平、公开、公正的原则，根据

各家养老福利机构的质量和条件等指标，选择购买对象。②

本文的定义是：社会保障部门为了满足社会公众对于养老服务的需求，在财

政部门和其他有关政府部门及社会公众的监督下，以法定的方式、方法和程序，

根据各家福利机构的质量和条件等指标，通过政府财政向各类非营利性养老服务

机构直接购买养老服务，从而实现政府财政效力最大化的行为。

政府购买养老服务在现实中主要是通过两种养老模式来体现。一是居家养老

的政府购买养老服务，它是指政府为满足辖区内选择居家养老的高龄、独居、困

难老人的日常养老生活需求，以法定的方式、方法和程序，向社区内符合相关标

准的提供养老服务的非营利组织购买养老服务，享受政府购买养老服务的老年人

的服务费用由政府全部免费或部分补贴。具体包括：服务的内容包括生活照顾、

家政服务、医疗护理、精神慰藉四大类，细分为送餐、洗澡、巡诊、康复锻炼、

配送看病、打扫卫生、洗衣做饭、电话接访、陪老人聊聊天、法律援助等。服务

的形式以社区养老组织服务人员上门为老年人服务和老年人走进社区内服务机构

获得日托服务两种形式。

①魏玉.中国养老福利服务的社会化供给模式研究[D].北京：清华大学，2002.

②张文丽.养老福利服务的供给机制创新——政府采购[J].社科纵横，2005，(6)：40.

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硕士学位论文I摘要尊敬老人、赡养老人，是中华民族的优良传统，是社会进步的一个重要方面。进入21世纪以后，我国的老龄化趋势越来越严重，老年人口数量日益庞大，养老问题日益突出。传统的“家庭养老”功能不断弱化，福利机构的养老服务水平仍较低，无法满足广大老年人多方面、多层次的养老需要。结合我国实际情况，进行养老服务供给模式研究，对提升社会的整体福利水平具有重大的现实指导意义。我国传统养老福利服务基本上是沿着“家庭→单位→政府”的方向演变。随着老龄化趋势越来越严重，政府的养老负担日趋严峻，传统养老服务供给模式的弊端越来越明显，已不适应当前的社会。另外，我国社会变革中非营利组织迅速兴起，被认为有可能成为解...

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