浙江省农村最低生活保障

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3.0 李江 2024-09-20 9 4 503.53KB 72 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

农村最低生活保障制度是对农村传统社会救济制度的改进，改变了以往救济

制度的范围狭窄、救济标准低、工作制度不规范等弱点，实现了制度化救助，缓

解居高不下的城乡差距。它与农村社会养老保险、新型农村合作医疗构成农村社

会保障体系的三大基石，它能否顺利运转关系到农村社会的稳定、国家的政治稳

定和新农村建设问题，因此它在构建农村和谐社会及推动社会主义新农村建设过

程中具有不可替代的重要作用。随着农村最低生活保障制度在全国展开之际，审

视已经实行十余年的浙江省农村最低生活保障制度，分析该制度在全省实施状况，

总结农村最低生活保障制度的“浙江经验”，并依据公共财政、行政管理等理论对

现存问题的原因进行深入探讨，以此提出改进农村最低生活保障制度的建议，研

究逻辑分如下五部分展开：

第一部分为引言。说明本论文研究的研究背景、研究问题的理论意义与实际

意义，研究方法与数据来源、论文的框架与研究思路、文章可能的创新之处、理

论研究综述。

第二部分为浙江省农村最低生活保障制度历史演进。在对浙江省民政档案史

志文献等资料分析基础上，分别考察了从 1949 年到 1991 年前的农村社会救济阶

段和 1991 年以来的农村最低生活保障制度发展阶段两大阶段，系统认识浙江省农

村最低生活保障制度政策，从而总结该制度实施现状。

第三部分为最低生活保障制度国际比较。用比较分析法分别对德、美、日、

韩具有不同文化底蕴的四国社会救助政策进行研究，并总结出这些国家的社会救

助制度具有国家是救助的主体、种类繁多而又人性化救助内容、强有力的救助执

行机构等启发性经验。

第四部分为浙江省农村最低生活保障制度评价。在阐述公平、效率和可持续

性三大标准评价依据的基础上，依据这三大标准提出适合农村最低生活保障制度

的评价子项目。结合浙江省 11 个地市的实际情况，运用该评价指标对浙江省农村

最低生活保障制度进行实证分析，总结浙江省农村最低生活保障制度存在公平性

低、整体效率低及财政可持续性不高等不足之处。

第五部分为浙江省农村最低生活保障制度存在问题原因分析及建议。根据第

四部分总结的问题，从历史与现实两大角度分析这些问题存在的原因，并从公共

财政投入、财权与事权相匹配、农村低保制度组织机构设置、农村低保制度自身

建设等方面提出相应建议。

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为了能够较好地完成上述各部分研究内容，本文在研究中采用定性分析为主，

定量分析为辅的研究方法。本文的主要创新之处在于：研究视角上，以社会保障

基本目标为评价标准，对浙江省农村最低生活保障制度实施效果进行评价，扩展

了研究视角，这在目前研究中较少涉及，并着重探讨了农村最低生活保障制度评

价指标，形成系统、完整的分析研究框架；研究内容上，在梳理浙江省农村最低

生活保障制度历史和对最低生活保障制度的国际经验进行总结之后，以公平、效

率、可持续性为评价指标，并据此运用社会保障学、行政管理学、财政学等学科

对该制度进行评价，指出该制度存在公平性低、整体效率低及财政可持续性不高

等问题，在此基础上从历史与现实两方面来探讨这些问题的形成原因，进而提出

从公共财政、组织机构及农村最低生活保障制度自身建设等方面完善农村最低生

活保障制度。

关键词：最低生活保障；公共财政；公平；效率；可持续性

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III

ABSTRACT

For the rural area, subsistence allowance system is the improved version of

troditional social relief system, which improved in the past the narrow relief scale, the

low relief standard and the misruling management, realized the systematized relief and

provided an approach for releasing the deeper gap between the urban area and the rural

area. Together with old-age pension and now type of cooperative medical insurance of

the rural area, the subsistence allowance consist the three essential parts for the social

sucurity for the rural area, and whose successful excution has an important bearing on a

variety of social issues such as maintaining social stability in the rural area and political

stability throughout the country and, new countryside construction. It can be said that

the subsistence allowance system takes an important role in the construction of

harmonious society and the promotion of progress in new socialist countryside

construction. It is necessary to review the subsistence allowance system which has

already been carried out for about 10 years, analyze and estimate the excuting condition

of it in Zhejiang Province, make an in-depth study on the issues in carrying out the

system in accordance with relatively theory of public finance and Administrative

Management, put forward the advice for improving the subsistence allowance of the

rural area with the subsistence allowance for th rual area spranding throghout the

country. The research context of the article mainly develops the following five portions.

