预算民主视角下我国公众参与政府预算的研究

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3.0 李佳 2024-09-25 4 4 473.45KB 63 页 150积分
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摘要
当今作为衡量与评判政府治理水平高低的重要标准之一，便是政府 “生财，
聚财，理财，用财”的能力。正因为政府的一切活动和行为都离不开公共财政资
金的支撑，随着当代社会公民财税意识的觉醒、网络技术的发展及媒体监督力度
的提高，社会对公共预算的关注度变高，使得政府的公共预算成了世人关注的焦
点，也成了政府改革的核心区域。
在过去的 10 年里，公共预算改革在部门预算改革、政府集中采购和国库集中
收付制度等方面取得了重要的突破。简而言之，在这一轮的公共预算改革浪潮中，
凸显出了以技术改革为主的取向。然而，之前所进行的公共预算改革，更多的是
以技术改革为取向，强调预算的科学化，对预算民主的关注却显得相对较少。作
为公共财政基础的公共预算，就深层次而言应当是怎样来处理预算和政府民主治
理之间的关系，调和预算民主性与预算科学性之间的矛盾。
在公众对政府预算关注度逐步升温、在公众呼唤财政预算民主的大趋势下，
政府预算中的公众参与，成了传统预算管理中的一种创新理念与发展模式。在这
样的模式中，通过一系列的制度安排，公众被允许参与到政府预算的各个环节之
中，有机会参与和影响到社会资源的分配以及社会政策的制定，并对预算支出的
效果进行监督与评价。正是基于公众参与政府预算的优点，公众参与政府预算成
了全球基层政府预算改革的一种新趋势。而近几年来，在国内的一些地区，同样
也出现了一股公众参与预算的热潮。公众参与政府预算作为我国基层政府预算改
革的一种尝试与突破，取得了良好的效果，同时也成了基层民主治理中的一种制
度创新。本文以此为研究对象，力求在预算民主的趋势下对这样一种预算管理中
的新模式进行深入的剖析和研究。本文结合了我国公共预算改革的历史背景，首
先从公众参与政府预算的理论构建着手，分析和提出公众参与政府预算的理论基
础。同时，因为公众参与政府预算发源于海外，作为一种从国外引入的改革实践，
在经历本土化的改造后，会形成何种的实践模式，而这种差异的背景和原因又是
什么，这些都是本文进行探求的基点，本文会在第三章中对我国公众参与政府预
算的现状进行分析和研究。在对我国公众参与发展现状作出分析后，本文将对我
II
国公众参与政府预算进行更深层次的分析，从我国开展公众参与政府预算的现实
条件，公众参与的运作机制，影响公众参与的变量因素以及完善我国公众参与政
府预算的对策这四个方面来对我国公众参与政府预算进行深入分析。在结合我国
公众参与政府预算的实践现状并出建设性的意见和建议后，本文从公众参与的科
学和可持续发展的角度，对公众参与政府预算实践的未来发展目标做出展望与合
理的规划和定位，为我国的公众参与政府预算实践搭建起一个初步的目标体系与
层级结构。本文认为在公共预算领域加强民主，有利于提高公共预算的代表性，
而在提升财政预算民主的过程中，公众参与政府预算势必会成为一条重要的改革
路径。
与过往其他研究所不同，本文主要采用了预算民主这一分析视角，运用预算
民主的相关理论基础，坚持规范分析和实证分析相结合，定性研究与定量研究相
配合，除了采用了常规的政治学和行政管理学方面的内容外，同时也借助了财政
学以及经济学的理论工具和模型，并将不同学科的研究的视角和方法进行了融合。
关键词：政府预算；预算改革；预算民主；公众参与
ABSTRACT
浙江财经学院硕士学位论文
V
目录
第一章 绪论...........................................................................................................1
第一节 研究背景及意义..................................................................................1
第二节 文献综述..............................................................................................3
第三节 研究框架、研究方法与创新点..........................................................5
第二章 预算民主视角下公众参与政府预算的理论基础......................................8
第一节 预算民主的内涵..................................................................................8
第二节 预算民主的要素..................................................................................9
第三节 公众参与政府预算的理论基础........................................................10
第四节 公众参与政府预算所蕴含的价值....................................................15
