我国义务教育公共支出绩效评价体系研究

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 391.86KB 63 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

义务教育在国民教育中占据重要地位，发挥着重要作用，其资金的使用效率

和效果向来是人们关注的焦点。根据公共财政理论，义务教育并不完全符合纯公

共产品的属性，但是它具有较强的外部效应，在经济学中一般把它归为准公共物

品。为了弥补外部效应下市场的缺陷，一般采用由政府和市场共同提供的方式来

保证效率；此外由于义务教育产品的特点，公平性也必须给予足够的重视，笔者

认为罗尔斯的公平观点比较符合义务教育的要求。在政府部门中，由于存在委托

代理关系，公共支出的效率和效果在长期以来受到人们的质疑。西方国家的“政

府再造”运动和政府绩效观念通过把企业管理理论应用于政府部门让很多人看到

了提高公共支出效率和效果的希望，之后发展的公共支出绩效评价理论不断完善，

提出了“委托代理理论”、“花钱买服务理论”、“为顾客服务理论”、“结果导向管

理理论”、“3E 理论”，为公共支出的绩效评价打下了实践的基础。公共支出绩效评

价是公共支出管理的重要手段，也是实现公共财政的必经之路。本文在分析公共

财政学和公共支出绩效评价理论的基础上，介绍了我国义务教育公共支出绩效评

价的实践开展情况，并分析了实践中存在的问题，比如绩效评价不够重视公平指

标，绩效评价缺乏统一的指标体系，指标的设计没有结合义务教育的战略目标，

法律制度建设不完善等。之后，本文对我国的义务教育绩效评价体系进行了构建，

分别从法律制度构建、绩效评价制度建设、评价主体及责任、评价客体、实施程

序、指标的设计几个方面进行设计，其中指标的设计是重点。在设计指标时，首

先分析了义务教育的战略目标（增强义务教育公共服务的公平性，提高义务教育

的质量）和公共支出管理的目的（提高资源的使用效率和效果），把义务教育公共

支出绩效评价的目标锁定为提高资源配置效率（公平、合理）、提高使用效率、提

高资金使用效果（实现义务教育培养目标）；然后，在这些目标的指引下，按照四

个环节（投入、使用、产出、效果）和两个层次（微观层次和宏观层次）为轴线，

设计了基本指标和评价指标，并参考国际标准和国内发展规划制定了指标的参考

值。文中指出，微观层面的评价内容是经济性、效率性和效果性；宏观层面的评

价内容是经济性、公平性、效率性和效果性。最后文章对全国的义务教育公共支

出绩效评价进行实证分析，得出我国义务教育公共支出的经济性较差，效率性较

好，公平性中城乡差距尚可，然而各省之间的差距非常大，效果评价由于数据的

缺乏评价不充分。根据这些评价，笔者提出要加大教育投入力度，增大义务教育

经费占所有教育经费的比重，增强数据透明性，进行全国性义务教育水平考试，

加强公平性及其实际效用研究等建议。

本文主要采用规范分析和实证分析相结合的研究方法，以公共财政学基本理

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论以及绩效评价理论作为理论基础，对我国的义务教育公共支出绩效评价体系进

行设计，并进行实证分析。本文的创新之处是根据义务教育发展战略以及公共支

出管理目的来设计评价指标；在评分方法上，采用了分项及格的方法，把每项指

标与及格线相比较，得出实际的发展状况与水平，该方法不要求总分最高，而是

要求在保证及格的基础上追求进一步发展，避免了追求高分而内部指标好坏不均

的畸形发展。另外，文章把评价客体分成微观层面和宏观层面，微观层面主要研

究某个学校或者某项公共教育支出项目的公共支出绩效，而宏观层面主要研究某

个地区、各级政府或者全国的义务教育公共支出的绩效，并且指出，微观层面的

评价内容为经济性、效率性和效果性，而宏观层面的评价内容为经济性、公平性、

效率性和效果性。

关键词：义务教育；公共支出；绩效评价；效率；效果；公平

ABSTRACT

硕士学位论文

III

Compulsory education plays an important role in the whole national education. It is

called quasi-public goods in economy, and should be provided by government and the

market. In china, as in many other countries, compulsory education is mainly provided

by government. This paper is about public expenditure on compulsory education.