The first portion of the article is introduction,which illustrates the context of this

research; theoretical and practical meaning; data resource, strcuture of this paper,

research method and innovations.

The second portion of the article is the historical evolvement on subsistence

allowance system in Zhejiang Province.Separately reviewed the development and

improvement of the subsistence allowance system from 1949 to 1991 and, 1991 to 2009,

and systematic analyzed the establishment and implementation condition of each items

of the policy in the subsistence allowance in Zhejiang Province, basing on the analysis

of documents and literatures relative to the civil affairs of Zhejiang.

The third portion of the article is the comparative relation of the subsistence

allowance in the world.Sepratively analyzed the social relief policy in Gemany, the

United State, Japan and Korea in adopting the comparative analysis method,

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summarizing thefollowing preverant experiences, such as nation is the main body of the

relief, the contexts of the social relief are numerous and human-centric, it is necessary to

build up powerful relief excuting organization.

The fourth portion of the article is the estimation of the subsistence allowance for

the rural area, in Zhejiang Province. Putting forward suitable sub-programm for the

subsistence wllowance for the rural area and constrtucting the estimating system for it,

basing on setting forth the standartd estimating basis(e.g.fairness, efficiency and

sustainability). And making demonstrative analysis to the subsistence allowance system

in Zhejiang Province under using the estimating system in conbination with the pratical

conditions of 11 cities in Zhejiang Province, draw some important conclusions that the

characteristics of the system show unfairness, low efficiency and weak sustainability.

The fifth portion of the article presents the problems in the subsistence allowance

system for the rural area, the reason analysis and advices thereis. According to the

resulting conclusions of the fourth portion, spread the analysis on the reasons of

forming these problem from historical point and present point,and put forward relative

advices on public finance input, match controlling between financial power and

enterprise, the construction of subsistence allowance system orgnization for rural

area,and its self-improvement.

This article Make the qualitative analysis primary and the quantitative analysis

supplementary on the research progress. The main innovations are: on the point of the

research vision of view, it took estimation, which is less involved in current research, on

the excuting effect of subsistence allowance system of Zhejiang Province under taking

the essential purpose of social security as estimating standard, this Enlarged the research

vision of view, and emphatically discussed about subsistence allowance in rural area

estimating index, forming system, entire sturcture of analysis and research; on the

context of research, with arranging the history of subsistence allowance in rural area in

Zhejiang Province and the conclusion of experience of the subsistence allowance in the

world,constructing the estimating system of subsistence allowance for rural area in

Zhejiang Province, and hereby applying subjects, for example, Social Security science,

Administration Science and cameralistics to estimating the system such that indicate

that the system presents some serious problem such as unfairness, low efficiency and

weak sustainability, upon of which spread the analysis on the reasons of forming these

problem from historical point and present point, subsequently, put forward the advices

for improving the subsistence allowance for the rural area on the public finance,

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organization and the construction of the subsistence allowance itself.

Keywords: Minimum Living Security; Public Finance; Justice; Efficiency; Sustaining

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第一章导论................................................................................................................3

第一节选题的背景和意义................................................................................3

第二节论文研究思路和框架............................................................................3

第三节论文的研究方法、数据来源与创新之处............................................3

第四节文献综述................................................................................................3

第二章浙江省最低生活保障制度演进....................................................................3

第一节 1949-1991 年浙江农村社会救济制度发展历程.................................3

第二节浙江省农村最低生活保障制度发展历程............................................3

第三节浙江省农村最低生活保障制度现状分析............................................3

第三章农村最低生活保障制度国际比较研究........................................................3

第一节德国：完善而又人性化的最低生活保障制度....................................3

第二节美国：受价值观影响的公共救助政策................................................3

第三节日韩：相邻国家最低生活保障制度的特色........................................3

第四节国外最低生活保障制度的主要经验总结............................................3

第四章浙江省农村最低生活保障制度评价............................................................3

第一节农村最低生活保障制度评价指标确立................................................3

第二节浙江省农村最低生活保障制度公平标准分析....................................3

第三节浙江省农村最低生活保障制度效率标准分析....................................3

第四节浙江省农村最低生活保障制度可持续性标准分析............................3

第五节浙江省农村最低生活保障制度评价总结............................................3

第五章浙江省农村最低生活保障制度存在问题的原因分析与建议....................3

第一节原因分析................................................................................................3

第二节浙江省农村最低生活保障制度建议....................................................3

第三节论文的不足之处与研究展望..................................................................3

参考文献........................................................................................................................3

