从制度变迁视角看我国资源税费制度改革取向

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3.0 周伟光 2024-09-20 4 4 626.87KB 56 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，在世界各国的经济发展过程中

都具有极其重要的战略地位。对于我国这样一个发展中大国而言，资源的重要性更是不

言而喻。我国资源总量丰富，但人均占有量远远低于世界平均水平。随着我国经济高速

增长，资源需求日益膨胀，资源供给严重不足，已成为制约我国经济持续增长的主要因

素。因此，资源的合理开发和可持续利用显得尤为重要。

资源税费制度是影响一个国家资源合理开发、利用的重要因素。资源税费制度的

优劣与否直接关系到资源的开发、利用效率。评价一个税费制度是否优越,既要看其同

国内其它税费制度相比的生命力,也要看其本身的历史演化,还要看其国际竞争力,更重

要的是要看其对经济发展的促进作用。我国当前的资源税费制度与设立之初相比有很大

的进步，对国民经济的发展也起到了一定的促进作用。但随着我国经济高速增长，我国

的资源税费制度已很难适应经济发展的要求。

本文首先从界定资源及资源税费的相关概念入手，分析了我国资源税费制度的特

点和演化历程，认为我国资源税费制度的发展可以分为四个阶段，并指出“税费并存”

制度的建立是借鉴了西方“租税并存”的制度，但是对其理解不够透彻，导致了与税收

理论之间冲突的产生。同时深入分析了我国现行的资源税费制度，阐明了各种资源税费

的内在性质。

在前面实证分析的基础上，本文引入了新制度经济学制度变迁的基本理论，以制

度变迁的视角指出我国资源税费制度改革的动力主要来自两个方面:其一是制度本身的

内在缺陷，即资源税费制度本身衰退所造成的不适应性。其二是外部环境的变化所引起

的收益流的变化,即随着我国经济的高速增长，经济环境发生了巨大变化，特别是资源

要素相对价的变化导致了改革我国资源税费制度能获得巨大的收益。

循着理论分析的方向，本文站在系统高度对改革我国资源税费制度的现实背景作

了深入的研究。这其中包括经济可持续发展、财政收入增长和产业结构优化，这三个方

面是紧密联系在一起的。缓解资源约束，实现我国经济可持续发展要求减少资源浪费，

加强节约，提高我国的资源开发利用率。达到这一目标需要明确资源产权，深化资源价

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格改革。我国当前的资源价格并没有包含经济可持续发展所要求的代内外部成本和代际

外部成本，改革资源税费，使之参与资源价格的形成，可以有效地促进资源节约，提高

资源开发利用率，并有利于产业结构调整。由于我国资源税费没有随资源价格普遍上涨

而进行调整，导致国家对资源所有权益未能实现，资源税费的财政职能弱化，不利于国

家宏观调控。改革资源税费可以促进我国的财政收入持续增长，并增强中央政府的宏观

调控能力。另外，由于资源溢价的收益未能收归国有，被上游行业无偿占有，致使行业

利润向上游采掘业转移，工业行业效益失衡，吸引投资向工业上游产业转移，扭曲了产

业结构。改革资源税费有利于产业结构优化，促进国民经济持续健康发展。

最后，本文就如何实现资源税费制度环境因素变化所产生的潜在收益，在借鉴西方

市场经济国家经验的基础上，指出了我国资源税费制度的改革方向。给出了取消矿产资

源税，改矿产资源补偿费为权利金，设立超额利润税，同时为资源企业建立资源耗竭补

偿制度的具体建议。

本文主要在以下几个方面进行了新的探索和创新：

（一）论文的分析方法

目前，针对我国资源税费制度改革的问题研究很多，从研究内容和层次来看，对策

研究比较多且比较深入，但从经济学意义上特别是从制度经济学的角度，对资源税费制

度改革的研究，还很难发现。本文从新的分析角度出发，运用制度变迁的理论分析方法，

以期能获得一些有价值的研究成果。

（二）论文分析的内容或提出的观点

一是当前相关研究主要是资源税费制度的缺陷分析、理论辨析和国内外资源税费制

度的对比分析，改革资源税费制度的现实背景和潜在收益的分析则相对缺乏，本文在这

方面作了深入的研究。

二是提出了改资源补偿费为权利金的同时设立超额利润税的观点。

关键词：资源税费制度；制度变迁；改革；权利金

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III

ABSTRACT

Natural resources are the material basis for human society to sustain and develop,

and play a very important strategic role in the economic development of all countries. As

for a large developing country like China, the importance of resource weighs much more.