The efficiency and effectiveness of public expenditure has long been doubted, for

the existence of principal-agent in government operation. However, the government

rebuilt campaign and government performance measurement and evaluation in western

countries has brought hopeful light to those who wish to improve efficiency and

effectiveness of public expenditure. Later, more progress has been made in theories,

such as “principal-agent theory”, “buy service ”theory, “serve customers” theory, “result

aimed management” theory and “three E” theory, and this helped more countries carry

out performance measurement and evaluation in practice. Now, performance

measurement and evaluation is seen as an important tool in supervision of public

expenditure and an indispensable way to achieve public finance in china. After

introduce the related theories, this paper presents the practice of performance

measurement and evaluation in compulsory education in china, and analyses the

limitations. Thereafter, the paper tries to build performance measurement and evaluation

system in china, which includes law system, organization, main body and their

obligation, process, and evaluation indicator. The design of evaluation indicator is a

very important work in performance measurement and evaluation and is attached great

importance in this paper. The author first analyses the objective of compulsory

education and the supervision of public expenditure, then induces the aim of evaluation

is to improve the allocation of public expenditure, and also the effectiveness and

efficiency, finally selects the appropriate indicators under the guide of those aims. The

last part of the paper is demonstration. The author takes the whole china as an example

to see the evaluation results and put forward advices.

Keywords: compulsory education; public expenditure; performance measurement

and evaluation; efficiency; effectiveness; equity

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第一章绪论.................................................................................................................1

第一节研究的背景和意义....................................................................................1

第二节国内外研究现状........................................................................................2

第三节论文研究的基本思路、结构体系和创新点............................................6

第二章义务教育公共支出绩效评价的理论分析.......................................................8

第一节义务教育公共支出的相关理论................................................................8

第二节公共支出绩效评价的相关理论..............................................................10

第三章我国义务教育财政支出绩效评价的实践探索.............................................15

第一节我国义务教育公共支出绩效评价的实施状况......................................15

第二节我国义务教育公共支出绩效评价体系存在的问题..............................16

第四章我国义务教育绩效评价体系的建设.............................................................18

第一节法律制度构建..........................................................................................18

第二节绩效评价制度建设..................................................................................19

第三节评价主体及责任......................................................................................19

第四节评价客体..................................................................................................20

第五节实施程序..................................................................................................22

第六节指标的设计..............................................................................................23

第五章我国义务教育公共支出绩效评价的实证分析.............................................44

参考文献.........................................................................................................................56

附件 1 公共支出绩效评价评分方法..........................................................................59

后记

...............................................................................................................................60

