有限政府理论对我国服务型政府建设的启示

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 405.56KB 49 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

改革开放以来，我国为适应市场经济和社会主义现代化建设的需要，一直在

不断地对政府机构进行改革。2006 年 10 月，中国共产党第十六届六中全会通过

《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出“建设服务型政

府，强化社会管理和公共服务职能”的主张。自此，服务型政府正式成为我国近

期政府机构改革与建设的主要方向。

本文欲从有限政府思想出发，通过对有限政府思想的介绍，结合我国政府机

构改革的历史经验，探索有限政府思想对我国服务型政府建设的启示。全文共分

为四大部分。具体框架如下：

第一部分是对有限政府思想进行总体介绍。有限政府思想经过数百年的发

展，大体上形成了哲学、经济学和政治思想三股渊源。其中，有限政府思想的哲

学渊源包括自然权利理论、人性幽暗理论和有限“理性”理论等三个部分。有限

政府思想的经济学渊源则是从政府与市场关系出发，有两种相反的主张：一是迷

信市场万能，二是对政府能力的怀疑——政府失灵。有限政府思想的政治思想渊

源则是从规范政府权力运行的角度出发，设计出限制政府权力的制度来使政府更

好地为人民服务。

第二部分主要是结合有限政府理论，从主客体两个角度审视有限政府思想。

从主体角度看，有限政府自身应该是权力、能力、规模、责任等方面有限的政府

模式。从客体角度看，有限政府应该是受到政治制度、法律制度和公民社会等各

方面约束的政府。接着本小节还介绍了有限政府思想在英美等发达国家的政治实

践。

第三部分主要回顾了我国改革开放以来的历次政府机构改革，总结出我国政

府机构改革过程中总是存在着两个难以克服的现象，即政府机构陷入“精简——

膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环和严重的腐败现象。而这两个难以克服

的现象是由于我国政府治理理念不够科学、政府职能定位不尽合理、约束机制不

太完善等原因造成的。

第四部分是本文的结论部分，经过前三部分对有限政府理论的介绍和对我国

政府机构中现存的问题进行分析，结合有限政府思想，提出对我国服务型政府建

设的几点启示。

关键词：有限政府；中国特色社会主义；服务政府；启示

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ABSTRACT

This article starts from the limited government ideology. Through the

introduction of this ideology and our historical experience of reforms in government

institutions, the author explores enlightenments of limited government ideology for

our service-oriented government building. The full-text is divided into four major

sections. Specific framework is as follows.

The first section is a general overview of limited government ideology. After

several hundred years of development, it divides into three parts: the halophyte

part.the economics part and the political thinking part. The philosophy part includes

natural rights theory, evil humanity theory and limited "rational" theory. The

economics part consists of two opposite ideas: the blind faith in market omnipotent

and suspicion in the ability of government-government failures. The political part

starting from the point of regulating the government power, designs to restrict

government power to enable the government to better serve the people.

The second section is to look into the limited government ideology from two

angles.

Form the principal point of view, the limited government itself should be a mode

of limited power, ability, size and responsibilities from the object point of view. It

should be subject to political system, legal system and civil society. Then this part

also describes the political practice of limited government in other developed

countries.

The third section gives a major review of government institution reforms, There are

two phenomena which are always difficult to overcome: The vicious circle of

"streamlining-expansion-further streamlining-further expansion" and serious

corruption.

The fourth section is the conclusion part. Through the introduction of limited

government theory and analysis of current problems in government institutions, the

author presents some enlightenments and suggestions for our service-oriented

government building.