第三章 对我国公众参与政府预算现状的研究和分析........................................16
第一节 我国公众参与政府预算现状............................................................16
第二节 公众参与政府预算对推进我国预算民主成效的影响....................21
第三节 当前我国公众参与政府预算所面临的问题....................................25
第四章 对预算民主化趋势下我国公众参与政府预算的深层次分析................28
第一节 进一步推进我国公众参与政府预算的可行性................................28
第二节 影响我国公众参与政府预算成效的变量因素................................33
第三节 公众参与政府预算的运作机制........................................................37
第五章 完善我国公众参与政府预算的对策........................................................41
第一节 明确公众参与过程中的政府定位....................................................41
第二节 完善参与过程中的法律与制度供给................................................42
第三节 完善公众参与政府预算的程序和技术............................................44
第四节 加强公众对预算执行环节的监督....................................................48
第六章 对我国公众参与政府预算未来发展目标的展望....................................50
第一节 公众参与初级阶段的完善：增进实质性的公众参与....................50
第二节 深化公众参与探索：公众决策过程与公共预算过程的初步统一 53
第三节 公众参与的可持续发展：构建约束公共支出的民主决策体系......54
后记.................................................................................................................................56
参考文献.........................................................................................................................57
附录.................................................................................................................................61
致谢.................................................................................................................................62
浙江财经学院硕士学位论文
1
第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景及意义
1978 年后，我国开始了对经济体制方面进行改革，并在 20 世纪 90 年代末启
动了公共预算改革。在这一波改革的浪潮中，我国原有的财政体制成了改革中的
重点。在对我国财政体制进行改革的进程中，主要的焦点便落在了收入方面，其
中最为迫切和重要的一个环节便是对税收体系的重新建立。从财政国家角度来看，
改革开放之前的中国是一个“自产国家”，而启动经济改革后，特别是在经过了 80
年代中的两次“利改税”后，一个现代税收体系的框架和雏形已经基本建立了起
来。税收收入在我国政府收入中所占的比重变得越来越大，这从根本上改变了以
往我国政府的收入模式，也标志着我国正逐渐转变为财政国家形态上所说的税收
国家。对于税收国家来说，国家的收入源自于公众之财，而既然收入来自于公众，
在使用公众之财的过程中就应该广征纳税人之意见。对于我国而言，在向税收国
家的过渡中，来自政府外部对于预算民主的要求必然会出现。
为了使得财政体制更好的与社会主义市场经济相匹配，我国在 90 年代末也适
时地启动了公共预算改革，借以通过公共预算改革来继续深化财政体制方面的改
革，优化配置公共财政资金。在经过 10 余年的努力之下，公共预算改革在部门预
算改革、政府集中采购和国库集中收付制度等方面取得了重要的突破。简而言之，
在这一轮的公共预算改革浪潮中，凸显出了以技术改革为主的取向。然而，在这
一波的公共预算改革中，更多的是强调了预算的科学化，对预算民主的关注却显
得相对较少。我国在迈向预算国家的过程中，我国的政府预算也遇到了新的课题
和挑战。最大的挑战便是，在这个过渡的过程中，我国政府的预算收入和支出必
须历经民主化的过程。根据财政史研究的结果，预算民主是任何一个国家由自产
国家迈向预算国家的过程中必须经过的一道坎。
随着经济体制改革的不断深化，市场经济自由度的不断提高，使得社会大众
