我国高速公路建设项目绩效评价研究

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 927.73KB 69 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

随着国家对基础设施投资力度的加大，高速公路建设取得了飞速的发展，从

而带动了地区经济的飞跃，缩小了我国与发达国家的经济差距。但是，与此同时，

在建设和运营过程中也出现了不少问题，例如，政府官员受政绩观念的影响，投

资不计成本；政府作为投资主体缺位，投资效益不高；寻租现象严重，增加了建

设项目的成本等等。究其原因，除了体制不完善外，缺乏一套监督项目实施和评

价结果的方法体系也是重要原因。因此，笔者认为制定符合我国国情的高速公路

建设项目绩效评价指标体系是十分必要的，它将有助于提高高速公路建设项目财

政投资效益，加快投资决策的科学化和民主化的过程。

本文首先从公共产品理论入手，论证了高速公路是准公共产品，它可以由政

府提供，也可以由政府和私人部门联合提供。同时，在委托—代理理论和公共选

择理论的基础上，本文阐述了对高速公路建设项目进行绩效评价将有助于监督财

政资金的使用、提高财政资金的效益，为科学的投资决策提供可靠依据。

其次，本文总结了世界银行贷款项目和美国建设项目绩效评价的实践经验，

包括多元化的评价主体、严格的评价程序、系统的指标体系和评价结果的有效应

用等方面。同时，本文剖析了我国高速公路建设项目绩效评价指标体系存在的问

题，例如，在财务评价指标体系中，缺乏从政府作为投资者角度出发的指标；在

国民经济评价指标体系中，经济成本和经济收益的识别不统一，社会折现率参数

设置偏高；在社会评价指标体系中，社会评价指标量化难、社会评价指标范围不

确定等等。

再次，本文提出了高速公路建设项目绩效评价的原则和程序，基本原则包括

经济性原则、效率性原则和有效性原则，指标选择原则包括系统性原则、可操作

性原则、实效性原则、可比性原则、动态性原则和导向性原则。而程序设计则体

现了从制定评价计划，建立评价组织，构建评价指标体系，收集评价信息，选择

评价指标、撰写评价报告到评价结果应用的过程。

最后，根据成本—收益分析法，本文深入探讨了如何改进高速公路建设项目

绩效评价指标体系的问题。在区分了项目的直接有形收益、直接无形收益、间接

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收益、直接有形成本、直接无形成本和间接成本的基础上，笔者结合企业绩效评

价的理论在财务评价指标体系中增加了政府作为投资者的财务评价指标；运用有

无项目对比法、时间价值理论和生命价值理论，系统整理了项目的国民经济指标

体系；运用可持续发展理论、最优资源配置理论改进了原有的社会指标体系。同

时，本文在国民经济指标设计中还涉及到一个重要的参数——社会折现率。社会

折现率体现了消费者社会性的时间偏好率和资金的机会成本。笔者认为目前我国

的社会折现率测算方法忽略了高速公路作为基础设施具有公益性、正外部性等特

征，而目前理论上还未能给出一个合理答案，因此，笔者认为可以通过一系列备

选的折现率对项目经济净收益进行分析（用京津唐高速公路建设项目的案例作为

说明）。最后本文还提出了可以在区分公益性高速公路和经营性高速公路的基础

上，运用层次分析方法模拟确定高速公路上市公司的财务评价指标、国民经济评

价指标和社会评价指标的权重。

关键词：高速公路；绩效评价；指标；成本；收益；社会折现率

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III

ABSTRACT

As the government increases the investment of the infrastructure, the construction

of highway develops rapidly. It brings prosperous regional economy, which closes the

gap between our country and developed countries. Nevertheless, many problems appear

in the policy decisions, the constructions and operations. For example, little returns on

investment, rent-seeking and so on. Besides organization system, the author believes

that the important reason is the absence of a prefect performance assessment of project.