Keywords: limited government; Socialism with Chinese characteristics;

service-oriented government; Enlightenment

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III

引言························································································································ 1

第一章有限政府的理论渊源··············································································· 2

第一节有限政府思想的哲学渊源——从人的角度论证有限···················· 2

第二节有限政府思想的经济学渊源——从政府能力角度论证有限········ 7

第三节有限政府思想的政治学渊源——从政府权力角度论证有限········ 9

第二章有限政府的表现形式及其政治实践····················································· 14

第一节有限政府与相关政府模式的比较················································· 14

第二节有限政府的表现形式····································································· 15

第三节有限政府理论在发达国家的政治实践·········································· 19

第三章改革开放以来我国政府机构改革历程及其结果·································· 24

第一节改革开放以来我国政府机构改革回顾·········································· 24

第二节政府机构改革中存在的问题及其原因分析·································· 26

第四章有限政府思想对我国服务型政府建设的启示······································ 31

第一节服务型政府必然是建立在有限政府基础上的政府模式·············· 31

第二节转变治理理念——树立党的领导、人民当家作主、依法

治国三位一体的治理理念····························································· 32

第三节转变政府职能——正确处理好政府与社会、市场、企业

之间的关系····················································································· 37

第四节建立完善的权力监督体系····························································· 39

结语······················································································································ 43

参考文献·············································································································· 44

