我国义务教育公共支出绩效评价体系研究

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 391.86KB 63 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

义务教育在国民教育中占据重要地位，发挥着重要作用，其资金的使用效率

和效果向来是人们关注的焦点。根据公共财政理论，义务教育并不完全符合纯公

共产品的属性，但是它具有较强的外部效应，在经济学中一般把它归为准公共物

品。为了弥补外部效应下市场的缺陷，一般采用由政府和市场共同提供的方式来

保证效率；此外由于义务教育产品的特点，公平性也必须给予足够的重视，笔者

认为罗尔斯的公平观点比较符合义务教育的要求。在政府部门中，由于存在委托

代理关系，公共支出的效率和效果在长期以来受到人们的质疑。西方国家的“政

府再造”运动和政府绩效观念通过把企业管理理论应用于政府部门让很多人看到

了提高公共支出效率和效果的希望，之后发展的公共支出绩效评价理论不断完善，

提出了“委托代理理论”、“花钱买服务理论”、“为顾客服务理论”、“结果导向管

理理论”、“3E 理论”，为公共支出的绩效评价打下了实践的基础。公共支出绩效评

价是公共支出管理的重要手段，也是实现公共财政的必经之路。本文在分析公共

财政学和公共支出绩效评价理论的基础上，介绍了我国义务教育公共支出绩效评

价的实践开展情况，并分析了实践中存在的问题，比如绩效评价不够重视公平指

标，绩效评价缺乏统一的指标体系，指标的设计没有结合义务教育的战略目标，

法律制度建设不完善等。之后，本文对我国的义务教育绩效评价体系进行了构建，

分别从法律制度构建、绩效评价制度建设、评价主体及责任、评价客体、实施程

序、指标的设计几个方面进行设计，其中指标的设计是重点。在设计指标时，首

先分析了义务教育的战略目标（增强义务教育公共服务的公平性，提高义务教育

的质量）和公共支出管理的目的（提高资源的使用效率和效果），把义务教育公共

支出绩效评价的目标锁定为提高资源配置效率（公平、合理）、提高使用效率、提

高资金使用效果（实现义务教育培养目标）；然后，在这些目标的指引下，按照四

个环节（投入、使用、产出、效果）和两个层次（微观层次和宏观层次）为轴线，

设计了基本指标和评价指标，并参考国际标准和国内发展规划制定了指标的参考

值。文中指出，微观层面的评价内容是经济性、效率性和效果性；宏观层面的评

价内容是经济性、公平性、效率性和效果性。最后文章对全国的义务教育公共支

出绩效评价进行实证分析，得出我国义务教育公共支出的经济性较差，效率性较

好，公平性中城乡差距尚可，然而各省之间的差距非常大，效果评价由于数据的

缺乏评价不充分。根据这些评价，笔者提出要加大教育投入力度，增大义务教育

经费占所有教育经费的比重，增强数据透明性，进行全国性义务教育水平考试，

加强公平性及其实际效用研究等建议。

本文主要采用规范分析和实证分析相结合的研究方法，以公共财政学基本理

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论以及绩效评价理论作为理论基础，对我国的义务教育公共支出绩效评价体系进

行设计，并进行实证分析。本文的创新之处是根据义务教育发展战略以及公共支

出管理目的来设计评价指标；在评分方法上，采用了分项及格的方法，把每项指

标与及格线相比较，得出实际的发展状况与水平，该方法不要求总分最高，而是

要求在保证及格的基础上追求进一步发展，避免了追求高分而内部指标好坏不均

的畸形发展。另外，文章把评价客体分成微观层面和宏观层面，微观层面主要研

究某个学校或者某项公共教育支出项目的公共支出绩效，而宏观层面主要研究某

个地区、各级政府或者全国的义务教育公共支出的绩效，并且指出，微观层面的

评价内容为经济性、效率性和效果性，而宏观层面的评价内容为经济性、公平性、

效率性和效果性。

关键词：义务教育；公共支出；绩效评价；效率；效果；公平

ABSTRACT

硕士学位论文

III

Compulsory education plays an important role in the whole national education. It is

called quasi-public goods in economy, and should be provided by government and the

market. In china, as in many other countries, compulsory education is mainly provided

by government. This paper is about public expenditure on compulsory education.

