我国乡镇财政困境与出路思考——从制度层面分析

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 403.02KB 50 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

乡镇财政是配置农村社会资源的重要方式，它直接关系到农村经济的发展，

农民生活水平的提高，农村基层政权建设和社会的稳定。改革开放 30 年来，我国

农村经济建设和社会发展取得较大进步，农民收入水平有了很大的提高，但是农

业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要进行一定程度的制度创新和政

策调整，而完善的公共财政体制下的乡镇财政建设则是不可缺少的一个重要方面。

但是，在拥有五级财政体制的中国,乡镇财政作为最基层的一级财政，无论在理论

上,还是在实践中,都不够成熟,有许多问题和矛盾有待我们去摸索、解决。特别是

农村税费改革以来，乡镇财政困难显性化并且日益凸显，乡镇财政困难已经成为

我国近年来财政体制改革和发展过程中存在的一个相当严重的问题，乡镇财政的

运行与我国现行的行政、财政、经济体制有着密切的联系，乡镇财政困难是各种

体制共同作用造成的结果。

2000 年开始实行的农村税费改革在不断减轻农民负担，逐步规范乡镇财政的

同时，也深刻揭露了乡镇财政运行的困难。其困难集中表现在乡镇财政难以供养

众多的乡镇机构和人员、乡镇收支缺口大、乡镇债务沉重、农村公共产品以及农

村义务教育投入的严重不足等几个方面。造成乡镇财政运行困难的深层次原因主

要在于目前我国政府层级过多，造成地方财政系统不能与分税制度相容，运行效

率低下；同时，我国现行的“压力型行政管理体制”使得乡镇政府完全漠视了市

场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共品的公共职责，不仅如此，“压

力型体制”还必然导致在用人问题上的导向扭曲，最终会影响到乡镇政权的正常

运行。其次，是由于现行财政制度的不完善尤其是分税制改革与政府间财政转移

支付制度的不完善、农村税费改革制度缺乏平稳的过渡机制。再者，目前，我国

仍然实行城乡二元经济结构，这种经济体制必然导致优良的生产要素向城市、向

东部地区集中，造成了落后地区，尤其是西部的农村生产要素匮乏，财源基础薄

弱，收入增长缓慢。这样，不仅导致了东西部之间拉开了差距，更是如今大多数

乡镇财政困难的经济根源。

本文主要运用制度经济学中的制度变迁理论对如今乡镇财政的局面进行分

析。在分析与借鉴诸多关于乡镇财政困难的文献的基础上，认为要解决乡镇财政

困境，我们必须从三个方面入手，也就是从“行政体制”“财政体制”“经济体制”

三个方向进行改革。首先要科学界定基层政府的职能。按照公共财政理论和财政

分权理论的规范性的要求，就必须使乡镇政府做到“有所为，有所不为”，让乡镇

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政府逐步退出市场，将职能逐步转变为主要为社区提供公共管理和公共服务。与

此同时，我们还应确立“一级政权，一级事权;一级财权，一级监督权”，并配之

以自上而下的转移支付手段，来完善分级分税财政，也就是说，必须重新划分政

府层级和财政层级。最后，我们应该给予乡镇政府一定的财权，同时积极推进“工

业反哺农业”的进程，让农村的经济面貌能够有根本性的改变。

本文以乡镇财政体制中的弊端为分析核心，着重分析当前乡镇财政体制中存

在的问题和矛盾，找出所存在的体制缺陷，并试图划清乡镇财政的事权与财权界

限，合理界定乡镇政府与市场之间的范围，从行政和经济的角度对乡镇财政体制

进行权能结构的弊端分析，在此基础上提出进一步完善我国乡镇财政的政策建议，

以及相关的配套改革，帮助乡镇政府发展当地的经济水平，促进乡镇经济的可持

续发展以及乡镇财政改革的顺利进行。

关键词：乡镇财政；制度变迁；财政分权；二元经济结构；财政转移支付；

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III

ABSTRACT

The five——level financial system is of Chinese characteristic，within which the

finance of rural towns is the very “young” level in China ，therefore is not quiet

sophisticated both in theory and in implementation，with many problems to be solved.

Because of the rural taxes and dues reforms，the financial difficulty of rural towns has

become a common and increasingly noticeable problem in the Chinese reform and

development of financial system recently. Being deeply connected with the political

development, social background and historical origins，the financial difficulty of rural

towns is a result of effects by both financial system’s factors and non——financial

system’s factors.