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引言

2006 年 10 月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐

社会若干重大问题的决定》，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共

服务职能。”2007 年 10 月 15 日胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大

会的报告中正式提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的主张。至

此，服务型政府正式成为我国近期政府改革的目标。

国际经验表明，当一个国家和地区人均GDP进入1000美元到3000美元时期，

既是黄金发展期，又是矛盾凸显期，处理得好，就能顺利发展；处理不好，将对

经济社会发展产生不利影响。我国正处于这一关键的转型时期，这一时期是对我

们党和政府执政能力的一个考验。建国以来，我国的发展一直是在政府主导之下

进行的。这种政府主导型的发展模式使我国在短时间内取得惊人的成就，但是权

力的过于集中也导致了严重的腐败问题。因此，治理腐败是服务型政府建设的首

要目标。腐败不除，服务政府建设也将受到影响。

无论什么样的政府运作，都涉及到公权力的规范化运用。如何规范公权力的

运用，是本文选题考虑的一个首要问题。因为腐败问题产生的根源在于政府权力

过于集中，权力对社会经济生活介入过多。因此，“有限政府”理念便进入我的

选题视野。

本文选题的意义：人类的文明发展进程并不一致，发达地区与落后地区的差

异总是存在的。政治文明作为人类文明成果的一种，同样不可避免地存在着地区

差异。作为一种经过实践证明的政治思想，“有限政府”理念对于我国治理腐败，

建立规范化的制度以及服务型政府建设具有一定的借鉴意义。

正是因为我国目前处在矛盾凸显期，所以如何妥善地解决社会矛盾成为我们

党和政府的一项重要任务。本文拟从政府角度出发，来探究以政府权力运行规范

化来解决社会矛盾的可能性。也就是通过梳理“有限政府”理念的历史资源，来

总结出有限政府的一些基本规律和特征，以期对我国服务型政府建设有所助益。

需要说明的问题：政府有广义和狭义两层含义。广义的政府指政治权力，在

某种意义上相当于国家一词的用法，其不单包括现代意义上的政府（行政机关），

还包括立法机关，司法机关等。狭义的政府即我们一般意义上所说的政府，指的

是行政机关。如无特殊说明，本文中所使用的政府一词是狭义意义上的政府。

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第一章、有限政府思想的理论渊源

有限政府作为一种治理理念和价值追求，从理论渊源上讲, 它来源于西方自

由主义。自由主义是一种在西方社会占主导地位的政治思潮、意识形态和国家学

说，它在各国的政治实践中演化为一种占主导地位的政治制度。有限政府理论随

着自由主义在不同时期对政治、经济、社会的关注程度不同, 因而有从哲学思想、

政治思想及经济学思想等不同角度的理论建构和发展。

第一节、有限政府思想的哲学渊源

——从人的角度论证有限

有限政府思想是随着资本主义萌芽，早期资产阶级为了反抗封建王权的专

制统制而产生和发展起来的。作为一种被早期资产阶级赋予重要历史使命的理论

武器，有限政府思想被早期的自由主义思想家们奠定了扎实的哲学基础。

一、自然权利理论

自然权利理论是古典自然法学派所主张的。古典自然法学派从自然状态、

自然法出发，试图论证人们具有的与生俱来的、不可任意剥夺、不可随意侵犯的

自然权利。他们高度关注个人在政治社会中的权利，担心个人权利无端被国家侵

害，所以他们通过论证个人权利的神圣合法性，从而为国家权力划定了一个不可

逾越的边界，这就是以个人权利制约国家权力的有限政府思想。总体而言，古典

自然法学派所主张的自然权利主要有生命权、自由权、财产权等。下面我按时间

顺序来介绍古典自然法学派思想家们自然权利观下的有限政府思想。

（一）霍布斯和斯宾诺莎的自然权利主张

霍布斯是从保存自我(也就是生命权)的角度来论述其有限政府主张的。在霍

布斯那里，他所主张的自然权利指的是“按照自己所愿望的方式运用自己的力量”

来保全自己的天性或生命的自由。霍布斯反对亚里士多德关于“人是社会的动物”

这个命题。他先假定在自然状态中人性本恶，人人都充满着私欲。因为人人都努

力保存自己的生命，追求有利于此的东西，躲避于此不利的东西，按照趋利避害

的原则从事活动，这就使得自我保存成为人类一切活动的基本动力。人类根据自

我保存原则进行活动，是自然赋予的权利。霍布斯认为，在这种自然状态中，人

类天生是平等的，“自然使人在身心两方面的能力都十分平等”。因为自然状态

下人与人之间的能力是相等的，所以每个人想要达到某一目的的希望也是相等

的。“因此，任何两个人如果想取得同一东西而又不能同时享用时，彼此就会成

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为仇敌。他们的目的主要是自我保全，有时则只是为了自己的欢乐，在达到这一

目的的过程中，彼此都力图催毁或征服对方。”1在这种情况下，人们要自保，

就必然要使用武力或是心机来“控制一切他所能控制的人”。于是，每个人都在

想方设法去击败或征服他人而又不得不时时刻刻准备抵御他人对自己的威胁，这

样的结果便是出现一种“一切人反对一切人”战争状态。在这种“没有一个共同

权力使大家慑服的战争状态”之下：“产业是无法存在的，因为其成果不稳定……

最糟糕的是，人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险之中，人的生活孤独、贫困、

卑污、残忍而短寿。”2为了逃避这种互相为战的“霍布斯丛林”，霍布斯认为

正是人们对自然状态中普遍存在的死亡的畏惧才使人们产生了和平的激情，这种

激情导致自然法的产生。霍布斯所列的自然法多达十四条，其总的价值原则大致

是“己所不欲，勿施于人”。其根本价值及实质内容是对人类之现实“生存利

己”本能所衍生的永久和平的期待。但是，自然法的约束力是内在的，霍布斯并

不相信人们能心悦诚服地服从自然法的律例，所以他认为要建立一种外在的强大

的权力去迫使人们遵从自然法。如果要建立这样一种强大的外在权力，以便保障

大家能摆脱“一切人反对一切人”的紧张战争状态，从而过上美好生活，那就只

有“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的

意志化为一个意志的多人组成的集体……”3国家于是产生了。

霍布斯主张大家把所有的权力和力量都托付给国家以产生一个强大的外在

力量，大家都服从于它的意志并不得反抗。这看起来是完全的极权主义主张。但

是，霍布斯并不是一个完全的极权主义者，他的思想中包含着一些有限政府的主

张：第一，霍布斯指出，在“实在法之治”的社会，臣民自由意味着，在主权者

颁行的法律中未加禁止的一切行为，人们可以理性地选择做最有利于自己的事

情，显现了“法不禁止即自由”的原则；第二，霍布斯认为，主权者的法律不得

限制的行为应当包括买卖或其他契约行为的自由、选择自己的住所、饮食、生活

方式以及按自己认为合适的方式教育子女的自由等等，可见其将“主权权力”