The efficiency and effectiveness of public expenditure has long been doubted, for

the existence of principal-agent in government operation. However, the government

rebuilt campaign and government performance measurement and evaluation in western

countries has brought hopeful light to those who wish to improve efficiency and

effectiveness of public expenditure. Later, more progress has been made in theories,

such as “principal-agent theory”, “buy service ”theory, “serve customers” theory, “result

aimed management” theory and “three E” theory, and this helped more countries carry

out performance measurement and evaluation in practice. Now, performance

measurement and evaluation is seen as an important tool in supervision of public

expenditure and an indispensable way to achieve public finance in china. After

introduce the related theories, this paper presents the practice of performance

measurement and evaluation in compulsory education in china, and analyses the

limitations. Thereafter, the paper tries to build performance measurement and evaluation

system in china, which includes law system, organization, main body and their

obligation, process, and evaluation indicator. The design of evaluation indicator is a

very important work in performance measurement and evaluation and is attached great

importance in this paper. The author first analyses the objective of compulsory

education and the supervision of public expenditure, then induces the aim of evaluation

is to improve the allocation of public expenditure, and also the effectiveness and

efficiency, finally selects the appropriate indicators under the guide of those aims. The

last part of the paper is demonstration. The author takes the whole china as an example

to see the evaluation results and put forward advices.

Keywords: compulsory education; public expenditure; performance measurement

and evaluation; efficiency; effectiveness; equity

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第一章绪论.................................................................................................................1

第一节研究的背景和意义....................................................................................1

第二节国内外研究现状........................................................................................2

第三节论文研究的基本思路、结构体系和创新点............................................6

第二章义务教育公共支出绩效评价的理论分析.......................................................8

第一节义务教育公共支出的相关理论................................................................8

第二节公共支出绩效评价的相关理论..............................................................10

第三章我国义务教育财政支出绩效评价的实践探索.............................................15

第一节我国义务教育公共支出绩效评价的实施状况......................................15

第二节我国义务教育公共支出绩效评价体系存在的问题..............................16

第四章我国义务教育绩效评价体系的建设.............................................................18

第一节法律制度构建..........................................................................................18

第二节绩效评价制度建设..................................................................................19

第三节评价主体及责任......................................................................................19

第四节评价客体..................................................................................................20

第五节实施程序..................................................................................................22

第六节指标的设计..............................................................................................23

第五章我国义务教育公共支出绩效评价的实证分析.............................................44

参考文献.........................................................................................................................56

附件 1 公共支出绩效评价评分方法..........................................................................59

后记

...............................................................................................................................60