后记

............................................................................................................................3

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VII

表格目录

表1-1 社会救济（助）项目比较.........................................................................3

表 1-2 “办法”颁布前后城乡低保人数（2000-2002 年）.............................3

表 3-1 2006 年-2008 年浙江省城乡低保月均补助水平比较............................3

表 3-2 农村最低生活保障情况（2000-2007 年）.............................................3

表 3-3 2007 年第一、二季度浙江省农村低保动态管理情况...........................3

表 3-4 农村低保收入与支出情况（2007 年）...................................................3

表 3-5 农村低保收入与支出情况（2006 年）...................................................3

表 3-6 2005 年-2008 年浙江省农村月平均低保标准与月均补助水平............3

表 3-7 2007 年第二季度浙江省农村低保人口构成情况...................................3

表 3-8 浙江省农村低保实际生活救助系数（2006-2008 年）.........................3

表 3-9 浙江省农村低保财政投入情况（2001-2007 年）.................................3

表 3-10 2007 年第一季度浙江省农村低保财政支出情况...................................3

表 4-1 浙江财政支出 (2007 年).........................................................................3

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第一章导论

第一节选题的背景和意义

一、选题背景

最低生活保障①制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障

全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需求的

标准设立一条最低生活标准线，每一个公民当其收入水平低于最低生活标准线时，

有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。低保作为

一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代国家社会保障体系中不可缺少的基本

组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。中国是一个发展中国家，目

前正处于经济转轨、社会转型的过渡时期，由各种原因造成的贫困问题将是一个

长期存在的社会问题，解决中国的贫困问题从地域上可分为城镇贫困问题和农村

贫困问题，因此，中国低保制度理应涵盖城乡贫困人群。遗憾的是在城镇的贫困

问题受到高度重视的同时，农村的贫困问题长期没受到重视，农村低保制度一直

没建立，导致本已扩大的城乡差距增加了新的差距，影响社会稳定。直到 2007 年

底各地才陆续开展农村低保工作，但是农村情况的特殊性使得它不能完全照搬城

市那套做法，因此在实施这段时间出现各种问题，如收入核定难、就业问题等，

亟待政府解决。

同时中国在 2008-2009 年度虽然深受经济危机打击，但“危机也是转机”，对

中国社会保障制度建设来说是实现制度飞跃的时期，尤其是对农村社会保障制度

具有十分重要的意义。在这段时期里，养老保险省级统筹的逐步实施，促进了劳

动力流动；新医改方案的公布确定了覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，并将

完善医疗卫生福利体系的重点放在农村和社区，建立农村三级医疗卫生服务网络，

积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高

医疗卫生服务质量，让农民看得起病，实现城乡医疗服务均等化；农村社会养老

保险，国家2009年9月1日颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导

意见》，加大了中央补贴力度，最终明确了政府对农民养老的责任，促进城乡差距

的缩小，实现从“养儿防老”到“国家养老”的转变。在其他农村社会保障制度

大力推行改革的同时，农村低保制度也应该打破以往旧模式的束缚，努力摆脱原

①以下简称“低保”.

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有的缺陷，取得实质性发展，从而与其他两大制度相辅相成，促进农村社会保障