Although China is abundant at the total quantity of resources, per capita is far lower

than the world average, which becomes a main factor restricting China’s continuous

economic growth. Thus, the reasonable development and sustainable utilization of

natural resources are very important.

Resource tax system is an important factor affecting the development and

utilization of natural resources of a country. The good and bad of the resource tax

system affect the efficiency for the development and utilization of resource. Compared

with the beginning of its establishment, current resource tax system has achieved great

advances and plays a promoting role in the development of national economy. However,

with the rapid growth of China economy, current resource tax system can’t meet the

requirement of economic development.

The article starts from the definition of resources and resource taxation and fee,

analyzes the feature and evolution process of China’s resource tax system, classifies the

development of resource tax system into four phases, and points out that the

establishment of “taxation and fee coexistence” in China is the reference from the

system of “rent and tax coexistence” in western countries, while not full understanding

of the western system causes the conflict in taxation theory. Meanwhile, the status of

current resource taxation and fee system is deeply analyzed, and the inherent nature of

various resource taxation and fee is elaborated.

Based on previous empirical analysis, the article introduces the basic theories of

institutional transition in New Institutional Economics, pointing out that the impetus of

reform of resource tax and fee system comes from two aspects: one is the inherent

deficiency of the system itself, namely the nonadaptability owing to the recession of the

system itself, and the other is the change of revenue flow caused by the change of

external environment, that is with the rapid economic growth, the economic

environment changes a lot, especially the change of relative price of resource factors

generates great revenue out of the reform of the resource tax system.

After the theoretical analysis, the article has a depth research into the practical

background of the reform at the height of system, mainly on three inter-related aspects,

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sustainable economic development, increase of fiscal revenue and the optimization of

industrial structure. In order to relieve the restriction of resources and realize the

sustainable economic development, the reduction of resource waste and the

improvement of the utilization ratio of resource are required. For this objective, the

property rights of resources needs to be made clear, the reform of the price of resource

requires to be deepened. Current price of resources does not contain the

inside-generation external cost and the inter-generation external cost, so the reform of

resource tax for its role participating in the formation of resource price and reflecting

the requirement of sustainable economic development can effectively promote the

conservation of resources, increase the utilization ratio and benefits the adjustment of

industrial structure. Since there is no adjustment of the resource taxation and fee with

the comprehensive increase of resource price, the economic rights on resources owned

by the country are not realized, the fiscal function of the resource tax is weakened, which

is not favorable to the macro-control. The reform of resource tax can facilitate the

continuous growth of the fiscal revenue, and strengthen the capability of macro-control

of the central government. Besides, the revenue from the premium is not returned to the

ownership of the country, otherwise occupied by the upper stream of relevant industries,

causing the industrial profit transferred to the upper stream mining industry, the

industrial benefit is unbalanced, investment moves to the upper stream industries, and

the industrial structure is twisted. Thus, the reform of the resource tax is favorable to

the optimization of industrial structure and guides the sustainable development of the

national economy.

In the end, regarding how to realize the potential revenue generated from the

change of environmental elements of resource tax system, the article points out the

orientation for the reform of the resource tax system with reference to the experiences of

western countries, which is to abolish mineral resource tax and that the mineral

resource compensation fee shall be reformed into loyalty, the tax for excessive profit

shall be established, meanwhile the suggestions on the establishment of the resource

exhaustion compensation system in resource development enterprises is also raised.