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第一章绪论

第一节研究的背景和意义

当代各国的竞争，主要是综合国力的竞争，而竞争的关键是人才的竞争，教

育的竞争。西欧很多国家以其完善的教育资金保障制度保证了其教育的发展，我

们的邻国日本在困难情况下励精图治，走出了科教兴国的成功之路，我们国家，

也有着科教兴国的雄心，也在努力发展我国的教育事业。在所有教育中，义务教

育是基础，不仅在于它为高等教育打下基础，为终身教育铺下基石，更在于由于

教育的有限性（不是每个人都有机会继续高一级的教育）和教育的阶段性（处于

人的德、智、体发展的重要时期）使它对于国民素质的培养，对于整个民族文化

素养的提高和文明程度的提高都起着非常重要的作用。近些年来，我国政府对义

务教育的重视程度不断提高，特别是对农村以及中西部贫困地区的义务教育的重

视程度达到空前，在资金投入、教师待遇提高、贫困生资助等方面加大了工作力

度。

到 2007 年底，全国义务教育阶段公办学校小学有 312530 所，普通初中 53556

所,全国小学适龄儿童入学率达到 99.5%①。

在资金投入方面，2004 年，全国农村小学和初中教育经费中政府拨款所占比

例达到 82.7%和 76.65%，比 2000 年分别提高 16 和 14 个百分点②。2005 年，全国

各级财政对义务教育的拨款达到 148 亿元。中央和省级财政对农村地区和贫困地

区的公共教育投入大幅度增加，相应的财政转移支付制度也不断得到完善。根据

《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，从 2007 年起

三年内，新增经费 470 亿元左右，用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革

有关政策，至此，2006-2010 年全国农村义务教育经费保障机制改革累计新增经费，

将由原来的 2182 亿元至少增加到 2652 亿元。在教师待遇方面，从 2001 年起，中

央财政为支持中西部贫困地区建立农村中小学教师工资保障机制，每年拿出 50 亿

元用于补助这些地区发放教职工工资；温家宝总理在十一届全国人大代表大会第

二次会议上提出，2009 年中央财政将投入 120 亿元，地方政府也要增加投入，来

提高中小学教师待遇，加强教师特别是农村教师培训③。在贫困生资助方面，推行

免费义务教育（义务教育本来就是免学费的，这里所谓的免费义务教育指的是免

①数据引自《教育统计年鉴》。

②数据引自《中国全民教育国家报告》，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/jygb/1167639.htm

③http://www.edu.cn/zhuan_ti_5118/20090306/t20090306_363546.shtml

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收杂费），2005 年教育部公布的《中国全民教育国家报告》中对义务教育免费的

