地方政府土地财政研究——以浙江为例

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3.0 周伟光 2024-09-29 5 4 809.61KB 56 页 15积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

1994 年的分税制改革，打破了我国中央与地方传统的收入分配格局，自此

财权不断向中央政府聚集，与此同时，分税制改革并没有重新划分中央政府与地

方政府的事权，从而造成了现有的“财权上收、事权下方”的局面。地方政府受

迫于财政支出的压力，不断寻找着新的预算外财源。1998 年的住房商品化改革

给地方政府带来了一个新的契机，并由此开启了一轮地方政府围绕土地为中心的

城市化建设。而在这一过程中，土地出让金、各项和土地有关的税费收入则成了

地方政府财政收入的主要组成部分。然而这部分土地财政收入却在短短的时间内

不断膨胀，地方政府对土地财政的依赖也越来越强，甚至超过了一般的预算内收

入，由此引发了一系列的社会和经济问题。

土地财政是指在目前的财税体制下，地方政府依赖土地所带来的各种税费、

出让金和融资收入的非常规经济现象，即一方面通过低价协议出让工业用地来招

商引资，通过制造业、服务业等产业的集聚来增加其增值税、营业税等税收收入；

另一方面，通过招、拍、挂等方式出让土地从而取得巨额出让金，依靠掌握的土

地使用权而获取土地融资。可以看到，在短期内，土地财政确实给地方政府带来

了一大笔财政收入。然而土地作为一种不可再生的资源，不具备可持续性，而在

土地上建造的房屋，其产权也在 40—70 年间。因此长期来看，土地财政是透支

未来财政收入的一种短期行为。另外，为了维持土地财政，地方政府不断的推高

房价以及无节制的征地，也带来了重大的社会问题。居高不下的房价给市民带来

了沉重的经济负担，而过度征地造成了大量失地农民得不到很好的安置，也影响

着社会的和谐与稳定。

围绕土地财政这一问题，本文的研究思路如下：（1）对于土地财政下一个定

义，并从土地财政的几种实现形式（土地出让金、土地直接税收、土地间接税收、

土地各项收费）展开分析，通过浙江省的有关数据呈现出土地财政的一个直观印

象。（2）从土地制度缺陷、财政分权以及官员考核机制三个因素分析土地财政的

产生原因，从制度上找出根源。（3）通过计量模型检验，试图验证财政分权和土

地财政的关系。（4）列举土地财政的各种危害，包括透支未来财政收入、浪费土

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地资源、诱发寻租腐败、扭曲房地产业正常发展、土地融资带来金融风险以及失

地农民问题。（5）针对土地财政产生的原因以及导致的各种危害，找出解决土地

财政的一系列对策。

关键词：土地财政；分税制；地方政府；城市发展

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III

ABSTRACT

The reform of tax distribution system in 1994, breaking the traditional pattern of

income distribution of China's central government and local government. From then,

property rights continue to be gathered to the central government. At the same time,

the reform of tax distribution system didn’t change the duty between the central

government and local government. So comes the situation that the central gathers

more financial resources and provides fewer public services. Forced by financial

expenditure pressure, local government turn to look for new extrabudgetary resources.

The commodification of housing reform in 1998 became a new opportunity for local

government,and opened a round of urbanization which the land plays as the most

important role. And in this process, land transfer, the land-related tax revenue became

a major component of local government revenue. However, this part of land revenue

in the short period of time expanded a lot, and local government has become more and

more dependent on this land financial revenue, even more than the general budget

revenue, this gave rise to a series of social and economic problems.

In the current fiscal and taxation system, land finance is a kind of phenomenon

that local government relies on the various taxes and fees, land transfer and financing

income which brought by land. On the one hand, they attract investment by selling the

industrial land with low-cost agreement, and gather more value-added tax, sales tax

and other tax revenues by agglomerating of the manufacturing, services and other

industries. On the other hand, they obtain huge transfer payments by various forms of

land transferring, and obtain land financing rely on the land use rights they had. It is

considered that in the short term, local government has gathered a lot of financial

income through land finance. However, as a non-renewable resources, land resource

is unsustainable. And the houses built on the land, their property rights are 40-70

years. Therefore, in the long run, land finance is a short-term behavior which is on the

basis of overdrafting future revenue. In addition, in order to maintain the land

financial, local governments continue to push up housing prices, and took

uncontrolled land acquisition, brings a major social problems. The high housing price

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is a heavy economic burden to the public. Excessive land acquisition caused a large

number of landless peasants which are not very good placement, which affects social

harmony and stability.

Around the issue of land finance, the idea of this study is as follows:(1) Make a

definition for land financial,and analyze several forms of land financial, including

land transfer, direct taxation of land, indirect taxation of land and land fees and

charges. Try to present an intuitive impression of land of financial through the

relevant data of zhejiang province. (2) Try to analysis the reasons which caused land

financial, including land system imperfections, fiscal decentralization, and the

officials evaluation mechanism. Identify the root causes from the system. (3)

Attempt to verify the relationship between fiscal decentralization and land finance

through measurement model checking. (4) Cite the hazards of the land finance,

including overdrafting future financial revenue, the waste of land resources, inducing

rent-seeking and corruption, distorting the normal development of real estate,

emerging financial risks, and issues of landless peasants. (5) Find a series of

countermeasures to land finance on the basis of the reasons which cause land finance

and variety hazards of it.

