我国高速公路建设项目绩效评价研究

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3.0 李江 2024-09-20 5 4 927.73KB 69 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

随着国家对基础设施投资力度的加大，高速公路建设取得了飞速的发展，从

而带动了地区经济的飞跃，缩小了我国与发达国家的经济差距。但是，与此同时，

在建设和运营过程中也出现了不少问题，例如，政府官员受政绩观念的影响，投

资不计成本；政府作为投资主体缺位，投资效益不高；寻租现象严重，增加了建

设项目的成本等等。究其原因，除了体制不完善外，缺乏一套监督项目实施和评

价结果的方法体系也是重要原因。因此，笔者认为制定符合我国国情的高速公路

建设项目绩效评价指标体系是十分必要的，它将有助于提高高速公路建设项目财

政投资效益，加快投资决策的科学化和民主化的过程。

本文首先从公共产品理论入手，论证了高速公路是准公共产品，它可以由政

府提供，也可以由政府和私人部门联合提供。同时，在委托—代理理论和公共选

择理论的基础上，本文阐述了对高速公路建设项目进行绩效评价将有助于监督财

政资金的使用、提高财政资金的效益，为科学的投资决策提供可靠依据。

其次，本文总结了世界银行贷款项目和美国建设项目绩效评价的实践经验，

包括多元化的评价主体、严格的评价程序、系统的指标体系和评价结果的有效应

用等方面。同时，本文剖析了我国高速公路建设项目绩效评价指标体系存在的问

题，例如，在财务评价指标体系中，缺乏从政府作为投资者角度出发的指标；在

国民经济评价指标体系中，经济成本和经济收益的识别不统一，社会折现率参数

设置偏高；在社会评价指标体系中，社会评价指标量化难、社会评价指标范围不

确定等等。

再次，本文提出了高速公路建设项目绩效评价的原则和程序，基本原则包括

经济性原则、效率性原则和有效性原则，指标选择原则包括系统性原则、可操作

性原则、实效性原则、可比性原则、动态性原则和导向性原则。而程序设计则体

现了从制定评价计划，建立评价组织，构建评价指标体系，收集评价信息，选择

评价指标、撰写评价报告到评价结果应用的过程。

最后，根据成本—收益分析法，本文深入探讨了如何改进高速公路建设项目

绩效评价指标体系的问题。在区分了项目的直接有形收益、直接无形收益、间接

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收益、直接有形成本、直接无形成本和间接成本的基础上，笔者结合企业绩效评

价的理论在财务评价指标体系中增加了政府作为投资者的财务评价指标；运用有

无项目对比法、时间价值理论和生命价值理论，系统整理了项目的国民经济指标

体系；运用可持续发展理论、最优资源配置理论改进了原有的社会指标体系。同

时，本文在国民经济指标设计中还涉及到一个重要的参数——社会折现率。社会

折现率体现了消费者社会性的时间偏好率和资金的机会成本。笔者认为目前我国

的社会折现率测算方法忽略了高速公路作为基础设施具有公益性、正外部性等特

征，而目前理论上还未能给出一个合理答案，因此，笔者认为可以通过一系列备

选的折现率对项目经济净收益进行分析（用京津唐高速公路建设项目的案例作为

说明）。最后本文还提出了可以在区分公益性高速公路和经营性高速公路的基础

上，运用层次分析方法模拟确定高速公路上市公司的财务评价指标、国民经济评

价指标和社会评价指标的权重。

关键词：高速公路；绩效评价；指标；成本；收益；社会折现率

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III

ABSTRACT

As the government increases the investment of the infrastructure, the construction

of highway develops rapidly. It brings prosperous regional economy, which closes the

gap between our country and developed countries. Nevertheless, many problems appear

in the policy decisions, the constructions and operations. For example, little returns on

investment, rent-seeking and so on. Besides organization system, the author believes

that the important reason is the absence of a prefect performance assessment of project.

Thus, in the author’s opinions, it is necessary to build the system of the performance

assessment of highway projects.