时间做出了规划：2007 年将在农村的家庭经济困难的学生中实现“两免一补”政

策（免课本费、免杂费、补助寄宿生生活费），2010 年力争在农村地区全部实行

免费义务教育，2015 年在全国普遍实行免费义务教育。2006 年颁布的新义务教育

法强调“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国

家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务

教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，从法律层面上保障了义务教育的经

费问题，有利于解决长久以来我国实行的城乡教育分治及其导致的农村教育投入

不足和城乡、地区教育差距拉大等问题。

在义务教育得到大力支持的同时，也需要看到，义务教育的实施状况与人们

的美好期望还有一定的距离。首先在教育投入上还不能满足需求。早在 1993 年，

中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高

国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到 4%”，纲要中提

到的“世纪末”早已过去，二十一世纪都已过去将近 9 个年头，然而 4%的目标还

是没有实现。其次在教育投入结构上，地区、城乡发展的不均衡问题比较严重，

东中西、同一地区的城乡之间教育的软硬件条件差别比较大。有人评论：“世界

上最好的学校在中国，最差的学校也在中国”。再次在教育资金使用效果上，还

存在许多浪费教育资源的情况，教育的效果也需要加强。与西部贫困地区形成强

烈对比的是部分经济发达地区建造豪华教学楼，豪华实验室，攀比校园大，楼房

高，操场大，而这些教育投入对于培养义务教育的目标却不见得有什么益处，从

总体上看，义务教育培养的学生素质离义务教育的培养目标还有很大差距。

义务教育的问题涉及到历史、国情、财政体制等很多方面，要解决这些问题

除了加强财政投入，研究各级政府的义务教育财政投入职责，完善转移支付制度

以及严格预算制定和执行程序等方面之外，还应该加强公共支出的管理和监督机

制，比如监督政府在义务教育方面所作的努力，考评政府在义务教育资源配置中

的合理性，政府以及基层单位使用义务教育资源的效率和效果，提高有限公共资

源的使用效率。本文的选题就是从公共支出管理这一环节入手，研究在在公共财

政的框架下，如何利用公共支出绩效评价制度来对义务教育资源的配置和使用情

况进行有效监督。公共支出绩效评价是一种比较先进的支出管理制度，它的有效

实施，不仅可以提高义务教育财政支出的资源配置效率和使用效率，也为我国义

务教育目标的实现保驾护航。

第二节国内外研究现状

国内外不少学者对教育公共支出绩效评价进行研究，研究从不同的角度展开。

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一、财政支出绩效评价理论

国外学者很早对财政教育支出绩效评价进行了研究和探索。早在 1955 年，美

国货币经济学派代表人物密尔顿·弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出

了教育券理论。他认为可以通过发放教育券来保持对教育的投入，同时把竞争机

制引入教育体系，在“教育券”流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和官僚

主义，提高教育经费的使用效率。“教育券”理论蕴涵了一定的财政教育支出绩效

评价思想。随着财政支出绩效评价制度在各国的确立，财政支出的绩效评价体系

也日趋完善。

国内学者马国贤（2005）提出政府绩效评价的理论基础为：“政府花钱买服务

理论”、“公共委托—代理理论”、“目标—结果导向管理理论”、“为顾客服务理论”

等。该理论从新公共管理学、公共财政学、制度经济学等角度对政府公共支出的

绩效评价进行比较全面地理论论证，使国内的公共支出绩效评价理论得到系统性

地整合。另外有一些学者侧重从教育的公共产品属性的角度阐述教育公共支出的

必要性。

从公共支出绩效评价的目标和原则来看，上海财经大学公共政策研究中心

（2005）认为，绩效的主要内容是“三 E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）

和有效性（Effectiveness）。吕炜（2006）认为公共教育支出绩效考评制度的目标是

3E：经济（投入最小化产出最大化）、效率（边际要素产生的边际产出最大化）和

效益（产出最终的结果对实现组织目标的影响程度）。陈工，袁星候（2007）提出

财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性（Economy）、效率性

（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通过财政分配活动实

现“4E”目标，就可以全面综合地反映财政支出的绩效状况。

从绩效评价关注的环节看，上海财经大学公共政策研究中心（2005）认为政

府绩效评估是结果导向型的，与过程管理不同，它将重点放在目标的设定和评价

上，而将管理过程委托给部门、单位等。刘旭涛（2003）认为政府绩效评估不仅

仅要关注结果，还要关注过程；绩效评估的考核功能只是其初级阶段，诊断、分

析和改进功能是其今后要强调和发展的方向。陈明选（2006）认为学校财政支出

绩效评价不能仅仅关注教育投入的产出和结果，必须从输入、过程与产出的全过

程来评价绩效。

从教育公共支出绩效评价的层次和指标体系设计来看，王敏（2005）提出以

财政教育资金运行中涉及到的主体为标准，可分为各级财政部门的绩效、各级教

育主管部门的绩效、各级各类学校的绩效和监管部门的绩效。马培祥（2005）提

出义务教育绩效指标的设计应从五个角度来把握：一是教育资金在学校是否有效

利用，二是对学校教学成果的考察，三是学校综合发展的指标，四是对学校自我

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发展能力的考察，五是教育资源配置是否有效，按以上思路，义务教育公共支出

