中国政府采购制度研究

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3.0 李琳琳 2024-10-15 10 4 3.03MB 24 页 12积分

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第三章中国政府采购的运行现状与制度缺陷

通过上一章分析，我们可以看到政府采购在市场经济运行中具有重要的宏

观调控能

力。但从我国实践来看，政府采购还没有发挥出应有的作用，也没有产生巨

大的宏观效应。这主要是因为我国的市场经济体制还不完善，政府采购制度也存

在缺陷。与发达国家相比较，我国政府采购的规模、结构、对经济增长的促进作

用、法律法规等制度规则都存在一定差距。本章就重点总结分析我国政府采购运

作中的问题和制度缺陷。

3. 1 中国政府采购制度的历史变迁

在我国漫长的古代社会中，政府实物性财政支出需要主要通过纳贡和赋税

来满足，但并不是所有的实物都可以通过贡税来取得，有一部分支出所需的物

资通过政府在市场上直接采购来满足。这可以说是政府采购的原始形态。

在西周时期的二百多年间，我国的工商业发展已达到一定的规模，政府为

了稳定经济，在市场上收购一些多余的物资，既可以用于财政支出，又可以用

于调节物价。《周礼·地官·廖人》记载：“凡珍异之有滞者，(廖人)敛而入于膳

府”。“敛”指管理市场的官员大量低价收购积压的珍禽异兽，集中到膳府，既

解决了商品积压的问题，又降低了膳食成本。另据《周礼·地官·泉府》记载：“泉

府，掌以市之征布(币)，敛市之不售、货之滞于民用者，以其贾买之，物褐而书

之，以待不时而买者，买者各从其抵”。

春秋战国时代，政府购买行为日益影响到社会的方方面面。《太平御览》记

载：“秦始皇四年七月，立太平仓，丰则来，欠则粜，以利民也”。而真正的政

府大量采购一一均输制度始于汉代。《汉书》记载：“诸官各自市相争，物以故

腾跃，而天下赋输或不偿其徽费，乃请置大农部压数十人，分布主郡国，设置

均输盐铁官，令远方各以其物以异时商贾所转者为赋，而相灌输”。在传统贡纳

制度中，各部门在各地争购物资，导致物价昂贵；而各郡国向中央输送贡物，

因长途运输，有的运费超过原价。均输是官府把各地贡物运到卖价高的地方出卖

钱交给中央或购买所需物资(孙诩刚，1984)。

东汉时，均输平准的对象已由粮食扩大到所有货物，采购的时间、对象相当

复杂。《后汉书》记载：“开委府于京师，以笼货物，贱则买，贵则卖，是以县

官不失实，商贾无所利，故曰平准(注：《盐铁论校注》，古典文学出版社1958

年版，第 4页)。”还设立“常平仓”进行实物周转。在宋代实行市易制度，“选

官于京师置市易务，商旅物货滞于民而不售者，官为收买。……赐内藏库钱一百

万络为市易本钱(注：《宋会要辑稿》第六册，第 5455 页)”。以后历朝历代都有

此类制度。

在计划经济时期，政府采购行为是通过计划进行管理的。改革开放后，随着

计划手段的淡化，没有及时建立起适合我国社会主义市场经济体制要求的政府

采购制度，政府采购行为缺乏相应的约束，从而导致了盲目采购、重复采购等现

象。为了加强财政支出管理，规范政府采购行为，在广泛借鉴国际经验基础上，

我国 1996 年开始了国际上通行的政府采购试点工作，1998 年试点范围逐步扩大，

2000 年试点工作迅速在全国范围内推开，目前正处于由试点向全面推行转变阶

段。

(1)试点初创阶段(1996 年—1998 年7月)。

初创阶段的标志和成果，主要体现在下列三个方面：

第一，1996 年，国务院领导指示有关部门研究政府采购制度。1995 年11 月

APEC 在日本大阪召开领导人会议，在这次会议上，通过了《大阪行动议程》。在

这个议程中，政府采购列入了 APEC 贸易和投资自由领域。在当时APEC 的18

个成员中，除我国外，其他成员都建立了政府采购制度。为此，为了尽快缩小与

APEC 发达成员的差距，国务院领导指示有关部门要将建立我国政府采购制度

提到议事日程。

第二，财政部门率先在政府采购领域取得重大研究成果。财政部在 1995 年

开始研究财政支出改革问题，其中，政府采购制度成为一项重大课题。1996 年