The article has new explorations and innovations in the following aspects mainly:

(I) Analytic method

Presently, since there are lots of researches on the reform of China’s resource tax

and fee system, on the aspect of the content and level, the research on countermeasures

weighs much, but there are fewer researches conducted in the meaning of economics,

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especially institutional economics. The article starts from a new analytical angle, and

adopts the theoretical methods of institutional transition so as to obtain some valuable

research results.

(II) Content or viewpoints of the article

First, current analyses mainly are the deficiency analysis and theoretical analysis of

resource tax and fee system, and the comparison between domestic and foreign resource

tax and fee systems, while the analysis on the actual background and potential revenue

of the reform is seldom found, so the article makes deep study on this field.

Secondly, the article puts forward the viewpoint of replacing resource

compensation fee by loyalty and establishing the tax for excessive profit at the same

time.

Key Words: resources tax and fee system; institutional transition; reform; royalty

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第一章绪论····················································································································1

第一节选题的背景和意义····························································································· 1

第二节国内外研究综述······························································································· 2

第三节理论工具和基本分析方法················································································· 5

第四节论文基本思路··································································································· 5

第二章我国资源税费制度的历史变迁及现状······································································6

第一节资源及资源税费的相关概念 ············································································· 6

第二节我国资源税费制度的历史变迁 ····································································· 7

第三节我国现行的资源税费制度 ············································································· 10

第三章我国资源税费制度改革的理论分析········································································13

第一节制度变迁的相关理论····················································································· 13

第二节我国资源税费制度改革的必要性 ··································································· 15

第四章我国资源税费制度改革的背景及收益分析····························································18

第一节资源税费制度改革与经济可持续发展 ······················································· 18

第二节资源税费改革与财政收入增长 ··································································· 29

第三节资源税费改革与产业结构优化 ··································································· 31

第五章我国资源税费制度的改革取向················································································39

第一节西方经验借鉴··································································································· 39

第二节改革我国资源税费制度的建议 ····································································· 41

参考文献 ··································································································································49

后记 ··································································································································51

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第一章绪论

第一节选题的背景和意义

自然资源是一个国家赖以生存和发展的物质基础，为谋求本国的发展，世界各国

纷纷把资源的争夺占有、开发利用作为战略重点。我国是一个资源大国，已经探明的矿

产资源总量占世界储量的 12％，但人均占有量严重不足，仅为世界平均水平的 58％。

且我国整体资源开发利用率极低，与世界先进水平相去甚远。近年来，随着我国经济高

速增长，资源需求日渐膨胀，资源供给严重不足已成为制约我国经济持续增长的“瓶

颈”。我国经济社会发展过程中所出现的一些重大经济、社会问题也与资源问题密切相

关。因此，资源的合理开发和可持续利用显得尤为重要。

资源税费制度是影响一个国家资源合理开发利用的重要因素。我国资源税费制度

自设立以来，在促进资源的合理开发和利用，调节资源企业的级差收入，筹措财政收入

等方面起到了一定的作用，推动了国民经济的发展。然而，我国资源税费制度起步较晚，

直到 1984 年国务院才出台了我国第一部资源税法________《资源税条例（草案）》。长期以

来，由于资源税费收入占财政收入的比重很小，政府对资源税制度的建设也缺乏足够的

重视，自 1994 年税改以来，几乎没有对资源税费制度作过重大调整。然而，近年来我

国的经济、社会发生了翻天覆地的变化，既有的资源税费制度的内在缺陷不断凸现，主

要表现为：资源税费理论不清、资源税费课征范围过窄、资源税费课征依据不合理、资

源税单位税额偏低等。另一方面，经济环境的变化也引起了资源税费制度潜在的收益流

的变化，而要实现这些潜在的收益，必须对现行的资源税费制度进行改革和创新。在当

今资源约束已成为我国经济持续发展的主要障碍时，研究我国的资源税费制度就显得尤

为迫切。

改革我国现有的资源税费制度将会对我国的经济社会产生一系列积极的影响。首

先，资源税费改革有利于我国经济的可持续发展。经济可持续发展的实现依赖于经济发

展和自然环境的和谐统一，关键是要实现自然资源的合理开发和利用，并注意生态环境

的保护和恢复。资源税费改革将有力地促进资源节约利用，提高资源开发效率，促进资

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源的合理配置。其次，资源税费改革有利于企业公平竞争，产业结构的优化。再次，资