Since Rural Taxation and Charges Reform was carried out，

farmers’ burden has been

lightened, but the finance of rural towns becomes more difficult, showing in four

respects: government finance can’t afford so many administrative structure and

personnel; debts of towns and villages’ debts can hardly be repaid; public products and

rural compulsory education is in serious.

The profound level reason of the government finance difficulty is that systems of tax

allocation reform and financial transfer payment are not perfect. Secondly, Rural

Taxation and Charges Reform is short of transition mechanism, administrative system

and tax revenue collecting system exists drawbacks. Thirdly, the growth rate of financial

revenue falls behinds of expenditure. Lastly, blindly development of township

enterprises, many image project, financial boasting and exaggeration also lead to the

predicament of government finance of small towns.

In my opinion, the whole way of thinking of reform and reconstruction of the

county public finance system is“ one class political power, one class matter power; one

class wealth power，one class direct power”, also go together with it to pay by from top

to bottom transferring the means, come to the tax ratings public finance of perfect cent，

also be say，

have to re——divide the line the government layer class and public finance

layer class.

Keywords：Finance of rural towns；

Fiscal Decentralization; dual economical structure；

Financial transfer payment

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第一章导论……………………………………………………………………………………1

1.1 论文研究的目的与意义……………………………………………………………1

1.2 论文研究领域的研究现状综述…………………………………………………2

1.3 论文研究的主要方法与主要内容………………………………………………5

1.4 创新之处与不足之处………………………………………………………………5

第二章理论基础：从制度变迁角度的分析……………………………………………7

2.1 制度变迁的理论内容………………………………………………………………7

2.2 乡镇财政的发展历程与制度变迁………………………………………………8

第三章乡镇财政困境的现状………………………………………………………………13

3.1 收支缺口大…………………………………………………………………………13

3.2 债务负担沉重………………………………………………………………………15

3.3 农村公用经费保障水平低公益事业发展缓慢……………………………16

第四章乡镇财政陷入困境的原因分析…………………………………………………19

4.1 行政体制问题：政府职能越位、层级过多………………………………19

4.2 经济体制问题：二元城乡经济结构…………………………………………25

4.3 财政体制问题：分税制不完善、转移支付不健全………………………28

第五章解决乡镇财政困境的政策建议………………………………………………34

5.1 行政体制改革：减少政府层级、调整政府职能……………………………34

5.2 经济体制改革：改变二元经济格局……………………………………………38