的活动空间也愈发宽广，公民对政府权力的边界以及公民权利保障的意识也随之
日益加强。但是，当下政府在公共支出方面的预算软约束却是一个不争的事实，
公共支出的不透明和随意性都造成了预算的低效率甚至是无效率，比如一些地方
政府的“政绩工程”。因此，我国在迈向真正的预算国家的过程中，必须对预算民
主给予非常必要的关注。作为公共财政基础的公共预算，就深层次而言应当是怎
浙江财经学院硕士学位论文
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样来处理预算和政府民主治理之间的关系，调和预算民主性与预算科学性之间的
矛盾。
正当我国公共预算改革陷入预算民主迟缓不前的困境之时，近几年来，随着
公众财政预算民主意识的逐渐觉醒，公众对于预算民主的要求和呼声日益高涨起
来。在国内的一些城市，出现了一股公众参与预算的热潮。在我国的东部沿海一
带比如浙江的温岭、江苏的无锡，还有哈尔滨等地都出现了公众参与政府预算的
实践。而这种实践模式最初源自海外，在近几年中作为一种舶来品出现在了国内，
这种新的预算模式改变了原有预算模式下政府与公众间的关系，在一定程度上，
提高了预算制定过程中的民主度。在我国，公众参与公共事务和公共决策虽然已
经不是一个新话题，比如在一些公开的听证会上以及相关的公共论坛中，都可以
见到公众参与的身影，但是在公共参与在公共预算领域的出现，却改变了传统意
义上由专家主导的模式。公众参与政府预算在我国的出现，带来的不仅仅是传统
预算管理模式中的创新，同时也夹杂着困难与问题。例如，对于中国的基层政府
的预算管理工作而言，公众参与政府预算究竟有无必要，其可行性又如何，其开
展的条件又有哪些，最终又会给产生何种结果，这些都尚有待研究与分析。因此，
在当前我国预算亟需民主化的趋势下，通过对我国公众参与政府预算这种新的形
式和载体进行分析和研究，会对提高预算民主性带来较为积极的影响与意义。
二、研究意义
(一) 理论意义
公共预算是政府收支活动货币化的标签，是实现全体百姓利益的重要工具和
载体。公共预算在一定程度上也体现了一个国家的政策取向，关系到了有限的公
共财政资金资源的配置效率。而从预算在本质上来说，是关于公共利益权威性分
配的政治过程。在构建具有真正意义上的公共财政体制和公共预算的道路上，势
必需要在预算制定的过程中包含更多的民主。在经过 30 年来改革开放后，中国在
经济体制改革方面已取得了长足的进步，但与之相对应的政治体制方面的改革却
鲜有动静。政治体制改革牵一发而动全身，特别又是像中国这样的发展中大国，
各地发展的状况并不均衡，进行政治体制改革所需的条件和环境极其复杂，这也
在很大程度上要求我们在政体改革上坚持渐进主义的思路。而公共预算作为现代
政府治理的重要工具，从预算领域着手进行改革，实为进行政体改革的关键。在
我国预算民主化的必然趋势下，公众参与政府预算这一事物的出现，对于我国的
预算民主化进程，进而是政治体制方面的改革，都是一种创新。通过在基层政府
开展公众参与政府预算的实践，从一方面来说符合渐进式改革的取向，进一步深
化基层民主进程，从另一方面来说，也可以提升地方政府的治理能力。因此，通
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过对公众参与政府预算进行研究，有助于为深化我国预算民主程度提供新的思路
和契机。
(二)实践意义
党的十七大提出：“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善
公共财政体系，强调要深化预算制度改革，强化预算管理和监督。”在国家明确进
行转型发展建设之际，深化公共预算改革，建立现代的预算体系，符合国家科学
发展观和可持续发展战略。公众参与政府预算在我国的出现，为我国预算民主化
的发展，提供了一个全新的研究视角。从现有政府预算中的公众参与实践状况来
看，一些地方上的实践，激活了人大的功能以及人大代表的作用，为公民有序参
与政治生活提供了渠道，同时也保障了其政治权利，并且促使基础政府自身治理
水平的加强和提升。但是在取得成绩的同时，我们也不能忽视在当前中国公民社
会整体上发育不成熟的状况下，以及公众参与政府预算作为制度外的产物，其能
否与现有制度进行融合这一现实状况。在追求预算科学化和民主化这一恒久的目
标之时，通过对公众参与政府预算的研究，对促进我国预算民主化既有理论意义，
同时也具有实践意义。
第二节 文献综述
一、国内研究状况
近年来，公共预算逐渐成为了国内公共行政学学界研究的热点和焦点。传统
上，以经济学和财政学为主要视角对公共预算进行的研究一直占据着主导地位，
但是公共预算所包含的经济和政治的双重属性也势必要求研究视角的多元化。而
国内对于从政治视角来研究公共预算，目前还处于一个较为初级的阶段，特别是
关于我国预算民主发展的研究并不多。作为国内预算民主研究的旗手，中山大学
的马骏教授在其论文《中国公共预算研究：现状与未来》中认为“国内公共预算
领域研究一直都被财政学家所主导的这个现象，实际上是由于中国的政治学家和
公共行政学家在公共预算与财政管理研究领域的自我放弃而造成的。”①他呼吁国
内的政治学界和公共行政学界应当积极重视对于中国公共预算问题的研究。同
时，在他的另一篇文章《预算民主：中国预算改革的政治基础》通过财政史对财
政形态上的国家进行了划分，即领地国家、贡赋国家、关税国家、税收国家、贸
易国家以及自产国家。同时又通过相关的统计数据表明了我国向税收国家的演
①马骏. 中国公共预算改革：理性化与民主化[M]. 北京：中央编译出版社，2005:263.