源税费改革有利于我国财政收入增长。自然资源作为国家的重要财富，其收益应当全部

收归国有。长期以来，由于资源税费制度自身的缺陷，致使国家的财产收益大量流失。

完善资源税费制度，才能有力的保障国家资源所有权益的实现。

第二节国内外研究综述

一、国外研究综述

国外对于资源税费制度的研究起步较早，也取得了较为丰富的成果。涵盖了资源

有偿开采的基本理论、资源税费的分类、资源税费制度的具体设计等多个方面。

（一）资源有偿开采的理论基础

资源有偿开采的理论基础是资源的价值理论。资源价值源泉理论主要来自于地租理

论的普遍化。对于地租理论许多学者提出了自己的观点。Adam Smith 1776 年提出了垄

断地租理论。David Ricardo 1817 年提出了级差地租理论。在级差地租理论的基础上，

Karl Heinrich Marx 提出了绝对地租理论。在当代西方主流经济学中，地租理论得到了

进一步发展，地租被普遍化了，地租不再是土地特有的东西,而是处于垄断地位的要素

都可以得到的超过机会成本的剩余。随着地租被普遍化，同土地一样，资源的价值也就

变成了资源的租金了。

资源的价值是一个历史范畴，随着人类社会与资源的关联度不断加深，Harold

Hotelling 1931 年提出了资源耗竭理论。他认为：在竞争性的市场条件下，耗竭性资源

的净价格或资源补偿费(即价格与边际开采成本之差)将按市场利率的速度上升。如果市

场是垄断的，价格上升速度会更快，从而减少资源消费量。既然耗竭性资源的完整价格

由生产(或开采)的边际成本和资源补偿费两部分构成，那么，矿产资源价格的变动就与

资源补偿费的变动既有联系,又有区别。也就是说,矿产资源成本不仅包括劳务和资本成

本,而且包括资源使用所引致的机会成本(资源补偿费)，即由于对矿产资源的开发而失

去了以后开发该资源的机会。

（二）资源税费的分类

各国的资源税费纷繁复杂，在资源税费的分类研究中，有学者按课征对象的不同，

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将资源税归为三类：一是产出型资源税(Output-related taxes)，即以加工过的矿石或