Firstly, according to the theories of public goods, entrustment-deputy and public

choice, the author makes conclusions: Highway is an impure public good. It can be

provided by public department or both public department and private department. The

performance assessment of highway project will contribute to monitoring the

expenditure of public capital, improving the returns of public investment and providing

reliable basis for investment decision.

Secondly, the author puts forward many suggestions based on the successful

experiences of the World Bank and America in project performance assessment.

Furthermore, the author points out the defects of the index system of performance

assessment of highway projects at present in our country.

Thirdly, based on the above analysis and drew on the experience from others’, the

author designs the principles and procedure of the performance assessment of highway

projects.

Lastly, in the frame of cost-benefit analysis, the author makes a special effort to

investigate and study how to build better index system of performance assessment of

highway project. In the same time, the author discusses social discount rate and

introduces how to solve the problem of the unreasonable social discount rate which

influences the result of performance assessment. Furthermore, the author simulates to

make sure each weight of financial index, economic index, and social index by AHP

method.

Keywords: highway; performance assessment; index; cost; benefit; social discount rate

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第一章绪论 ....................................................... 1

第一节问题提出 .................................................... 1

第二节国内外研究现状和述评 ........................................ 4

第三节研究的主要内容和方法 ........................................ 8

第二章高速公路建设项目绩效评价的理论基础 .......................... 10

第一节公共产品理论 ............................................... 10

第二节公共选择理论 ............................................... 11

第三节委托—代理理论 ............................................. 12

第三章国内外高速公路建设项目绩效评价实践综述 ...................... 14

第一节国外高速公路建设项目绩效评价实践 ........................... 14

第二节我国高速公路建设项目绩效评价实践 ........................... 20

第四章我国高速公路建设项目绩效评价的原则与程序 .................... 23

第一节高速公路建设项目绩效评价的原则 ............................. 23

第二节高速公路建设项目绩效评价的程序 ............................. 26

第五章我国高速公路建设项目绩效评价指标体系设计 .................... 30

第一节高速公路建设项目成本—收益分析 ............................. 30

第二节高速公路建设项目绩效评价的指标设计 ......................... 34

第三节我国高速公路建设项目社会折现率的选择 ....................... 49

第四节高速公路建设项目指标权重的确定 ............................. 56

结束语 ............................................................. 59

参考文献 ........................................................... 61

致谢 ............................................................. 65

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第一章绪论

第一节问题提出

一、研究的背景

高速公路的产生是经济与社会发展的必然结果，是交通运输现代化的迫切需

要。高速公路作为国家基础设施，属于准公共产品的范畴。同时，高速公路作为

国家经济发展的“先行官”，又有着比一般公共产品更多的超前性。我国的高速公

路经过 10 多年的发展，到 2004 年底，通车里程已超过 3.4 万公里，继续保持世

界第二的位置①。高速公路及其他高等级公路的建设，改变了我国公路事业的落后

面貌，缩短了我国同发达国家之间的差距。然而，高速公路建设作为一项资金密

集性建设项目，本身存在着不少问题，主要表现在以下三个方面。

（一）高速公路集“投资、建设、管理、运营”于一体的建设管理体制不利

于政府职能的转变。

高速公路建设历来具有行业垄断性，是公认的政府职能领域。但是，随着社

会发展、技术进步、投融资体制改革，在高速公路建设领域中，市场机制发挥作

用的空间越来越大。在传统的体制下，政府对公路建设垄断经营的做法已经不合

时宜。公路建设领域实行“政企合一体制”的弊端已经充分暴露出来。例如，在

“政企合一”的体制下，高速公路的公益性和经营性之间的界限模糊不清，使得

公路因为公益性服务形式的亏损与经营性亏损无法区分，一些企业将经营性亏损

也划入公益性亏损范围，从而失去改善经营、降低成本的激励，这将直接阻碍公

路实行政企分开、市场改革的进程②。在市场经济条件下，转变政府职能，建立绩

效评价体系，改革“政企合一体制”，引入私人力量和市场机制，实行产权多元化，

已经是时代的需要。

（二）寻租现象严重，增加了高速公路建设项目的成本。

① 中国信息中心中国经济信息网．中国行业发展报告——交通运输业[M]．北京：中国经济出版社，2005 年

4 月：P86

② 林晓言，陈有孝．基础设施投资效果定量评价[M]．北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2006