Thus, in the author’s opinions, it is necessary to build the system of the performance

assessment of highway projects.

Firstly, according to the theories of public goods, entrustment-deputy and public

choice, the author makes conclusions: Highway is an impure public good. It can be

provided by public department or both public department and private department. The

performance assessment of highway project will contribute to monitoring the

expenditure of public capital, improving the returns of public investment and providing

reliable basis for investment decision.

Secondly, the author puts forward many suggestions based on the successful

experiences of the World Bank and America in project performance assessment.

Furthermore, the author points out the defects of the index system of performance

assessment of highway projects at present in our country.

Thirdly, based on the above analysis and drew on the experience from others’, the

author designs the principles and procedure of the performance assessment of highway

projects.

Lastly, in the frame of cost-benefit analysis, the author makes a special effort to

investigate and study how to build better index system of performance assessment of

highway project. In the same time, the author discusses social discount rate and

introduces how to solve the problem of the unreasonable social discount rate which

influences the result of performance assessment. Furthermore, the author simulates to

make sure each weight of financial index, economic index, and social index by AHP

method.

Keywords: highway; performance assessment; index; cost; benefit; social discount rate

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第一章绪论 ....................................................... 1

第一节问题提出 .................................................... 1

第二节国内外研究现状和述评 ........................................ 4

第三节研究的主要内容和方法 ........................................ 8

第二章高速公路建设项目绩效评价的理论基础 .......................... 10

第一节公共产品理论 ............................................... 10

第二节公共选择理论 ............................................... 11

第三节委托—代理理论 ............................................. 12

第三章国内外高速公路建设项目绩效评价实践综述 ...................... 14

第一节国外高速公路建设项目绩效评价实践 ........................... 14

第二节我国高速公路建设项目绩效评价实践 ........................... 20

第四章我国高速公路建设项目绩效评价的原则与程序 .................... 23

第一节高速公路建设项目绩效评价的原则 ............................. 23

第二节高速公路建设项目绩效评价的程序 ............................. 26

第五章我国高速公路建设项目绩效评价指标体系设计 .................... 30

第一节高速公路建设项目成本—收益分析 ............................. 30

第二节高速公路建设项目绩效评价的指标设计 ......................... 34

第三节我国高速公路建设项目社会折现率的选择 ....................... 49

第四节高速公路建设项目指标权重的确定 ............................. 56

结束语 ............................................................. 59

参考文献 ........................................................... 61

致谢 ............................................................. 65

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第一章绪论

第一节问题提出

一、研究的背景

高速公路的产生是经济与社会发展的必然结果，是交通运输现代化的迫切需

要。高速公路作为国家基础设施，属于准公共产品的范畴。同时，高速公路作为

国家经济发展的“先行官”，又有着比一般公共产品更多的超前性。我国的高速公

路经过 10 多年的发展，到 2004 年底，通车里程已超过 3.4 万公里，继续保持世

界第二的位置①。高速公路及其他高等级公路的建设，改变了我国公路事业的落后

面貌，缩短了我国同发达国家之间的差距。然而，高速公路建设作为一项资金密

集性建设项目，本身存在着不少问题，主要表现在以下三个方面。

（一）高速公路集“投资、建设、管理、运营”于一体的建设管理体制不利

于政府职能的转变。

高速公路建设历来具有行业垄断性，是公认的政府职能领域。但是，随着社

会发展、技术进步、投融资体制改革，在高速公路建设领域中，市场机制发挥作

用的空间越来越大。在传统的体制下，政府对公路建设垄断经营的做法已经不合

时宜。公路建设领域实行“政企合一体制”的弊端已经充分暴露出来。例如，在

“政企合一”的体制下，高速公路的公益性和经营性之间的界限模糊不清，使得

公路因为公益性服务形式的亏损与经营性亏损无法区分，一些企业将经营性亏损

也划入公益性亏损范围，从而失去改善经营、降低成本的激励，这将直接阻碍公

路实行政企分开、市场改革的进程②。在市场经济条件下，转变政府职能，建立绩

效评价体系，改革“政企合一体制”，引入私人力量和市场机制，实行产权多元化，

已经是时代的需要。

（二）寻租现象严重，增加了高速公路建设项目的成本。

① 中国信息中心中国经济信息网．中国行业发展报告——交通运输业[M]．北京：中国经济出版社，2005 年

4 月：P86

② 林晓言，陈有孝．基础设施投资效果定量评价[M]．北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2006