未经加工的原矿为课税对象，或者从量定额征收，或者从价定率征收。二是利润型资源

税(Profit taxes)，即以开采企业的盈利为课税对象，定率征收。三是财产型资源税

(Property taxes)，即以矿产资源财富本身作为课税对象，按该财富的价值征收(Robert

F.Conrad,R.Bryce Hool 1980)。另有学者认为，资源税费按其性质来分应包括这几种

类型：权利金(royalty)，资源附加利润税(rental tax)，红利(bonus)，矿业权租金

(rent)，资源耗竭补贴(depletion allowance)，其它费用(Garnaut.R，Ross. A. 1983 )。

（三）具体税种的设计

E.Gary.Brown 在 1948 年提出了布朗税(Brown Tax).具体实施情况是政府以一个固

定的比例税率对资源开发项目的整个过程中所产生的现金流进行课税。在产生正的净现

金流的年份课税为正；在净现金流为负值的年份课税为负。布朗税在设计上具有更加完

全的税收中性，操作简单。但布朗税的设计也导致了政府税收的不稳定性，使政府与私

人企业的经营风险产生了联系。

二、国内研究综述

我国学者对本国的资源税费制度研究也有很长的历史，特别是近年来，研究成果

不断涌现。在许多问题上，研究者们有着非常类似的见解。

（一）资源税费理论依据辨析

在我国资源税费征收的理论依据上存在着很多争论，许多学者对此都发表了自己的

看法。

刘劲松指出，矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金称为“权利金(Royalty)”，

政府凭借政治权利取得的租金称为税和费。中国的矿产资源属于国家所有，这样矿产资

源的政治权利和所有权就同属政府。政府凭借政治权利向自身征收资源税在逻辑上是说

不通的（刘劲松 2005）。

殷燚认为我国对资源税费的定性不够明确，国家凭借政治权力征税和凭借财产权利

（所有权）收费之间没有清晰的界限。资源税是一种“税”，是国家凭借政治权力无偿

从矿山企业征收的，其立税原则应与国家与企业之间的财产交换关系无关。资源税不应

成为矿产资源有偿使用制度的内容，另外，资源税作为一种税，体现不出（也不应体现）

矿产资源有偿开采的含义（殷燚 2002）。

计金标认为我国开征资源税的理论依据不充分，马克思的地租理论虽然比较有说服

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力，但它无法从量的角度解决应该按何种标准征收资源税（计金标 2001）。

（二）现行资源税费制度评价

史旭认为我国的资源税制在设计与实施中存在以下问题：征税范围过窄；课税依据

不合理；资源税的单位税额总体偏低；资源产品价内征税不利于企业的发展；不能合理

体现级差调节作用（史旭 2003）。

计金标认为我国资源税费制度存在以下问题：资源税的设计思想与可持续发展不相

符合，单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的价值，不利于资源的可持续使用；

征收范围太窄；计税依据是销售量或自用量，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开

采，；现行资源税的单位税额定得过低（计金标 2001）。

殷燚认为我国的资源税费未能体现其应有的经济调节职能和财政收入职能（殷燚

2002）。

（三）对国外资源税费制度的研究

钟自然概括了国外市场经济国家与矿业有关的专门税费，认为可以分为：权利金、

资源超额利润税、矿业权租金三类税费（钟自然 2004）。

龚辉文认为国外对资源课税主要有 3 种类型：一是对资源不特别课税，而是视同其

他经营行为同等课税；二是对资源不单独设税种征税，但在征收普通税收时适用特别规

定，即在按一般规定征税以外，还对资源开采、经营活动单独征收特别税费。对资源征

收的特别税费，主要有 3 种类型：一是矿区使用费或租金及类似税费；二是特别收益税；

三是属于间接税性质的资源税或资源开采税（龚辉文 2004）。

史旭把国外资源税的课征方式总结为：固定费用、从量税与从价税、较高税率的收

入所得税、累计利润税、资源租用税、布朗税、产品共享、股权替代、附带权益八种方

式。并讨论了资源课税的评价标准，包括中性原则、政府税收的稳定性原则等七个标准

（史旭 2002）。

（四）资源税的完善创新

在改革完善我国资源税制度方面，学者们主要从改革的目标、改革的具体措施、配

套改革等几个方面来进行讨论。

蒲伟芬等人认为资源税改革的目标是税收总政策目标的一个子目标，作为子目标，

它同税收总政策目标的要求应该一致

改革的具体措施上主要有以下观点：理顺资源税税理；适度扩大资源税征收范围、

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要自然资源是人类社会赖以生存和发展的物质基础，在世界各国的经济发展过程中都具有极其重要的战略地位。对于我国这样一个发展中大国而言，资源的重要性更是不言而喻。我国资源总量丰富，但人均占有量远远低于世界平均水平。随着我国经济高速增长，资源需求日益膨胀，资源供给严重不足，已成为制约我国经济持续增长的主要因素。因此，资源的合理开发和可持续利用显得尤为重要。资源税费制度是影响一个国家资源合理开发、利用的重要因素。资源税费制度的优劣与否直接关系到资源的开发、利用效率。评价一个税费制度是否优越,既要看其同国内其它税费制度相比的生命力,也要看其本身的历史演化,还要看其国际竞争力,更...

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