体系建设并日益完善。

浙江省作为沿海发达地区，在以经济建设为中心的同时，十分注重社会发展。

社会保障制度的建设被放在重要的位置。早在 1995 年，全省就开始试点推动城乡

一体的低保制度，并于 1997 年 1 月全面实行。以低保制度为基础的新型社会救助

体系初步建成，基本实现了对城乡贫困人口的应保尽保。在实施低保的 10 多年中，

浙江省各级政府努力探索这一社会政策的根本目标与实现途径，无论是立法方面，

还是具体操作方面，都不断地趋向制度化和规范化，最大限度撑起了基本生活安

全的保护伞，为保持经济与社会良好的发展态势，为打造“平安浙江”奠定了坚

实的基础。然而浙江省农村低保制度虽然比全国早实行 10 年，一些基本问题仍无

法解决，这让社会救助的“浙江经验”显得薄弱；同时这些问题的存在不符合浙

江省基本公共服务均等化改革的方向，不利于与世界接轨。基于以上背景，我们

很有必要对完善浙江省农村低保制度建设的重要性进行一番探讨，以引起公众的

关注和政府的重视。

二、选题意义

（一）理论意义

改革开放以来，随着农村经济的发展，传统自给自足的自然经济逐步为市场

经济所替代，农民收入也出现了多元化倾向，其中传统农业经济收入在整个收入

中比重逐步下降。而全国物价水平持续走高，农民的日常生活开支也越来越大，

这直接导致了土地保障的弱化。可以说，市场经济为农民带来各种利益的同时，

也将他们置身于一个风险更高的环境中，在竞争中处于弱势。研究农村最低生活

保障制度，具有以下几方面的理论意义：一、社会保障制度最本源的体现，农村

最低生活保障定位十分明确，通过对农村贫困人群提供经济补助来保障他们的生

存权，这同时也奠定了他们实现自由和平等的基础。二、农村最低生活保障制度

是政府承担社会保障责任的体现，所需资金是来源于财政拨款，同时是政府直接

管理的，最能体现政府责任。三、对完善农村社会保障体系的意义，农村最低生

活保障是相较于其他社会保障项目，比较容易运行，有利于夯实我国农村社会保

障制度的基础。四、对农村经济发展和农村社会稳定的意义，在整个社会保障体

系中，农村低保对于促进经济发展、维护社会稳定而言具有特殊的意义，即可以

用较少的财政投入获得较大的经济和社会效益。经济效益表现对特困群体发放的

救助金通常会全部转变为当期消费，进而转换为促进生产发展的资金来源，从某

种意义上来讲，是财政投入的“高效率产出”，也是扩大国内需求的有效途径之一；

而社会效益，增强了贫困群体的安全感，使他们免除了对生存危机的恐惧，获得

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最基本的生存保障，进而促进社会的稳定。

（二）实用价值

学术界对农村最低生活保障制度的研究主要集中在家计调查、低保伦理问题

及综合低保的优劣等方面，对该制度的实施效果作出系统评价的甚少。笔者通过

实地调研和对相关研究成果的比较分析，认为有必要对该制度进行整体地、系统

地评价，找出目前制度上的不合理性。

目前，农村社会保障体系的完善还存在许多问题。农村养老保险制度以及新

型农村合作医疗制度的实施相对困难，因此，研究农村低保有利于明确农村最低

生活保障制度在整个体系中的地位，区分现行制度存在的问题与取得的成就，为

农村低保的建立并完善奠定基础，从而解决农村贫困人口的基本生活问题，维护

其最切身、最直接、最关心的利益，让他们能分享经济发展的成果，也让农村低

保真正发挥其社会保障的“保障”作用。同时，本文运用公平标准、效率标准、

可持续性标准对浙江省农村低保进行评价，期望能对浙江省及全国农村低保制度

的修订和具体实施起到一定参考作用。

第二节论文研究思路和框架

一、论文研究思路和框架

本文由五部分构成，基本遵循“提出问题、分析问题和解决问题”这一写作

思路，在采用理论和实践相结合的基础上，首先对浙江省农村低保历史进行梳理，

并比较分析低保的国际经验。其次，基于浙江省农村低保资料，构建适合浙江省

农村低保制度的评价标准，进而评价该制度实施效果。再次对该制度存在的问题

进行深层次原因探索，据此提出相应改进建议。本文框架如下：

第一部分为引言。说明本文研究的背景、理论意义与实际意义，研究方法与

数据来源、论文的框架与研究思路、文章可能的创新之处、理论研究综述。

第二部分为浙江省农村最低生活保障制度历史演进。在对浙江省民政档案史

志文献等资料分析的基础上，分别考察了 1949-1991 年和 1991 年至今这两个阶段

该制度发展建设情况，系统地分析浙江省农村低保制度各项政策的制定、实施现

状。

第三部分为最低生活保障制度国际比较。采用比较分析法分别对德、美、日、

韩等具有不同文化底蕴的四国社会救助政策进行研究，总结出以下几个方面的启

示性经验，如：国家是救助的主体，救助内容种类繁多而又人性化，需要组建强

有力的救助执行机构。

第四部分为浙江省农村最低生活保障制度评价。在阐述公平、效率和可持续

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摘要：

硕士学位论文I摘要农村最低生活保障制度是对农村传统社会救济制度的改进，改变了以往救济制度的范围狭窄、救济标准低、工作制度不规范等弱点，实现了制度化救助，缓解居高不下的城乡差距。它与农村社会养老保险、新型农村合作医疗构成农村社会保障体系的三大基石，它能否顺利运转关系到农村社会的稳定、国家的政治稳定和新农村建设问题，因此它在构建农村和谐社会及推动社会主义新农村建设过程中具有不可替代的重要作用。随着农村最低生活保障制度在全国展开之际，审视已经实行十余年的浙江省农村最低生活保障制度，分析该制度在全省实施状况，总结农村最低生活保障制度的“浙江经验”，并依据公共财政、行政管理等理论对现存问题的原因进行深入...

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