5.3 财政体制改革：完善地方税制、完善转移支付制度………………………40

参考文献………………………………………………………………………………………44

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第一章导论

第一节研究目的与意义

自十一届三中全会以来，我国开展了全面的、大规模的经济体制改革，财政

体制作为整个经济体制的重要内容，也进行了一系列的改革与探索。其中，为了

缓解转型期中央财政紧张、公共支出需求激增的财政困境，我国于 1994 年开始实

施了以“分税制”为代表的财政改革。这一改革通过重新界定和划分中央与地方

的财政收入，有效地集中了国家财政资源，在一定程度上缓解了中央财政的困难

状况。然而，由于分税制改革没有合理划分各级政府间的事权和财权，以至最终

形成财权日益向上集中，事权却逐级下移的局面。这种行政体制与财政体制严重

脱节的改革，在很大程度上加重了地方财政的负担，尤其加重了原有城乡二元体

制遗留下来的乡镇财政困难的程度。

除了 1994 年分税制改革以外，影响乡镇财政的国家性财政制度调整还有 2000

年开始的农村税费改革和 2006 年开始全面实行的取消征收农业税的政策。农村税

费改革和取消农业税大大减少了乡镇的财政收入。它把过去占乡镇财政收入很大

比重的主要面向农民的自筹资金和预算外资金渠道给堵住了，取消农业税政策则

又把农业税这一费改税后落后地区乡镇财政的主要收入渠道给取消了。我们不难

看出，农村税费改革在减轻农民负担的同时，也给乡镇财政的正常运行带来了巨

大的压力，给基层政权运行造成了很大的负面影响。这些财政政策的改革和调整，

总的来说，一方面通过集权化或自上而下“压力型”方式，限制了乡镇财政收入

的来源、规模和结构，降低了财政收入水平;另一方面又由于政府事权的逐层下移，

导致乡镇财政支出需求急剧增加。在这两种相互冲突力量的作用下，乡镇政府整

体呈现出财权和事权高度不对称状态，乡镇财政困难显现化，并且呈现加剧的趋

势。2005 年 3 月 9 日财政部部长金人庆在十届人大三次会议期间举行的记者招待

会上披露，县乡财政困难己经“影响了基层政权的稳定”。本人所关注问题是:究

竟是什么因素使得处于政权层级最底层的乡镇机构一直处于财政困境？是什么因

素使得乡镇改革进行了几十年，乡镇财政的状况依然没有好转。造成这一问题的

根本原因是什么?出路又在哪里?对这些问题的研究不仅有助于我们找准乡镇走出

财政困难的途径，可能还有助于对广泛关注的“乡镇政府何去何从”问题的探讨。

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第二节文献综述

目前，国内主要有三种观点：一是认为乡镇行政体制设计缺乏科学性，增加

了乡镇政权运行成本；二是认为长期存在的城乡二元体制导致县乡经济发展落后，

造成乡镇财力匮乏。三是认为乡镇财政体制改革不彻底，特别是农村税费改革没

有配套政策跟进，乡镇财政在失去了财力来源的同时，却没有得到新的收入，因

而加重了乡镇财政的困难。

一、改革现行乡镇机构和行政体制观

我国理论界关于行政体制原因造成乡镇财政压力的思潮比较盛行，他们的研

究主要基于对我国历次机构改革的结果和农村税费改革后出现的乡镇行政体制改

革“真空”两种情况进行分析。从历次机构改革结果的角度进行分析的人士，比

如郑明怀①认为，历次乡镇机构改革主要围绕“撤并乡镇、精简机构、分流人员”

进行，虽然取得了一定成效，但在具体改革过程中，省、市、县、乡四级政府之

间互相推脱责任，最终的结果是减了机构不减人，造成乡镇改革虎头蛇尾，与改

革本身所要达到的目标以及人们的预期有很大差距。

从税费改革角度分析乡镇财政状况的人，比如谭秋成②认为，我国在进行税费

改革后，没有及时的跟进配套措施，因此只有财政体制的变化，而缺少行政体制

的改革等，因此不仅原有的乡镇机构及人员数量没有改变，而且还使许多本不该

由乡镇承担的事权下沉到了乡镇，使财政支出压力变得更加突出。为了解决乡镇

机构庞大、行政运转成本高和财政供养人员过多、公共支出数量大等带来的财政

压力问题。他们认为“要使乡镇财政提供的服务满足辖区内农民的需求，就必须

在农村进行民主体制建设，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制，

使乡镇政府受社区农民约束，执行农民的意愿”。李昌平③认为“乡镇政府自其成

立以来所承担的职责和发挥的作用，是目前县级机构所不能做到的，撤销乡镇政

府只代表着适合于我国某些乡村的一种方向，但在当前国情下在全国范围内撤销

乡镇政府的时机还远远不够成熟，这种做法也是极其危险的”

贾康、白景明④认为 “中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的

治本之策也在于制度创新。‘三农’问题，乡镇财政困难问题和政府体制(特别是

省以下体制)问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对这种

深刻结构转型从乡镇财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和

政府体制全局来求解。我们应尽早确立一个具备前瞻性思维的清醒认识。”