绩效评价指标可以从微观绩效指标和宏观绩效监控指标两个方面设定。吕炜

（2006）提出教育公共支出绩效考评制度就是要考察公共教育支出的执行过程以

及结果，并检验教育资金综合满足多个层面标准的情况，结合“三 E 原则”，可以

从资源配置、财政支出和支出管理三个维度构建公共教育支出绩效考评制度。王

健、施伟国（2006）提出从学校财力资源投入方向、学校财力资源利用效率、学

校财力资源产出结果和学校发展潜力四个模块来组成义务教育公共支出绩效评价

指标体系；其中，财政投入方向方面的指标主要是要考察学校财政投入的价值取

向；过程管理方面的指标则侧重考察学校的管理能力和水平（预示着学校发展能

力）；实际结果是评估学校财政支出的效率和效果；发展潜能是评估学校当前的财

政支出对学校今后发展的贡献。任晓辉（2008）指出义务教育绩效评价有两个不

同层次：一是财政部门对教育部门的评价，二是教育部门对具体学校的评价；指

标的设计可以从投入、产出、教育发展能力三个方面进行。

关于指标设计的原则，伦敦经济学院的努托尔（D.DUTTALL，1992）指出，

绩效指标“能反映一个教育组织的绩效或行为，能够为决策提供信息”，他还强调

并不是所有的教育统计数字都是绩效指标，能成为绩效指标的教育统计数据要“反

映教育事业的关键方面，而且必须提供参照，以便做出判断”，其思想对后来研究

者产生了很大影响。Cave(1992)指出绩效指标体系还是尽量用“序数性的”、“基数

性的”、“绝对值的”、“相对值的”，对教育机构的活动及性质做出权威性的测量。

陈明选（2006）认为必须遵循经济性、效率性与有效性的统一，完整性与导向性

相结合，有形绩效与无形绩效并重，当前绩效与未来绩效并重等原则。刘国永

（2007）认为指标体系的设计必须以一定的价值取向为指导，必须在明确的职能

的前提下展开，要遵循客观性原则、统一性原则、间接性原则。王健、施伟国（2006）

认为中小学教育绩效评价指标设计要注意以下几点：必须体现发展性评价理念并

能促进学校发展；必须处理好定性与定量的关系，量化的评价存在很多缺陷，因

而要同时使用定性评价指标和定量评价指标；必须正确处理全面与精简、可行的

关系。

二、关于教育公共支出绩效评价的国际比较

邵巍巍、邵洪宇（2007）介绍了国外的高等教育拨款的形式大致分为教学和

科研拨款两块，大部分国家都在科研拨款方面使用绩效指标，美国和英国是典型

的科研绩效导向拨款，即高水平科研的高校能得到更多拨款，这种拨款是典型的

产出导向型拨款。而英国的教学拨款是投入导向型拨款，绩效结果并不作为拨款

的标准。严吉菲（2007）介绍了加拿大阿尔伯塔省和美国田纳西州绩效拨款的评

估机制，并结合我国国情分析了如何构建适合我国绩效拨款的指标体系、核心指

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标、指标类型、指标权重、指标制定方式以及指标稳定性。王莉华（2008）详细