年 1 月：P37

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寻租理论是本世纪 70 年代后西方经济学界公共选择学派创立。寻租是指寻求

非生产性利润①。所谓非生产性是指其只创造利润而不创造任何财富，在现代寻租

理论中，一切利用行政权力大发横财的行为被称为寻租活动。值得一提的是，仅

从 1997 年以来，在公路建设领域，就有大量腐败现象的出现。河南、四川、广东、

贵州、江苏、安徽等 9 个省的 17 名交通厅厅长、副厅长相继落马，使得大量的公

路建设资金“灰色蒸发” ② ，产生了极其恶劣的社会影响。交通领域成为了腐败

的“温床”，极大地破坏了政府的形象。腐败不仅增加了高速公路投资的成本，而

且损害了高速公路工程投资质量。例如，在河南省，在曾锦成、张昆桐、石发亮

三任交通厅长任职期间，公路建设的每公里平均造价逐年快速增加，而公路建设

质量却问题频繁（仅 2001 年的公路道路维护资金就高达 40 亿元左右）③。

（三）政府官员受政绩观的影响，在某些高速公路建设项目投资上不计成本。

高速公路投资既是影响一国或地区社会经济发展的重要因素，也是一国或地

区的政府实现其政治理念以及追求政绩的重要载体④。事实上，政治家或政府官员

借助高速公路投资来追求政绩本身并无过错甚至值得赞许，但问题是有些政绩工

程是“功在官员、害在百姓”，项目工程质量低，建成后经济效益低于预期效益。

例如，建成仅 18 天就多处坍塌的云南昆禄高速公路、因桥面塌陷造成车毁人亡事

故的辽宁沈四高速公路等就是典型的案例⑤。

因此，我们迫切需要探索一套新型的高速公路建设项目绩效评价体系来改善

“投资、建设、管理、运营”于一体的建设管理体制所带来诸多弊端，转变政府

职能，规范政府行为，压缩寻租活动，减少政府官员腐败，建立阳光政府，树立

政府形象，以及转变政府官员的政绩观，以“以人为本”、“执政为民”等为执政

理念，树立科学的发展观。

二、研究的现实意义

高速公路建设项目绩效评价是实现政府对项目控制的一个重要工具，一方面

它通过对投资建设项目的测评来监督企业的行为，以价值的判断引导企业的行为，

① Harvey S.Rosen．Public Finance[M]．McGraw-Hill Irwin, New York, 2002: P125

② 曾金胜．交通“大员”前腐后继之路[N]．人民日报，2004 年 4 月 9 日

③ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P281

④ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P2

⑤ 张雷宝．地方政府公共投资效率研究[M]．中国财政经济出版社，2005 年 10 月：P281

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并以结果的运用（奖惩、晋升等）最终实现对项目投资的控制。事实上，绩效评