①郑明怀.乡镇债务形成原因的政治学分析[J]，湖北经济学院学报(人文社会科学版) 2006 年第 2期

②谭秋成.地方分权与乡镇财政职能[J]，中国农村观察 2002 年第 2期(总第 44 期)第8页

③李昌平.“后农业税时代”的乡镇体制重建[C]，研讨会论文南方网 2005-09-21

④贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J]，《经济研究》2002 年第 2期

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二、改变“城乡二元结构”体制观

中国社会科学院财政与贸易研究所研究员何振一①认为，当前我国农村财政困

难的根源在于传统的公共分配城乡二元经济体制长期没有得到改革，并且在历次

财政体制调整中还不断得到固化。要化解农村财政困难，必须根据中国的具体国

情，变公共分配城乡二元经济体制为城乡一元化公共分配体制。城乡二元结构是

我国计划经济体制的产物，尽管如今中国己进入以工哺农、以城支乡时代，它已

经逐渐淡出国家社会政治经济广泛领域，但由于它的长期存在所造成的“后遗症”，

在当前经济社会生活中仍然留有痕迹，尤其是对农村经济发展和乡镇财政建设仍

然具有很大的影响。

吴理财②认为目前乡镇的财政困境在很大程度上是二元经济体制造成的。因为

二元体制规定了国家对乡村和城镇的实行截然不同的财富汲取方式和公共分配与

投入政策，“两种不同户口的公民，被严格限制在两个不同的生活区域城市和农村

之中，享受不同的公民待遇和社会福利。”二元体制下，国家通过粮食和农副产品

与工业产品的“剪刀差”以及其他方式从农业中抽走巨额资金，实现社会经济资

源从农业、农村向工业和城市转移。“它以牺牲农民利益为代价，将农业剩余价值

全部投入到工业化之中，这种经济结构不仅严重地挫伤了农民的生产积极性，更

使得农村经济与农业生产陷入停滞和倒退状态之中”

刘尚希③认为，“城乡分治体制是当前农村问题的总根源” ，城市的公共需要

全部靠全体居民(包括农民)所缴纳的法定税费来满足，而农村的公共需要却只能

由全体居民缴纳的法定税费满足一部分，相当大的部分要靠农民在缴纳法定税费

之外，再额外缴纳费用、集资以及出工投劳来满足。这样，就给本来就处于经济

困难中的农民带来了很大的负担。由此可见，二元体制下国家一方面通过不公平

的手段从农村汲取大量财富，另一方面又采取不公平地投入政策，使得农村享受

不到国家经济发展的成果。这种长期的歧视性政策和不对等发展战略，使农村经

济一直没有得到很好的发展，严重影响了基层政权财源基础的成长发育。

三、完善和规范乡镇财政管理体制观

持这一观点者认为，乡镇财政困难是由于国家财政政策不完善造成的。比如：

马海涛④认为是国家政策导致财政收支结构不合理。县乡财政收入结构中农业

税占财政收入比重大，财政收入主要依靠第一产业，而这些产业是高投入低产出、

增产不增收的劳动生产率较低的行业，这种状况决定了县乡财政收入来源日益狭

①何振一.关于城乡二元结构下农村财政困难的深层次思考[J].地方财政研究,2004 年第 1期（创刊号）第 1页

②吴理财.农村税费改革与“乡政”转型[J].现代化研究,第2辑,2003 年9月版

③刘尚希.谨防乡镇机构改革落入“循环改革”陷阱[N].中国经济时,2006-2-20（01）.

④马海涛.走出县乡财政困局[J].中国财政.2004 年第 10 期（总第 471 期）第 3页

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窄。在支出结构上表现为维持性支出比重过大，经济性支出和社会性支出微乎其

微，没有能力创造良好的经济环境，提供基本设施建设等，基本陷入“吃饭财政”