介绍了美国田纳西州和南卡罗来纳州的高等教育绩效拨款的运行情况和指标设

计，并对这两州的高校绩效拨款制度进行了比较。张玉龙等（2006）介绍了美国

和日本的公共教育支出绩效评价制度。美国和澳大利亚在理论和实践中都比较早

地建立了相对完善的体系，它们的特点是先设定公共支出应实现的绩效目标，从

过程入手，对公共支出的每一个环节进行绩效考评和监督，其所有的环节、步骤

都是以考察绩效目标或绩效结果是否实现为行为导向。日本于 20 世纪 90 年代尝

试建立自己的公共教育支出绩效考评制度体系，1991 年将大学的评估以法律形式

固定，同时，将考评的重点由高校内部考评转向外部的绩效评估，并逐步以考评

结果为依据，分配公共教育资源。改革后的日本高等教育公共支出分为两种方式，

一是统一分配，也称为定量分配；另一种是按照业绩进行的差额分配方式。

三、关于财政教育支出绩效评价的实证研究

Galianiental（2001）发现，在阿根廷，随着教育服务从中央政府下放到省级政

府，公立中学学生的成绩显著提高，公立中学学生的成绩与省级政府财政赤字负

相关。

恩施自治州财政局课题组（2005）对恩施自治州义务教育绩效评价进行了实

证分析。评价的目的主要有两个：一是对财政基础教育投入总量和支出结构进行

评价，分析考核恩施州基础教育财政支出规模和结构是否符合本地社会经济和基

础教育发展的实际；二是对基础教育财政支出效益进行评价。课题组从指标库中

选取了28个计量指标进行实证分析，得出恩施州基础教育投入不足，结构不合理，

资金使用效果有待加强的结论，并提出了改进建议。马培祥（2005）以天津市为

例分析了义务教育经费支出绩效评价的意义，指出：教育投入与教育事业发展的

需要相比还有不小差距，教育资源的配置不合理，教育经费使用效率不高，管理

环节存在漏洞。刘国永、马国贤（2008）探讨和分析了我国2005年试点地区（江

苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市，上述均包括市和所属县、乡学校，此外，

还确定甘肃庄浪县(国家级贫困县)作为贫困地区代表）的义务教育绩效评价的运

行情况。结合我国实际，从基本情况（含教育条件)、教育投入（包括客车、在校

生、教师、教育经费等)和产出（毛入学率、教学质量、毕业生、素质教育、社会

综合评价等)3个方面设计了一套指标体系进行实证分析，结论是：我国政府对义

务教育是比较重视的，我国义务教育的质量地区差异过大，中西部地区的教育资

源过度集中在重点学校，忽视了农村中小学的质量问题；绩效评价改善义务教育

管理的作用有效。任晓辉（2008）基于三次试点绩效评价的实践(2005“三市一县”，

2006年江苏全省和2007年上海浦东新区的试点绩效评价)探讨了评价结果所揭示

的共性问题，即教育质量与生均投入不存在显著相关性，义务教育的地区和校际

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差距大于城乡差距，教师超编和缺编并存，并分析了不同的经济发达地区和经济

不发达地区的特征表现。李志勇、楚昕（2008）采用上海财经大学课题组的研究

成果，选择了经济性指标、效率性指标和实效性指标为分类指标，选取2004年我

国东部沿海七省市（北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海）初等教育支

出数据进行研究。文章的分析结果显示，我国的初等教育发展具有不平衡性，这

种不平衡性在东部地区内部也有一定的表现，但总体上不明显；提高初等教育服

务水平，重在对财政资金使用进行科学、有效的管理。

四、发展趋势

财政支出绩效评价具有深刻的现实意义，其理论和实践还仍将得到的进一步

的发展和完善。今后发展的趋势：一是确立公共教育支出绩效评价的目的。目前

研究成果中更多的是构建公共教育支出绩效评价的效率指标，而对公平指标研究

相对较少，无法真正实现公共教育支出绩效评价的实质目标。二是构建公共教育

支出绩效评价的通用指标。三是重视公共教育支出绩效评价结果的应用。

第三节论文研究的基本思路、结构体系和创新点

一、基本思路

本文的研究以公共财政学、绩效管理理论为指导，在查阅详尽的研究资料的基

础上，采用定性和定量分析相结合的方法，全面系统地对义务教育财政支出绩效

评价制度进行比较深入的研究。文章先对研究对象进行基本理论进行阐述，之后

探讨了我国义务教育绩效评价的实践并分析存在的问题，在此基础上对我国的义

务教育绩效评价体系进行设计。设计的体系包括法律框架、基本制度、评价主体

及其责任、评价客体、组织程序和评价指标的确定。最后本文对我国的义务教育

公共支出进行总体绩效评价。

二、主要内容

本文内容共分五大部分：

第一部分，绪论。阐述论文选题的背景和意义，介绍国内外研究现状，归纳总

结论文采用的研究方法、主要内容以及创新点和不足。

第二部分，义务教育公共支出绩效评价的理论分析。对义务教育这一产品进

行公共财政学分析，并介绍绩效评价的基本理论，最后阐述进行义务教育财政支

出绩效评价的意义。

第三部分，我国义务教育公共支出绩效评价的实践。介绍我国义务教育财政

支出绩效评价的实施状况，分析我国义务教育公共支出绩效评价体系存在的问题。

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摘要：

硕士学位论文I摘要义务教育在国民教育中占据重要地位，发挥着重要作用，其资金的使用效率和效果向来是人们关注的焦点。根据公共财政理论，义务教育并不完全符合纯公共产品的属性，但是它具有较强的外部效应，在经济学中一般把它归为准公共物品。为了弥补外部效应下市场的缺陷，一般采用由政府和市场共同提供的方式来保证效率；此外由于义务教育产品的特点，公平性也必须给予足够的重视，笔者认为罗尔斯的公平观点比较符合义务教育的要求。在政府部门中，由于存在委托代理关系，公共支出的效率和效果在长期以来受到人们的质疑。西方国家的“政府再造”运动和政府绩效观念通过把企业管理理论应用于政府部门让很多人看到了提高公共支出效率和效果的...

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