限定在政治领域，不得及于经济自治领域，反映了经济自由和“权力有限”原则。

和霍布斯同时代的斯宾诺莎也有着对自然权利的关注。并且与霍布斯相同的

是，他的理论基础也是建立在对“人性”的判断之上。他从“人性”出发，提出

了自己的“自然状态”和“社会契约”理论。斯宾诺莎指出，在自然状态中，个

人权利的范围取决于他的力量的大小，每个人都有为其所能为的最高的权利，个

人之权达于他的力量的最大限度。4因为在自然状态下，并没有人人共同一致承

1[英]霍布斯．利维坦[M]，黎思复等译．北京：商务印书馆，1985，93．

2[英]霍布斯．利维坦[M]，黎思复等译．北京：商务印书馆，1985．94-95．

3[英]霍布斯．利维坦[M]，黎思复等译．北京：商务印书馆，1985．131．

4[荷]斯宾诺莎．神学政治论[M]，温锡增译．北京：商务印书馆，1963，212 ．

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认的善恶，人们对于善恶的判断标准只取决于自己，并不服从法律，也不服从任

何他人。于是，人人都是两利相权取其大，两害相权取其轻，这是一条永恒的真

理和公理。5这种“自然状态”将不可避免地产生“混战”和“奴役”状态，与

人们“保存自我”的和平期望相距千里。因此，国家应运而生。但是对于国家权

力，斯宾诺莎持一种担忧态度，他强调必须设计出监督制度来防止国家权力的滥

用，因为掌权者更易于运用国家权力来谋取更大的私利，因此必须防范国家权力

范围无限制扩张，从而将“契约化”的公民社会拉回到“自然状态”的可能性。

在斯宾诺莎看来，主权者的权力受自然法的限制，不得超越一定的范围。“我永

远要让自然权利不受侵犯，因而国家的最高权力只有与它超出臣民的力量相适应

的权利，此外没有对臣民更多的权利。”6

（二）洛克的自然权利主张

洛克是有限政府理论的集大成者。他历史上第一次将有限政府理论集合成为

一个完整的知识体系，他的有限政府思想主要包含在《政府论》下册中。洛克的

有限政府理论大致可以分为自然权利理论、社会契约理论、分权制衡理论等三个

部分。在本小节中，为了服从本文体例的需要，暂时先介绍洛克有限政府思想体

系中的自然权利理论部分，他的有限政府思想其他部分安排在下文中予以介绍。

洛克深受近代自然法思想的影响，所以他的政治哲学的理论基础是近代自然

法理论。近代自然法理论以自然状态作为历史或逻辑的起点，通过自然法、自然

权利和社会契约形成一套系统的近代政治话语体系。近代自然法强调个人的某些

基本权利，是一种个人权利的话语体系。关于这一点，美国政治哲学家斯特劳斯

有过精彩论述：“传统自然法所关心的主要是一个客观的‘法则与尺度’，它是一

种先于人类意志并独立于人类意志的，具有约束力的秩序，而现代自然法则主要

是或倾向于是一系列权利，这些权利是主观上声称的，其来源是人类的意志。”

自然法就是一种对权利之理由的阐述和要求，自然权利是近代自然法理论的核心

概念。

洛克从维护个人不可剥夺的自然权利出发，认为政府的权力必须是有限的。

为了论证政府权力的有限性，洛克首先从政府(政治)权力的来源和目的来进行论

证．正如他所说：“为了正确地理解政治权力并追溯政治权力的起源，我们必须

考察所有的人自然地处于什么状态。”8

在洛克看来，在建立政治社会之前，人们还处于自然状态。与霍布斯笔下那

5[荷]斯宾诺莎．神学政治论[M]，温锡增译．北京：商务印书馆，1963，215．

6转引自：徐大同总主编，高建主编．西方政治思想史第三卷（16-18世纪）[M]．天津人民出版社，2005，

259．

7李强．自由主义[M]．北京：中国社会科学出版社，1998，47—48．

8[英]洛克．政府论(下篇)[M]，叶启芳，瞿菊农译．北京：商务印书馆，2008，3．

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个“一切人反对一切人”的自然状态不同的是，洛克的自然状态是一种非常美好