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进。也正是基于这种向税收国家的演进，马骏认为：“预算民主不可或缺，从国
家角度来说，推进预算民主的进程，不仅有助于实现国家财政收入的最大化，同
时也能够从中汲取更多的政治合法性。从公民个人角度，随着公民纳税人意识不
断得以深化，在税收征收和使用过程中，公民也会要求有更多的知情权，控制权
和监督权。”①另外，郭小聪和程鹏从历史制度主义和财政史的角度论述预算的民
主性，在《论预算民主性：历史与现实》一文中阐述了预算制度从专制到人治，
再由人治走向民主和法治的历史路径和过程，通过议会制这样的制度形式和机构
来确保和完善公共预算的民主性。②此外，还有些研究是基于国别的经验引进和
比较来取得的。如叶娟丽等学者引入并翻译的《预算民主-美国的国家建设和公
民权（1890-1928） 》一书描述了美国进步时代国家预算制度在塑造现代国家建
设和公民权分配格局中所扮演的角色和发挥的作用。上海交通大学王逸帅在其博
士论文《美国预算民主的制度变迁研究》中通过对预算理论的变迁对预算民主的
概念进行了操作化的构建，并通过相关的美国国内的案例予以分析。还有一些研
究尝试通过约束公共支出的角度对预算民主进行了分析，如杨梅在其硕士论文
《公共支出制度约束的框架-以预算民主为分析视角》。
通过对上述有关我国预算民主研究的整理和分析，可以发现从宏观上全景式
的研究预算民主的成果相对较多，其中又以理论性的成果为多数，但是从微观上
和操作层面去分析和研究预算民主的可实践性的研究目前并不多。除了对预算民
主方面的文献进行查找外，笔者也对公众参与预算方面的文献进行了整理和分
析。复旦大学的胡正秋在他的硕士论文《论公众参与政府预算》中阐述了我国开
展公众参与政府预算的意义和相关的对策，但并未对我国公众参与政府预算的运
行机制以及相关的影响因素进行更深入的分析。华中师范大学的路一在他的硕士
论文《公民参与地方政府预算》中，侧重于对英国剑桥市的公民参与状况进行案
例分析，而并未对我国的公众参与预算问题有进一步的思考。因此，本文尝试通
过借鉴有关预算民主的研究，并将学界中相关的预算民主“碎片化”的研究成果
纳入到我国公众参与政府预算的研究中来，来进一步探讨和研究如何在预算民主
化的趋势下推动我国公众参与政府预算。
二、国外研究状况
相比于国内近年来才逐步涉及到预算民主的研究，国外关于预算民主以及公
民参与问题的相关研究则开展的更早，整体视野也更为开阔。与国内以往由传统
①马骏. 中国公共预算改革：理性化与民主化[M]. 北京：中央编译出版社，2005:31-86.
②郭小聪，程鹏. 论预算民主性：历史与现实[J].东南学术，2005，（1）：56-62.
摘要：

I摘要当今作为衡量与评判政府治理水平高低的重要标准之一，便是政府“生财，聚财，理财，用财”的能力。正因为政府的一切活动和行为都离不开公共财政资金的支撑，随着当代社会公民财税意识的觉醒、网络技术的发展及媒体监督力度的提高，社会对公共预算的关注度变高，使得政府的公共预算成了世人关注的焦点，也成了政府改革的核心区域。在过去的10年里，公共预算改革在部门预算改革、政府集中采购和国库集中收付制度等方面取得了重要的突破。简而言之，在这一轮的公共预算改革浪潮中，凸显出了以技术改革为主的取向。然而，之前所进行的公共预算改革，更多的是以技术改革为取向，强调预算的科学化，对预算民主的关注却显得相对较少。作为公共财...

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