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第一章绪论

第一节研究的背景和意义

当代各国的竞争，主要是综合国力的竞争，而竞争的关键是人才的竞争，教

育的竞争。西欧很多国家以其完善的教育资金保障制度保证了其教育的发展，我

们的邻国日本在困难情况下励精图治，走出了科教兴国的成功之路，我们国家，

也有着科教兴国的雄心，也在努力发展我国的教育事业。在所有教育中，义务教

育是基础，不仅在于它为高等教育打下基础，为终身教育铺下基石，更在于由于

教育的有限性（不是每个人都有机会继续高一级的教育）和教育的阶段性（处于

人的德、智、体发展的重要时期）使它对于国民素质的培养，对于整个民族文化

素养的提高和文明程度的提高都起着非常重要的作用。近些年来，我国政府对义

务教育的重视程度不断提高，特别是对农村以及中西部贫困地区的义务教育的重

视程度达到空前，在资金投入、教师待遇提高、贫困生资助等方面加大了工作力

度。

到 2007 年底，全国义务教育阶段公办学校小学有 312530 所，普通初中 53556

所,全国小学适龄儿童入学率达到 99.5%①。

在资金投入方面，2004 年，全国农村小学和初中教育经费中政府拨款所占比

例达到 82.7%和 76.65%，比 2000 年分别提高 16 和 14 个百分点②。2005 年，全国

各级财政对义务教育的拨款达到 148 亿元。中央和省级财政对农村地区和贫困地

区的公共教育投入大幅度增加，相应的财政转移支付制度也不断得到完善。根据

《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，从 2007 年起

三年内，新增经费 470 亿元左右，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革

有关政策，至此，2006-2010 年全国农村义务教育经费保障机制改革累计新增经费，

将由原来的 2182 亿元至少增加到 2652 亿元。在教师待遇方面，从 2001 年起，中

央财政为支持中西部贫困地区建立农村中小学教师工资保障机制，每年拿出 50 亿

元用于补助这些地区发放教职工工资；温家宝总理在十一届全国人大代表大会第

二次会议上提出，2009 年中央财政将投入 120 亿元，地方政府也要增加投入，来

提高中小学教师待遇，加强教师特别是农村教师培训③。在贫困生资助方面，推行

免费义务教育（义务教育本来就是免学费的，这里所谓的免费义务教育指的是免

①数据引自《教育统计年鉴》。

②数据引自《中国全民教育国家报告》，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/jygb/1167639.htm

③http://www.edu.cn/zhuan_ti_5118/20090306/t20090306_363546.shtml

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收杂费），2005 年教育部公布的《中国全民教育国家报告》中对义务教育免费的

时间做出了规划：2007 年将在农村的家庭经济困难的学生中实现“两免一补”政

策（免课本费、免杂费、补助寄宿生生活费），2010 年力争在农村地区全部实行

免费义务教育，2015 年在全国普遍实行免费义务教育。2006 年颁布的新义务教育

法强调“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国

家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务

教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，从法律层面上保障了义务教育的经

费问题，有利于解决长久以来我国实行的城乡教育分治及其导致的农村教育投入

不足和城乡、地区教育差距拉大等问题。

在义务教育得到大力支持的同时，也需要看到，义务教育的实施状况与人们

的美好期望还有一定的距离。首先在教育投入上还不能满足需求。早在 1993 年，

中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高

国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到 4%”，纲要中提

到的“世纪末”早已过去，二十一世纪都已过去将近 9 个年头，然而 4%的目标还

是没有实现。其次在教育投入结构上，地区、城乡发展的不均衡问题比较严重，

东中西、同一地区的城乡之间教育的软硬件条件差别比较大。有人评论：“世界

上最好的学校在中国，最差的学校也在中国”。再次在教育资金使用效果上，还

存在许多浪费教育资源的情况，教育的效果也需要加强。与西部贫困地区形成强

烈对比的是部分经济发达地区建造豪华教学楼，豪华实验室，攀比校园大，楼房

高，操场大，而这些教育投入对于培养义务教育的目标却不见得有什么益处，从

总体上看，义务教育培养的学生素质离义务教育的培养目标还有很大差距。

义务教育的问题涉及到历史、国情、财政体制等很多方面，要解决这些问题

除了加强财政投入，研究各级政府的义务教育财政投入职责，完善转移支付制度

以及严格预算制定和执行程序等方面之外，还应该加强公共支出的管理和监督机

制，比如监督政府在义务教育方面所作的努力，考评政府在义务教育资源配置中

的合理性，政府以及基层单位使用义务教育资源的效率和效果，提高有限公共资

源的使用效率。本文的选题就是从公共支出管理这一环节入手，研究在在公共财

政的框架下，如何利用公共支出绩效评价制度来对义务教育资源的配置和使用情

况进行有效监督。公共支出绩效评价是一种比较先进的支出管理制度，它的有效

实施，不仅可以提高义务教育财政支出的资源配置效率和使用效率，也为我国义

务教育目标的实现保驾护航。

第二节国内外研究现状

国内外不少学者对教育公共支出绩效评价进行研究，研究从不同的角度展开。

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硕士学位论文I摘要义务教育在国民教育中占据重要地位，发挥着重要作用，其资金的使用效率和效果向来是人们关注的焦点。根据公共财政理论，义务教育并不完全符合纯公共产品的属性，但是它具有较强的外部效应，在经济学中一般把它归为准公共物品。为了弥补外部效应下市场的缺陷，一般采用由政府和市场共同提供的方式来保证效率；此外由于义务教育产品的特点，公平性也必须给予足够的重视，笔者认为罗尔斯的公平观点比较符合义务教育的要求。在政府部门中，由于存在委托代理关系，公共支出的效率和效果在长期以来受到人们的质疑。西方国家的“政府再造”运动和政府绩效观念通过把企业管理理论应用于政府部门让很多人看到了提高公共支出效率和效果的...

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