的状态。他笔下的自然状态具有以下特点：第一、这是一种完备无缺的自由状态。

人们在自然状态中遵循的是自然法。人们在自然法的限度内，按照他们认为合适

的方式，决定自己的行动和处理自己的财产和人身，而无需得到其他任何人的许

可或依赖于其他任何人的意志；”9第二、这是一种自然平等的状态。 “自然状

态也是一种平等的状态。一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人的权力多于

他人；”10第三、这还是一种有秩序的状态。“自然状态有一种为人人所应遵守的

自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人

类；人们既然都是平等和独立的，任何人就都不得侵害他人的生命、健康、自由

和财产。”11在这种自然状态下，人们享有生命权、自由权和财产权，这些权利是

人们与生俱来不可随意剥夺的。

在洛克就关于自然权利的论述中，非常有必要指出的一点是：“洛克的思想

带来了一个为霍布斯和斯宾诺莎所缺乏或拒绝的主题，即个人财产所有权与个人

自由之间存在紧密联系。洛克持有一种早期的个人主义者所没有看到的明晰洞

见，即个人的独立必须以私人财产权在法治之下得到安全地保护为前提条件。”

但是洛克同时指出自然状态也存在着一定的缺陷：一是缺少一种确定的、规

定了的、众所周知的法律来裁判一切争执；二是缺少一个有权依照既定的法律来

裁判一切争执的公正裁判者；三是缺少权力来支持正确的判决。正是因为自然状

态有这样的缺陷，所以人们的生命权、自由权和财产权在这种状态下并不能得到

很好的保护。为了摆脱这种缺陷，使人们过上一种更好的生活，洛克运用了社会

契约理论，从而将人们从“自然状态”带进了“政治社会”。人们同意将自己在

自然状态中所享有的执行权和处罚权让渡出去，组成一个权威的组织来克服自然

状态下的种种缺陷。这就是洛克所认为的国家的起源。

洛克按照社会契约方式建立政治社会的原则是：第一，每个缔约者不是放弃

自己全部的自然权利，而是放弃执行权与处罚权等部分自然权利；第二，每个缔

约者把自己放弃的那部分权利让渡给整个社会，而不是某个个人；第三，既然政

治权力来源于个人自然权利的让渡，那么政治社会的行动应当由社会中的大多数

人的意见来决定；第四，从人们订立契约的目的上看，政治社会应该依靠社会集

体的力量，仍然保护缔约者的生命、自由和财产。由此可见，洛克通过自然权利、

社会契约论来说明政治社会的目的就是为了保护人们的自然权利。洛克的社会契

约论与霍布斯的最大区别在于缔约者让渡权利的部分性与政府权力的有限性。因

9[英]洛克．政府论(下篇)[M]，叶启芳，瞿菊农译．北京：商务印书馆，2008，3．

10[英]洛克．政府论(下篇)[M]，叶启芳，瞿菊农译．北京：商务印书馆，2008，3．

11同上,4．

12[英]约翰·格雷．自由主义[M]，曹海军，刘训练译．吉林人民出版社，2005，20．

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为缔约者保留了不可剥夺的生命权、自由权和财产权，所以为政府权力的运行划