年 1 月：P37

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寻租理论是本世纪 70 年代后西方经济学界公共选择学派创立。寻租是指寻求

非生产性利润①。所谓非生产性是指其只创造利润而不创造任何财富，在现代寻租

理论中，一切利用行政权力大发横财的行为被称为寻租活动。值得一提的是，仅

从 1997 年以来，在公路建设领域，就有大量腐败现象的出现。河南、四川、广东、

贵州、江苏、安徽等 9 个省的 17 名交通厅厅长、副厅长相继落马，使得大量的公

路建设资金“灰色蒸发” ② ，产生了极其恶劣的社会影响。交通领域成为了腐败

的“温床”，极大地破坏了政府的形象。腐败不仅增加了高速公路投资的成本，而

且损害了高速公路工程投资质量。例如，在河南省，在曾锦成、张昆桐、石发亮

三任交通厅长任职期间，公路建设的每公里平均造价逐年快速增加，而公路建设

质量却问题频繁（仅 2001 年的公路道路维护资金就高达 40 亿元左右）③。

（三）政府官员受政绩观的影响，在某些高速公路建设项目投资上不计成本。

高速公路投资既是影响一国或地区社会经济发展的重要因素，也是一国或地

区的政府实现其政治理念以及追求政绩的重要载体④。事实上，政治家或政府官员

借助高速公路投资来追求政绩本身并无过错甚至值得赞许，但问题是有些政绩工

程是“功在官员、害在百姓”，项目工程质量低，建成后经济效益低于预期效益。

例如，建成仅 18 天就多处坍塌的云南昆禄高速公路、因桥面塌陷造成车毁人亡事

故的辽宁沈四高速公路等就是典型的案例⑤。

因此，我们迫切需要探索一套新型的高速公路建设项目绩效评价体系来改善

“投资、建设、管理、运营”于一体的建设管理体制所带来诸多弊端，转变政府

职能，规范政府行为，压缩寻租活动，减少政府官员腐败，建立阳光政府，树立

政府形象，以及转变政府官员的政绩观，以“以人为本”、“执政为民”等为执政

理念，树立科学的发展观。

二、研究的现实意义

高速公路建设项目绩效评价是实现政府对项目控制的一个重要工具，一方面

它通过对投资建设项目的测评来监督企业的行为，以价值的判断引导企业的行为，

① Harvey S.Rosen．Public Finance[M]．McGraw-Hill Irwin, New York, 2002: P125

② 曾金胜．交通“大员”前腐后继之路[N]．人民日报，2004 年 4 月 9 日

③ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P281

④ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P2

⑤ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P281

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要随着国家对基础设施投资力度的加大，高速公路建设取得了飞速的发展，从而带动了地区经济的飞跃，缩小了我国与发达国家的经济差距。但是，与此同时，在建设和运营过程中也出现了不少问题，例如，政府官员受政绩观念的影响，投资不计成本；政府作为投资主体缺位，投资效益不高；寻租现象严重，增加了建设项目的成本等等。究其原因，除了体制不完善外，缺乏一套监督项目实施和评价结果的方法体系也是重要原因。因此，笔者认为制定符合我国国情的高速公路建设项目绩效评价指标体系是十分必要的，它将有助于提高高速公路建设项目财政投资效益，加快投资决策的科学化和民主化的过程。本文首先从公共产品理论入手，论证了...

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