Key words: Land finance; Tax distribution system; Local government; City

development

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第一章导论..................................................................................................................1

第一节选题背景、目标和价值.......................................................................1

第二节国内外土地财政研究的文献综述.......................................................2

第三节创新点与不足.........................................................................................6

第二章土地财政的定义、表现形式以及现状..........................................................7

第一节土地财政的含义及特征.........................................................................7

第二节土地财政的实现形式.............................................................................8

第三章土地财政产生的原因分析............................................................................15

第一节我国现行土地制度的缺陷为土地财政的产生创造了可能...............15

第二节财政制度缺陷迫使地方政府主动寻求土地财政...............................17

第三节我国现行官员考核机制催生“土地财政型”地区发展模式...........20

第四章土地财政收入和财政体制关系的实证分析................................................24

第一节浙江省土地财政收入和财政体制关系的实证分析...........................24

第二节全国土地财政收入和财政体制关系的实证分析...............................26

第三节对上述检验的结果分析.......................................................................29

第五章土地财政模式的相关危害............................................................................31

第一节恶化地方政府未来财政状况...............................................................31

第二节诱发地方政府寻租腐败，土地违法层出不穷...................................32

第三节造成房地产市场畸形发展...................................................................34

第四节土地融资带来金融风险.......................................................................36

第五节土地征用环节引发社会问题...............................................................38

第六章解决土地财政问题的相关对策....................................................................41

第一节建立适合当前发展要求的科学财政体制...........................................41

第二节建立规范的土地制度...........................................................................43

第三节改革官员考核机制，转变地方政府职能...........................................45

第四节通过财产税的设置，将土地财政纳入规范.......................................46

参考文献......................................................................................................................49

附录..........................................................................................................................52

致谢..........................................................................................................................53

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第一章导论

第一节选题背景、目标和价值

21 世纪后，特别是 2002 年开始，我国加入“WTO”的效果开始显现，城市

化水平越来越高，经济进入腾飞阶段。这一期间，各地都不同程度的进行着大规

模的招商引资，各种工业区雨后春笋般的出现，而土地也成为了这一轮“城市大

跃进”的主角，形成了颇具中国特色的经济增长模式。同时，作为地方政府的一

种主要政策工具，土地也为地方政府带来了源源不断的收入，从而引致的“土地

财政”发展模式，对我国经济、社会、以及环境的可持续发展，影响深远。

在这一发展过程中，土地财政一方面推动着我国整体经济的快速发展，另一

方面也使得地方政府财政收入大幅度的增加。然而，一国的国民经济运行不可能

出现跳跃式的增长，资源向公共部门汇聚的同时也势必意味着私人部门资源的匮

乏。土地财政正是通过巨额土地出让金以及居高不下的房价，变相剥夺着本属于

民众的财富。更加令人遗憾的是，地方政府对于这部分资金的依赖程度越来越高，

到达了一种非理性的状态。而占土地财政大头的土地出让金收入，并没有纳入预

算管理，也没有相对完备的制度对这笔巨额收入加以约束，从而造成的各种违规

操作和寻租腐败层出不穷。因此土地财政问题已经不是一个单纯的高房价问题，

更是我国土地制度和财政制度不完善的一个体现。因此，系统的研究土地财政问

题，在当前具有一定的理论和现实意义。

首先，研究土地财政问题，可以找出我国土地制度以及财政制度的缺陷。我

国土地制度的现状是土地所有权与使用权两者相分离。土地虽然是国家所有，但

国家授权地方各级政府确认土地所有权，并依法保护合法的土地使用权。因此地

方政府便可以通过其行政权力转让土地使用权，并获取土地出让收入。而我国征

地制度的不完善，无法有效制约地方政府的征地冲动。另一方面，1994 年的分

税制改革打破了中央和地方的财政收入格局，造成了“财权上收，事权下放”的

局面，地方政府受迫于财政支出的压力，不得不转而寻找预算外的财源，并最终

发展成了现在的土地财政。

其次，研究土地财政问题，可以进一步剖析土地财政对我国社会、经济造成

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要1994年的分税制改革，打破了我国中央与地方传统的收入分配格局，自此财权不断向中央政府聚集，与此同时，分税制改革并没有重新划分中央政府与地方政府的事权，从而造成了现有的“财权上收、事权下方”的局面。地方政府受迫于财政支出的压力，不断寻找着新的预算外财源。1998年的住房商品化改革给地方政府带来了一个新的契机，并由此开启了一轮地方政府围绕土地为中心的城市化建设。而在这一过程中，土地出让金、各项和土地有关的税费收入则成了地方政府财政收入的主要组成部分。然而这部分土地财政收入却在短短的时间内不断膨胀，地方政府对土地财政的依赖也越来越强，甚至超过了一般的预算内收入，由此引...

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