10 月，财政部完成了第一阶段的研究任务。研究结果表明，政府采购是加强财

政支出的一种有效手段，它的运作涉及到预算资金安排、国库拨款、支出管理政

策等财政方面的事务，因此，财政部应当责无旁贷地承担起建立我国政府采购

制度的改革任务。到 1997 年，财政部正式向原国务院法制办提出制定政府采购

条例的请示，与此同时，初步完成了政府采购条例的草拟稿。

第三，上海市财政局启动了政府采购试点活动。1996 年3月，上海市财政

局按照国际政府采购规则，对上海市胸科医院采购双探头装置实行政府采购，

比原计划节省外汇 5万美元，节汇率为10.4%。由于实行政府采购的节支效果显

著，河北省、深圳市等地区陆续开展了政府采购试点活动。卫生部在中央单位率

先开展了政府采购试点。

(2)试点扩大阶段(1998 年7月一 2000 年6月)。

这期间的主要特征有：

一是机构建设。1998 年，国务院实行机构改革，在批复财政部的“三定”

方案中，赋予了“拟定和执行政府采购政策”的职能。财政部在预算司设立了专

门机构，负责执行政府采购管理职能。一些省、直辖市、自治区和计划单列市也

开始在财政部门建立政府采购管理机构，有的还同时建立了集中采购机构，负

责集中采购事务，如政府采购中心。

二是制度建设。1999 年4月，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，这

是我国第一部有关政府采购的全国性部门规章，从而填补了我国政府采购长期

以来无法可依、无章可循的局面。在此之前，深圳市人大还颁布了深圳特区的

((政府采购条例》，成为我国第一部政府采购的地方性法规。截至 2000 年6月，

全国绝大部分地区都颁布了地区性的政府采购管理办法。

三是政府采购范围不断扩大，规模迅速增长。政府采购的范围，由简单的标

准商品扩大到部分复杂品目。

四是推行政府采购制度引起了全国人大和中纪委的高度重视。1999 年4月，

全国人大将政府采购法列入了“九届全国人大常委会立法规划”，计划在2002

年颁布。在 1999 年中纪委召开的第四次全会上，把推行政府采购制度列入了反

腐倡廉的一项治本措施。

(3)由试点向全面推行转变阶段(2000 年6月至今)。

2000 年6月，财政部对内部机构进行改革，政府采购的管理职能由财政部

预算司调整到新组建的国库司，国库司内设立了政府采购处，负责全国政府采

购的管理事务。各省、市、自治区财政厅局内部也相应建立了政府采购管理机构。

新机构组建以来，在继续扩大政府采购范围和规模的同时，主要任务是抓规范

化建设，从制度上、管理上和操作上规范采购行为，提高采购活动的效率和透明

度。从 2002 年起，中央各单位正式编制政府采购预算。2002 年6月29 日，第九

届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》，该法自

2003 年1月1日起正式实行。这表明政府采购已经走上了规范化和法制化的轨道

3. 2 中国政府采购的管理制度

政府采购主要包括三方面的内容：管理体系、法规体系和其他一些配体系

(如下图所示)。

图3-1 政府采购配套体系

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摘要：

第三章中国政府采购的运行现状与制度缺陷通过上一章分析，我们可以看到政府采购在市场经济运行中具有重要的宏观调控能力。但从我国实践来看，政府采购还没有发挥出应有的作用，也没有产生巨大的宏观效应。这主要是因为我国的市场经济体制还不完善，政府采购制度也存在缺陷。与发达国家相比较，我国政府采购的规模、结构、对经济增长的促进作用、法律法规等制度规则都存在一定差距。本章就重点总结分析我国政府采购运作中的问题和制度缺陷。3.1中国政府采购制度的历史变迁在我国漫长的古代社会中，政府实物性财政支出需要主要通过纳贡和赋税来满足，但并不是所有的实物都可以通过贡税来取得，有一部分支出所需的物资通过政府在市场上直接采购来...

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