的窘境，无力拉动经济社会发展，更无从谈起增加收入。

徐勇①认为是财政体制与行政体制严重不对称导致乡镇财政困难，县乡两级财

政收入只占全国财政总收入的五分之一，而县乡两级财政供养的人员却占全国财

政供养人员总数的十分之七左右，此外还要负担很多本不该由乡镇负担的公共产

品和服务，背负由于国家政策调整形成的债务等，财政支出压力较大。

郭永芳②认为是财政体制改革不彻底导致乡镇财政困难。1994 年实行分税制

时，没有对中央政府与地方政府之间的事权与财权进行合理划分，总的趋势是财

权上收事权下放，虽然增强了中央政府的宏观调控能力，但却使省以下出现越往

下越“无税可分”的局面。特别是 2000 年开始的税费改革，取消了农业税、乡统

筹和其它“非规范性收入”等乡镇财政收入的主要来源，虽然规范了乡镇财政收

支，但是并没有给予乡镇财政适当的补助，也没有在乡镇体制上给予政策配套支

持，结果导致乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。于是，持这一观点

者提出在乡村大力扶持和发展多种经济，培养新的财源，增加工商税收在乡镇财

政收入中的比重，进一步完善分税制财政管理体制，合理确定乡镇的财政收入，

将适合由乡镇管理的收支全部下放给乡镇清理乡镇法定财政支出，规范地方配套

性支出制定规范的各级政府间的转移支付体制，适度加大转移支付的规模，弥补

财政缺口。

周业安③认为地方财政的问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创新

问题，因此仅仅依靠税费改革并不足以改进基层政府乱收费的状况，也不能使得

国家的财政状况得到根本性的好转。可是，现有的税制改革一直试图通过一些技

术性的修正来实现政府对整个国家的社会经济控制的意图，这种回避制度创新的

做法最终只会失败。作者认为，我们应该从乡镇财政民主建设的角度解决当前的

地方财政困境，适当下放税权给地方，由地方自主决定地方主体税种的开征，同

时改进地方人代会的民主监督职能的行使途径，通过经济分权和乡镇民主建设的

统筹考虑，实现地方经济平稳转型，从而提出了三条建议:(l)优化地方税结构，

确立地方税主体税种;(2)重新配置税权;(3)改革财政监督体制，加强财政预算管

理。

①徐勇.在乡镇体制改革中建立现代乡镇体制的思考[J].农村工作通讯.2005 年第 11 期第 13 页

②郭永芳，王教东.解决乡镇财政困难管见[J]. 财会月刊. 2003 年第 11 期第 20-21 页

③周业安.税费改革与乡镇财政民主建设[J].管理世界.2001 年第 5 期

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第三节论文研究方法与主要内容

本文在写作过程中，主要是从制度经济学的角度进行分析，采用的是归纳类

比、定性分析的方法来分析目前乡镇财政的状况。在阅读大量文献的基础上，将

如今理论界各个学派的理论进行整理分析，进而全面系统的对乡镇财政困难进行

比较深入的研究，将引起乡镇财政困境的各个成因分门别类，最后为解决乡镇财

政困境这个顽症提出解决对策。

全文内容共分为五大部分：

第一部分，导论。详细阐明论文选题的目的和意义，分析国内理论界的研究

现状。

第二部分，乡镇财政体制制度变迁与理论基础。本部分主要介绍我国建国以

来乡镇财政体制的转变。同时以制度经济学中的制度变迁理论来分析我国乡镇财

政体制的变化。我国的财政体制的转变实质上是以中央政府的意志为主导的、自

上而下进行的强制性制度变迁。

第三部分，乡镇财政困难的现状。目前国内乡镇财政困境主要体现在收支缺

口大、债务负担沉重、农村公益事业发展缓慢这三个方面，本部分就是对这三点

进行全面的描述，让人们对乡镇财政的困难有个清晰全面的认识。

第四部分，从体制的角度分析乡镇财政困境的成因。本人认为，造成乡镇财

政困境的根本性原因是体制上的因素，因此，本部分从“行政体制”“财政体制”

“经济体制”三个方向对乡镇财政困难的成因进行分析。

第五部分，乡镇财政困难的解决构想。提出了改革现行乡镇行政体制、财政

体制、经济体制。具体措施就是减少政府层级和财政层级、完善地方税制结构、

合理确定乡镇财权事权完善地方转移支付制度，转变城乡二元结构、实现城乡一

体化等几个方面。

第四节论文的创新之处与不足之处

在我国实行分税制之前，乡镇财政困境就已经存在，但是，分税制改革和农

村税费改革使得我国乡镇财政困境显性化。本文主要运用制度经济学中的制度变

迁理论来解释乡镇财政进一步恶化的原因，即我国的分税制和农村税费改革是以

中央政府的意志为主导，自上而下进行的强制性制度变迁。这种制度变迁必然会

损害乡镇政府的利益。而我们要想破解这种制度变迁所带来的后果，也只有通过

体制改革、制度创新来弥补。

由于乡镇政府管理的混乱、乡镇财务状况的不透明等原因，无法取得乡镇债

务的确切数据，使得本人对乡镇财政困境仅仅只有定性的认识，而没有定量的认

识。因而在分析乡镇财政困难时只能从理论上，也就是制度层面进行分析，而不

硕士学位论文

能通过计量分析等方法，将乡镇财政困难的具体情况很确切的表达出来。

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硕士学位论文I摘要乡镇财政是配置农村社会资源的重要方式，它直接关系到农村经济的发展，农民生活水平的提高，农村基层政权建设和社会的稳定。改革开放30年来，我国农村经济建设和社会发展取得较大进步，农民收入水平有了很大的提高，但是农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要进行一定程度的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制下的乡镇财政建设则是不可缺少的一个重要方面。但是，在拥有五级财政体制的中国,乡镇财政作为最基层的一级财政，无论在理论上,还是在实践中,都不够成熟,有许多问题和矛盾有待我们去摸索、解决。特别是农村税费改革以来，乡镇财政困难显性化并且日益凸显，乡镇财政困难已经成为我国近年来财政体...

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