价过程涉及人事的变动、政府职能的转变、组织文化的变迁，它是政府对企业行

为的诱导机制和动力机制。另一方面，绩效评价对政府本身的投资行为具有显著

的引导、监督和咨询功能，对社会发展具有显著的导向作用。高速公路建设项目

绩效评价的现实意义主要表现在以下四个方面：

（一）有利于提高高速公路建设项目财政投资的效益。

通过建立高速公路建设项目绩效评价体系，将项目评价的结果与财政资金的

供给范围和规模联系起来，改变过去各高速公路建设项目指挥部年年与财政争资

金，讨价还价以及给多少花多少、支出不计成本的做法，使高速公路建设项目主

管部门切实树立起“效益”的观念。

通过高速公路建设项目的绩效评价体系，可以预测建设项目的盈利能力，清

偿能力及抗风险能力；了解资金筹措方案，控制投资风险；明确政府投资的权益；

了解盈利分配和资金运用，从而使财政部门了解经营者安排借款偿还，盈利分配

和资金的再运用的情况，最终监督企业提高财政投资的效益。

（二）有利于提高政府宏观管理决策。

一个国家的资源（包括资金、外汇、土地、劳动力以及其他自然和社会资源）

总是有限的，人们必须在各种对于资源的相互竞争用途中做出必要的选择。这种

选择需要借助于一种评价的工具，即从国家经济整体利益的角度来考虑对于项目

的投资和建设，把整个经济看作是一个系统，而将每个项目的建设看作这个系统

中的一个子系统。因此，每个项目的建设与营运都要从整个经济这个系统的层面

去考虑问题，从经济系统中吸取必要的投入物（资金、劳力、物资、土地等资源），

同时也向经济系统提供一定数量的产出物（产品、服务等）。而项目绩效评价恰恰

满足了这一要求，它可以评价项目从经济中所吸取的投入物与向经济提供的产出

物对整个经济系统的经济影响，从而选出那些对经济系统目标最优化有利的项目

去实施。

（三）有利于提高项目投资的透明度，强化项目投资的监督。

以往公众只能了解到高速公路建设项目得到的财政拨款数量，而对于高速公

路建设项目的主管部门是如何使用财政资金来实现其职能以及资金使用效率如何

等情况无从知晓。项目绩效评价体系的建立，使项目的支出与“绩效”挂钩，公

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众不仅可以因此了解高速公路主管部门对项目资金投入量和使用情况，还可以通

过对比不同项目的工作绩效以及同一项目不同年度的绩效，充分了解和监督财政

资金的使用情况合理性及其有效性，从而使项目投资的透明度得到提高。

第二节国内外研究现状和述评

一、基本概念的界定

绩效评价（Performance Assessment）的指导思想是重视财政投资的使用效益。

政府项目的绩效评价源于企业绩效评价。那么，什么是绩效评价？

OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）对绩效评价

的界定是实施一项活动所获得的相对目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的

效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活

动的公众满意程度①。

美国《政府绩效与成果法案（GPRA）》中绩效评价指的是通过客观衡量和系

统分析，对联邦政府项目发挥作用的方式和程度进行评价②。

根据佛蒙特大学Philip J.Cooper教授认为绩效评价是将“资源和效果相结合”，

不仅强调内部评价而且还重视外部评价。Philip J.Cooper教授还指出，绩效评价的

关键概念包括：投入、过程、产出、结果③。

从以上的定义来看，虽然各方意见不一，但是笔者认为有一点是一致的：与

以前项目评价的投入-产出方式相比，绩效评价更注重过程与结果的评价。因此，

笔者认为绩效评价可表述为运用科学、规范的评价方法，对照统一的评价标准，

对财政预算安排的项目实施过程及其完成结果（包括经济绩效、社会绩效）进行

科学、客观、公正的衡量比较和综合性考核评价。

二、国内外项目绩效评价研究的发展趋势

① 彭健．OECD成员国的预算绩效评价实践及其借鉴．山东财政学院学报[J]．2005 年第 2 期：P27

② 财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组．美国政府绩效评价体系[M]．经济管理出版社．2004年8月

第 1 版：P81

③ Roy T.Meyers．公共预算经典（第一卷）——面向绩效的新发展[M]．上海财经大学出版社．2005年8月：

P132

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国外项目绩效评价发展迄今为止经历了三个阶段。早在 1949 年美国就提出了