定了一个界限。

（二）人性幽暗理论

西方政治制度的设计者们，都是从人性本恶的假定出发来设计政治制度，从

而得出了分权与制衡等种种政治制度的设计原则。早期的思想家们对于权力的担

忧基本上是基于人性恶的假设，直到大卫·休谟的《人性论》问世，人性之恶经

过了休谟系统的论证，从而引起了人们对于人性的更大关注。

经过系统论证，休谟认为人天生地具有两种人性上的缺陷：一是短视，短视

现象使人们无法看到自己的长远利益，人们总是为了眼前的利益而做出非正义的

事情，从而最终损害了自己更为长远的利益。二是偏私，人们所具有的这种偏私

心理，使人们在做任何事情的时候，都会将自己放在首位来考虑，只看到自己的

利益，只为自己的利益行事。这样一来，人与人之间因为利益的争端很难和平相

处。这两种缺陷会引起人类社会的混乱，短视引起当前利益与长远利益的冲突，

而偏私则会引起个人与集体之间的冲突。

休谟认为，人性的这种短视和偏私的“幽暗”性质不但危害社会，而且很难

改变。为了使克服人性中的这种缺陷，休谟主张制定出规则，并使人们遵守这种

规则，这样才能实现正义。他指出：“人们无法根本地救治自己或他人那种舍远

图近的偏狭心理。他们不能改变自己的天性。他们所能做到的就是改变他们的境

况，使遵守正义成为某些特定的人的直接利益，而违反正义成为他们的辽远利益。

因此，这些人在自己的行为方面乐于遵守那些规则，并且还要强制他人同样地遵

守法度，并在全社会中执行公道的命令。”13

基于对人性的系统研究，休谟将他的人性论应用到政治制度的设计中，提出

了著名的“无赖假设”。他认为，正是因为人性中存在着重大的弱点，所以需要

法律和制度对其加以约束。“许多政治家已将下述主张定为一条格言：在设计任

何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为

无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标……因此，必

须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。”14由此可见，“无赖假

设”为政治体制的设计奠定了一个扎实的基础，基于“无赖假设”的考虑，政治

体制必然得要设行出种种制约和监控机制，这就为有限政府理论打下了一个基

础。

（三）有限“理性”理论

传统的有限政府理论基于“人性幽暗”的假设，主张要对权力进行限制以预

13 [英]休谟．人性论[M]，关文运译．北京：商务印书馆，1980，576．

14 同上，578．

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防人性之恶。性恶论的假设固然有比较强的解释力，但毕竟只是一种理论上的预

设。与此不同的是，自由主义大师哈耶克另辟蹊径，避开人性是善是恶的争论，

将其全部社会政治哲学建基于“无知观”的基础上。他认为，由于知识的特质和

人之理性的局限，任何单个的心智对文明演进的诸多因素都存在着不可避免的无

知，任何企图依人之理性来刻意设计社会制度，试图将社会发展纳入人类的计划，

都将是一种“致命的自负”，只会扼杀文明演进的动力。

哈耶克终其一生极力反对的“无限政府”是基于这样的知识论：一是所有的

知识构成一个整体，其总和是固定的；二是所有的知识尽管是分散的但却可以集

中起来，有少数天才式的人物能够掌握这种整体的知识；三是知识可以通过人为

的手段被合理地配置到社会的各个角落。而这种极力颂扬人类理性的知识观在哈

耶克的眼里只是唯理主义者的“致命自负”。

哈耶克认为，人类的理性并不是全知全能而是有限的。这种有限大致可以归

纳为以下三点：

一是人类的理性是有限的、不完备的。人类社会经过千百年来的发展，取得

了巨大的进步。但是，人类所取的这些成就，只有部分是经由理性的指导所产生

的结果。

二是人类社会中的大部分秩序不是理性设计的产物，而是由个人行动所自发

产生的无法预期的结果。所以，理性在一个复杂的社会秩序的形成中，只起着十

分有限的作用。“人的心智本身就是人生活成长于其间的文明的产物，而且人的

心智对于构成其自身的大部分经验并不意识——这些经验通过将人的心智融合

于文明之构成要素的习惯、习俗、语言和道德信念之中而对它发生影响。”15

三是社会的发展有自己的规律，所以任何试图对社会进行规划都将无法取得

成功。因此，政府并不能大包大揽地对社会进行整体性的规划，而只能顺应社会

发展的规律。这就对政府权力的运作提出了要求，即政府不能过多地干预个人的

活动领域，而是由个人自主地运用自己的知识和能力，从而在保障个人自由的同

时，保持文明演进的动力。

所以哈耶克断言：任何单个心智无论如何也掌握不了全部的知识，任何试图

集中所有知识，有意识地建构社会制度的念头和做法都只能是“致命的自负”。

人类社会只能是自生自发所产生的自然秩序。正是由于人类的理性是有限的，所

以沿着哈耶克的知识论逻辑展开，“有限政府”成为人们的必然选择。他把限制

权力的必要性建立在认识论基础上，从而为有限政府理论提供了一种更加科学和

彻底的解释。

15哈耶克．自由秋序原理(上册)[M]，邓正来译．北京：北京三联书店，1997，22．

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