“绩效评价”这个概念。20 世纪 50 年代以前，无论东西国家只进行项目的财务评

价，只是分析项目的赢利情况以确定项目的优劣。从 20 世纪 50 年代到 60 年代，

资本主义国家根据凯恩斯理论，大量增加公共支出进行公共设施建设并实行福利

政策以缓和国内矛盾。同时，发展中国家的发展规划也迫切需要从国家的立场出

发去评价项目，因此，项目财务评价已经不能满足当时的评价要求，项目经济评

价得到迅速发展。项目经济评价通过计算项目的直接经济收益和间接经济收益的

方法，体现了从国家宏观经济角度去分析项目的投资收益。20 世纪 60 年代后期，

随着现代福利经济学的产生以及环境科学的兴起，一些经济学家提出了不仅要增

加国民收入，实现经济增长目标，同时也要关注国民收入能够在不同收入阶层、

不同地区以及投资与消费之间进行合理分配，实现社会公平以及和谐发展目标。

20 世纪 70 年代相继出版的几本重要的项目著作如OECD的《发展中国家工业项目

分析手册》、UNIDO的《项目评价准则》、世界银行的《项目经济分析——影子

价格的推导和估算》、UNIDO和IDCAS联合编制的《工业项目评价手册》、法国

的《项目经济评价手册——影响方法》等都将收入分配，就业等社会发展目标引

入了项目成本与收益分析中，并称为社会成本与收益分析①。

我国建设项目绩效评价工作始于 20 世纪 50 年代，当时是在学习苏联建设项

目评价的基础上，制定了以财务评价为主的建设项目评价方法。20 世纪 70 年代后

期，我国实行了对外开放、对内搞活的经济政策，我国与发达国家加强了经济联

系和交流，以及同世界银行和日本协力基金会等开展贷款和技术援助合作。在建

设项目绩效评价工作方面也进行了改进、吸收了西方和世界银行以及日本等国的

经验和方法，将国民经济收益计算纳入绩效评价的范围。在此基础上，1993 年国

家计委和建设部联合颁布了《建设项目经济评价方法与参数》(第二版)标志着我

国建设项目绩效评价进入到一个新的阶段②。

从国内外发展趋势来看，绩效评价研究呈现出以下特点：（1）随着政府对公

共基础设施投入的加大，人们对项目绩效评价的要求就越高，项目绩效评价的内

容从财务评价、国民经济评价扩展到社会评价；（2）不管是发展中国家，发达国

①林晓言，陈有孝．基础设施投资效果定量评价[M]．北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社．2006 年

1 月：P47

②石振武．高速公路建设项目经济评价相关问题的研究[D]．东北林业大学．2004 年 4 月：P12

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家还是国际金融组织都很重视项目绩效评价，并将其应用到实际工作中。例如，

世界银行、OECD、UNIDO、IDCAS 等国际组织都建立有各自的绩效评价体系。

（3）我国的项目绩效评价还停留在财务评价和国民经济评价阶段，对社会评价的

研究才刚刚起步。

三、文献综述

绩效评价作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理的

实践中得到应用。随着民主意识的增强，人们参政议政的要求越来越强烈，相关

的文献研究也不断趋多。目前，对项目绩效评价研究的热点主要集中在以下两个

方面：

（一）项目绩效评价方法体系的研究

项目绩效评价方法体系包括项目的目标、价格基础、项目指标以及应用的国

家参数①。其中差异最大的就是项目的目标。I.M.D Little，J.A.Mirrlees（1974）认

为项目绩效评价的主要目标是社会收入，辅助目标是就业效果。J.Hansen（1978），

J.Weiss（1980）都认为项目绩效评价的主要目标是积累总消费，同时也要考虑分

配效果、就业效果、教育效果目标。UNIDO（United Nations Industrial Development

Organization，联合国工业发展组织）和IDAS（Industrial Development Centre for Arab

States，阿拉伯国家工业发展中心）联合出版的《工业项目评价手册》中提到项目

绩效评价的目标是国民净增值。由于国外关于项目绩效评价方法体系的研究文献

众多，形成了不同的流派，现在公认的绩效评价方法体系有四种：OECD法、ST

法、UNIDO法、UNIDO-IDCAS法。主要的差异如表 1-1。

①林晓言，陈有孝．基础设施投资效果定量评价[M]．北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社．2006 年

1 月：P52

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